第二章 新中国成立初期民族法制体系的形成过程

——从《共同纲领》到《中华人民共和国宪法》

中国人民在中国共产党的领导下，经过艰苦卓绝的斗争，终于推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义三座大山。中国共产党领导全国各族人民、各民主党派、各人民团体缔造了中华人民共和国，全国各族人民终于建立了一个由自己做主的新的民主政府。中华民族的独立和国家的统一也由理想变成了现实，新中国的民族法制建设也开始了新的历程。

笔者认为从1949年到“文化大革命”爆发之前的17年间，新中国的民族法制建设主要围绕两点展开：一是《中国人民政治协商会议共同纲领》，一是1954年颁布的《中华人民共和国宪法》。整个新中国成立初期17年间的民族法制建设就是以这两点为根基形成了“两点一线”的脉络。《共同纲领》是在毛泽东同志宣布中华人民共和国成立之前，由全国各民族和各民主党派在中国共产党的领导下制定的纲领性宪法文件，在召开普遍选举的全国人民代表大会之前，中国人民政治协商会议代行全国人民代表大会职权，而《共同纲领》则具有临时宪法的地位，起到了临时宪法的作用。在整个新中国成立之初的5年时间里，这部宪法性文件对于整个中国的政治、经济、文化建设起着纲领性的作用。其中关于统一战线、民族政策和民族制度的规定更是新中国成立初期5年间的基本原则，是民族地区一切工作得以开展的纲领，由此形成了以《共同纲领》为核心的民族法制建设。随着国家局势的稳定和政治、经济建设的发展，新中国终于在1954年召开了第一届全国人民代表大会，大会审议通过了《中华人民共和国宪法》，这使新中国的民族法制建设有了宪法的支持。《共同纲领》所规定的民族政策和原则为新的宪法所认可并加强，中华人民共和国的民族法制体系得以形成。这里我们就按照这个“两点一线”的脉络展开论述。

第一节 《中国人民政治协商会议共同纲领》——新中国民族法制建设的开端

自清末维新变法开始直至新中国成立，经过一百多年的英勇奋斗，全国各族人民在中国共产党的领导下，推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义在中国的统治，取得了新民主主义革命的胜利。然而，这个时候有一个非常严峻的问题摆在新中国领导人的面前，即革命胜利后将要建立一个什么样的国家，如何把革命胜利的成果用法律形式固定下来，并在此基础上规定国家的大政方针，作为全国人民共同遵循的准则以团结全国各族人民，把革命和建设事业继续推向前进，而其中关于民族政策方面的问题更是重要。在新中国成立之初，各种反革命势力和帝国主义势力蠢蠢欲动，妄图借助旧社会的民族压迫政策所引起的民族隔阂和民族矛盾来分裂新中国。那么这个时候应该采取什么办法才能够得以安定各少数民族人民的心，让他们懂得新中国与旧中国是不一样的呢？如何让他们知道新中国所提倡的民族平等、民族团结和各民族共同繁荣不仅仅是一句口号，是要付诸实践的呢？这就迫切需要制定一部规定国家根本制度，包括民族政策和民族制度的根本大法。可是当时国家还没有全部解放，战争仍在进行，各地的国民党残余和土匪恶霸等反革命势力还很猖獗，而各项社会改革尚未开展，社会秩序还不够安定。此外，长期遭受战争破坏的国民经济尚未恢复，人民群众的组织程度和觉悟程度尚未达到应有的水平，此时无法立即召开由普选产生的全国人民代表大会，更侈谈由全国人民代表大会制定一部完善的正式宪法了。在这种情况下，中国共产党邀请各民主党派、人民团体、人民解放军、各地区、各民族以及国外华侨等各方面的代表，并邀请了蒙古、回、藏、维吾尔、苗、彝、满、朝鲜、白、黎、高山、乌孜别克等少数民族代表，共635人，组成中国人民政治协商会议，代表全国各族人民的意志，召开了中国人民政治协商会议第一次会议，代行全国人民代表大会的职权。正如毛泽东同志在《中国人民从此站立起来了》中所说的：“现在的中国人民政治协商会议是在完全新的基础之上召开的，它具有代表全国人民的性质，它获得全国人民的信任和拥护。因此，中国人民政治协商会议宣布自己执行全国人民代表大会的职权。中国人民政治协商会议在自己的议程中将要制定中国人民政治协商会议的组织法，制定中华人民共和国中央人民政府的组织法，制定中央人民政治协商会议的共同纲领，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，制定中华人民共和国的国旗和国徽，决定中华人民共和国国都的所在地以及采取和世界大多数国家一样的年号。”于是，在1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议选举了中央人民政府委员会，宣告了中华人民共和国的成立，并且通过了起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》。

《中国人民政治协商会议共同纲领》分为：序言、总纲、政权机关、军事制度、经济政策、文化教育政策、民族政策、外交政策，共7章60条。它以宪法性文件的形式肯定了人民革命的胜利成果，宣告了帝国主义、封建主义和官僚资本主义在中国统治的结束，宣告了人民民主共和国的建立，规定了新中国的国体是人民民主专政制度，政体是全国人民代表大会制度，在第一届全国人民代表大会召开之前，由中国人民政治协商会议代行全国人民代表大会职权。尽管《共同纲领》还不是一部正式的宪法，但不管从内容上还是从法律效力上看都具有国家宪法的特征，起了临时宪法的作用。它是新中国成立初期团结全国人民共同前进的政治基础和战斗纲领，对于巩固人民政权，加强革命法制，维护人民民主权利，以及恢复和发展国民经济方面起着指导作用。其中关于民族政策的规定有5条，在序言里，《共同纲领》就以原则总纲的形式规定“各民族一律平等”，在第六章“民族政策”这一章里则根据序言的原则要求，规定在各少数民族地区实行民族区域自治，赋予各少数民族及其人民平等的政治、经济、文化权利和宗教信仰自由权利。

任何一个国家在成立之初都要确立国家结构，是组成单一制政府还是联邦制政府，这是一个关系国家领土完整及中央与地方关系的问题，尤其是在中国这样一个战乱刚刚平息的多民族国家，这一问题尤为重要。对此，《共同纲领》在序言里明确表示：“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分，应按照各项事务的性质，由中央人民政府委员会以法令加以规定，使之既利于国家统一，又利于因地制宜。”并规定在各少数民族聚居区建立民族区域自治制度的纲领性规定，明确指出了在中国实行中央和地方统一为一体的单一制政府，而不是实行在各少数民族地区建立“自治邦”而组成联邦政府。这里隐含了一个从中国共产党建党之初到新中国成立之初，甚至在新中国成立后在一定范围内还存在关于国家结构的争论问题，即在少数民族地区应该建立怎样的自治政府，少数民族地区政府和中央政府之间应该确立什么样的关系。

一、联邦制还是单一制——《共同纲领》关于国家结构的选择和规定

在多民族的中国应该是建立联邦制还是单一制的问题，少数民族聚居区政权的建立是应该主张“民族自决权”而建立“自治邦”，还是做出其他的选择，这可是关系到国家基本制度的严肃问题。毕竟中国共产党曾在很长一段历史时间里主张各少数民族根据“民族自决权”有权建立“自治邦”，并主张在各个少数民族自治邦的基础上建立一个联邦制的中国。那么，现在是不是应该继续这种主张呢？由于这个关系到中国实行什么样的国家结构的问题，在中国人民政治协商会议筹备期间，在起草《中国人民政治协商会议共同纲领》时，与会代表就这个问题发生了激烈的争论。这个时候，党和国家领导人与《共同纲领》的起草委员及莅会代表必须做一个选择。周恩来同志专门就这一问题发表了《关于人民政协的几个问题》的讲话，在这个讲话中周恩来同志代表党和国家领导人，就这个问题向会议代表做出了这样的解释：“关于国家制度方面，还有一个问题就是我们的国家是不是多民族联邦制。现在可以把起草时候的想法提出来，请大家考虑。中国是多民族的国家，但其特点是汉族占人口的最大多数，有四亿人以上；少数民族有蒙古族、回族、藏族、维吾尔族、苗族、彝族、高山族等，总起来，还不到全国人口的百分之十。当然不管人数多少，各民族间是平等的。首先是汉族尊重其他民族的宗教、语言、风俗、习惯。这里主要的问题在于民族政策是以自治为目标，还是超过自治范围。我们主张民族自治，但一定要防止帝国主义利用民族问题来挑拨离间中国的统一。如英帝国主义对西藏及新疆南部的阴谋，美帝国主义对于台湾及海南岛的阴谋。……任何民族都是有自决权的，这是毫无疑问的事。但是今天帝国主义者又想分裂我们的西藏、台湾甚至新疆，在这种情况下，我们希望各民族不要听帝国主义者的挑拨。为了这一点，我们国家的名称，叫中华人民共和国，而不叫联邦。今天到会的许多人是民族代表，我们特地向大家解释，同时也希望大家同意这个意见。我们虽然不是联邦，但却主张民族区域自治，行使民族自治的权力。”

这里就有一个问题需要交代清楚，即中国共产党在解决民族问题的政策上经历了一个从主张“民族自决”到实行“民族区域自治”的政策转变。那么什么是“民族自决权”和“联邦制”呢？为什么我们今天不主张“民族自决权”？为什么我们要建立一个“单一制”的国家，而不是“联邦制”的国家呢？

所谓民族自决，源于民族自决权，即如前文所引，“民族自决权是马克思列宁主义处理民族问题的重要原则。其主要含义就是各民族有自己决定自己命运的，直到自由分离成立独立国家的权利”。列宁同志在分析和解决俄国问题的时候，曾于1914年撰写了一篇阐述民族问题的纲领性著作——《论民族自决》，在此文章中，列宁同志关于各少数民族享有民族自决权一事进行了详细的分析和论述，他指出“用马克思主义的观点研究民族自决问题，必须从民族运动的历史经济研究中去找答案，而决不能从抽象的法律定义中去找”。“列宁同志运用这个观点揭示了近代民族运动的发展规律，指出欧洲民族运动的历史是同资本主义彻底战胜封建主义的时代相联系在一起的，它的经济基础是为了使商品生产获得完全胜利，资产阶级必须夺取国内市场，必须使讲同一种语言的人们所居住的地区统一起来，建立民族国家。因此，必然得出结论，所谓民族自决，就是民族脱离异族集体的国家分离，就是成立独立的民族国家”。可见，民族自决在20世纪初是一个备受共产主义世界欢迎的概念。

而与民族自决权密不可分的一个概念就是联邦制。联邦制是指由若干成员国（州、邦、共和国等）组成联盟国家的一种国家制度。联邦制的历史，可上溯到古希腊城邦联盟。但一般认为，美国1787年宪法建立了历史上第一个联邦国家。联邦成员是联邦的主体，有自己的领土和行政区域，联邦领土由联邦成员国领土构成。联邦拥有自己的宪法，联邦成员国一般也具有立宪权，但成员国宪法必须同联邦宪法完全一致。联邦是国际交往中的主体。它设有最高立法机关，行使国家的立法、外交、军事、财政等主要权力。联邦成员国依据联邦宪法的规定，也设有自己的立法机关和行政机关，但在对内、对外关系上，只能在自己的领土上、在宪法和法律规定的权限内行使主权。联邦成员国具有自己的法律体系和司法制度。联邦国家的最高权力机关一般实行两院制。下议院作为联邦代表机关，按选区由居民选举产生。上议院代表联邦成员国的利益，实行等额代表制或不等额代表制原则。联邦及其成员国之间的职权划分，由联邦宪法规定。最主要的实行联邦制的国家有苏联、美国、印度等。“马克思主义经典作家把联邦制看作是解决民族问题的一种国家法律形式，是多民族国家的一种政治结构形式。他们所制定的民族地域、民族平等、自愿联合、自由退出联邦、民主集中制等原则，已成为这种联邦的基础和基本特征。”

中国共产党从成立开始，历经第一次国内革命战争、第二次国内革命战争以及抗日战争，在这三个时期都主张各少数民族的民族自决权，支持各个少数民族建立自己独立的政府，主张采取联邦制。后来，随着中国共产党对中国国情的了解，特别是中国共产党在长征时期途径中国南部和西部大部分少数民族地区，使得中国共产党领导人对少数民族地区的情况有了深入的了解。尤其是中国共产党对中国革命的本质得以认识之后，认清了各个帝国主义分裂势力和国民党反动势力分裂中国的图谋之后，认识到必须放弃对民族自决权的主张，而应该在少数民族地区建立与中央政府关系更为密切的民族区域自治，组织民族民主联合政府。这是一个长期的过程，也是一个艰辛的过程。

（一）中国共产党主张民族自决权和建立联邦制政府的历史由来

早在中国共产党第二次全国代表大会的《关于国际帝国主义与中国和中国共产党的决议案》中，中国共产党就第一次明确主张民族自决权和联邦制：“中国共产党第二次大会认为最近要极力要求：……蒙古、西藏、回疆三部实行自治，为民主自治邦；在自由联邦制原则上，联合蒙古、西藏、回疆，建立中华联邦共和国。”这是“民族自决权”和“联邦制”的主张第一次出现在中国共产党的文献中，而且是在中国共产党第二次全国代表大会的一个纲领性决议案中提出来。紧接着在这次代表大会通过的《中国共产党第二次全国代表大会宣言》中再一次把“民族自决权”和“联邦制”写入了中国共产党在民主革命时期的革命纲领文献中：“统一中国本部（东三省在内）为真正民主共和国；蒙古、西藏、回疆三部实行自治，成为民主自治邦；用自由联邦制，统一中国本部、蒙古、西藏、回疆，建立中华联邦共和国。”在《宣言》中，把建立中华联邦称为是“中国共产党的任务及其目前的奋斗”。中国共产党第三次全国代表大会所通过的《中国共产党党纲草案》中再次强调民族自决权，而且还在蒙古、西藏、回疆的基础上又加了青海：“西藏、蒙古、新疆、青海等地和中国本部的关系由各该民族自决。”后来，在中国革命进入到第二次国内革命战争时期，当中国共产党在全国范围内建立了很多苏维埃政权以后，仍然坚持主张“民族自决权”。其中，中国共产党在第六次全国代表大会的政治决议案中，以及后来在《中华苏维埃共和国宪法大纲》中，都对之加以肯定。而且，更重要的是，第二次国内革命战争时期，中国共产党逐渐将“民族自决权”和建立“自治邦”组成联邦政府的范围扩大到了几乎所有的少数民族。在《中国共产党红四军军党部“共产党宣言”》中宣布说：“统一中国，承认满、蒙、回、藏、苗、瑶各民族的自决权。”在《中华苏维埃十大政纲（摘自全国苏维埃区域代表大会政治决议案）》中宣布：“根据民族自决的原则，一切少数民族有完全分立与自由联合之权。”在《全国苏维埃区域代表大会宣言》中说：“大会一致通过承认国内各少数民族有完全分立与自由联合的自决权，坚决赞助各少数民族反帝国主义、反汉族地主与封建势力的民族解放斗争，并赞助其建立苏维埃制度。”在《中国共产党对目前局势的宣言》中宣布中国革命的总要求，其第八项就是“帮助国内各少数民族反抗帝国主义，建立绝对自由独立的民族共和国”。最后，在中华苏维埃第一次和第二次全国代表大会两次通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》中，均以宪法性文件的形式赋予了各少数民族的自决权：“中国苏维埃政权承认中国境内少数民族的自决权，一直承认到各弱小民族有同中国脱离，自己成立独立的国家的权利。蒙、回、藏、苗、黎、高丽人等，凡是居住中国地域内的，他们有完全自决权：加入或脱离中国苏维埃联邦，或建立自己的自治区域。”这种民族政策一直维持到抗日战争民族统一战线的提出以前。

那么，为什么在长期的历史时期内中国共产党会主张“民族自决权”呢？参考各方面的研究和论述，笔者认为，有如下几个原因。

1．民族自决权本身的特点

如前文所论述过的，民族自决权最早来源于启蒙思想家卢梭的《社会契约论》。它是资产阶级启蒙思想家在资产阶级“自由、平等、博爱”的口号下，引申出来的解决民族问题的一个理论。民族自决权“其主要含义就是各民族有自己决定自己命运的，直到自由分离成立独立国家的权利”。从这一含义我们可以看出来，民族自决权有两个非常重要的特点。

首先，民族自决权主张各民族一律平等。只有各民族一律平等了才不存在某一个强大民族有资格决定另一个弱小民族命运的问题，而且，只有平等的民族之间才能决定其是否愿意组成联邦。所以说，主张民族平等是民族自决权的一个核心概念和前提基础，是民族自决权的一个内在原理。

其次，民族自决权主张各民族均拥有绝对的权利和自己独立的意志，按照自己独立的意志行使自己的权利和处理本民族的事务。只有赋予各个民族决定自己事务的绝对的权利和独立的意志，才算是给予了该民族应有的尊重，该民族的民族特征和性格才能得以保存。这可以说是民族自决权的另一个内在原理。

可见，各民族一律平等，各民族拥有完全的权利和独立的意志去决定本民族的事务，这两者正是民族自决权的魅力所在。这也是为什么中国共产党会在相当长的时间主张民族自决权的一个原因。

2．马克思主义经典作家以及苏联的范例作用

把民族自决权真正进行理论归纳并付诸实践的是马克思主义经典作家，其中最有代表性的则是列宁同志。列宁同志曾经撰写了一篇《论民族自决权》的纲领性文章。把马克思主义的民族自决理论和俄国的民族实际相结合，对民族自决权进行了深入详细的探讨和分析。

更为重要的是，列宁同志将他在《论民族自决权》中的论述在苏联付诸现实。在苏联建立起了一个各民族自决建立政府加入苏联联邦，组成了一个联邦制的社会主义大国。这个理论与实践的先例作用对当时中国共产党领导人的影响是不可忽视的。

3．共产国际的影响

中国共产党在成立初期，对马克思主义的理论认识还不太成熟，对中国革命的现状也不甚了解，再加上幼年时期的中国共产党革命经验不足，革命理论薄弱。因此，“在很长一段时间中，中国共产党的民族理论和民族政策可以说仅仅是联共党民族理论的翻版，还谈不上把马克思列宁主义的民族理论同中国各民族的实际结合起来的问题。当时党的差不多所有决议都是共产国际搞的。有研究者专门做过统计，从1923年至1927年，联共党为中国革命问题共召开过122次会议，作出了738个决议，从大的决策到小的决定，都有所涉及。由于中国共产党缺乏运用马克思主义理论来解决中国民族问题的理论和实际的工作经验，因此在幼年时期的中国共产党基本上照搬了苏联解决民族问题的模式和经验”。

4．中国当时的革命局势与国民党的民族政策的影响

那一时期中国共产党主张民族自决权的一个主要原因，是当时中国革命的局势和国民党的民族政策。在那个时候，英、美、日、法等帝国主义国家在中国奉行侵略瓜分政策，妄图把中国分割为他们的殖民地。而中国当时的统治者国民党不仅不带领全国人民争取民族革命的胜利，反而与各个帝国主义勾结起来，形成了帝国主义、封建阶级和官僚买办资产阶级对广大百姓和各族人民的三重压迫和剥削。此外，国民党内部派系纷争、军阀割据，各个割据军阀只管保护自己的既得利益，丝毫不考虑中国的前途和各少数民族的命运。再加上国民党最高领导人蒋介石奉行大汉族主义，把各少数民族看成是汉族的“大小宗支”，更是伤害了少数民族的感情。于是，为了摆脱帝国主义、封建主义和官僚资产阶级的压迫和剥削，为了各少数民族能早日得以发展，取得平等的权利，中国共产党才竭力主张“民族自决权”和“联邦制”。

5．当时中国共产党主要领导人的认识

基于上述国内国际各个方面的原因，当时中国共产党的主要领导人如李大钊、陈独秀等也都对“民族自决权”抱着一定的期望。李大钊同志在《平民主义》一文中对联邦制大为赞赏，称“联邦主义不但不是分裂的种子，而且是最适于复合、扩大、殊异、驳杂生活关系的新组织。许多的国家民族间，因为感情、嗜性、语言、宗教不同的缘故，超过多年多次的纷争，一旦行了联邦主义，旧时的仇怨嫌憎，都可涣然冰释”。陈独秀同志在《我们的回答》一文中说到：“民族主义有两种：一是资产阶级的民族主义，主张自求解放，同时却不解放隶属自己的民族，这可称作矛盾的民族主义；一是无产阶级的民族主义，主张一切民族皆有自决权，主张自求解放，不受他族压制，同时也主张解放隶属自己的弱小民族，不去压制他，这可称作平等的民族主义。”

中国共产党在当时选择“民族自决权”确实是基于当时的理论知识以及当时中国的革命现状。这一时期的这一主张在当时也起了很大的作用。首先，使得中国广大人民群众以及各少数民族认识到了帝国主义、封建主义和官僚资本主义在中国剥削和压迫的本质。其次，使得各少数民族认识到了国民党反动派奉行的民族政策的虚伪性和欺骗性，进而认识到国民党主张大汉族主义的真面目。再次，也更为重要的是让广大百姓和各少数民族认识到，中国共产党是真正主张民族平等，主张各民族有同等权利和地位的。这对后来中国共产党带领各少数民族和各民主党派建立抗日民族统一战线，进行抗日救国有很大的历史影响和促进作用；也是解放战争期间，中国共产党得到广大人民群众、各民主党派和各少数民族共同支持的原因之一；还是中国共产党在取得解放战争胜利后，得以联合各个阶层、党派、民族的精英人士组成统一战线，召开新的政治协商会议，决定国家大事的原因之一；更为重要的是，这也给后来中国共产党放弃“民族自决权”而主张“民族区域自治”，为推行民族区域自治做了很好的铺垫。总之，中国共产党这一时期的这些主张取得了全国各个阶层和各少数民族的信任，取得了他们的支持，是中国革命之所以能取得胜利不可忽视的重要原因。

（二）对民族自决和联邦制的放弃

虽然“民族自决权”这一主张的提出发挥了很大的作用，但是并不意味着这一主张就是适合中国的民族政策。当取得新民主主义革命阶段性胜利时，当帝国主义、封建阶级和官僚资产阶级在中国的反动统治和专制压迫就要倒台的时候，再主张“民族自决权”已经不适合中国革命的形势。而更为重要的是，当中国共产党仔细了解了中国的国情，尤其是少数民族的居住和文化情况、少数民族和汉族的关系情况、各少数民族之间的情况之后，再加上对苏联主张“民族自决权”和建立“联邦制”的原因进行分析后，发现“民族自决权”和“联邦制”根本不适合中国，中国应该寻求其他解决民族问题的政策。因此，中国共产党就放弃了对“民族自决权”和“联邦制”的主张。然而，为什么中国共产党在放弃了这些主张后采取了“单一制”下的“民族区域自治”制度呢？

1．西方帝国主义势力和国民党残余势力分裂中国的阴谋

帝国主义如英国、美国，一直存在着瓜分中国的企图。他们纷纷扶植新疆、西藏的反动势力，妄图将新疆和西藏从中国独立出去，还有国民党残余势力也妄图借助帝国主义的势力来进行分裂活动。这些都是分裂中国的隐患。这个时候很多帝国主义国家都借助所谓的资产阶级的“民族自决权”来分裂中国。同时期的印度和巴基斯坦的分离就是英国这种企图的一个真实写照。英国在无法阻止印度独立和自治的情况下，于是就挑起印度内部印度教和伊斯兰教的矛盾，最后导致印度和巴基斯坦的分立。这种教训我们不能不吸取，这种企图我们也不能不防备。

2．中国与其他实行联邦制的国家，尤其是实行联邦制的社会主义国家苏联的不同

中国和其他实行联邦制的国家，尤其是社会主义国家苏联在民族问题上的一个最大的不同就在于，苏联的各少数民族是长期的、稳定的聚居于特定范围，而中国的各个少数民族由于历史上的民族融合和迁移，已经形成了一个大杂居小聚居的居住状况，在少数民族聚居区有大量的汉族人居住，在汉族聚居区也有少数民族居住。毛泽东同志在《读苏联〈政治经济学教科书〉下策谈话记录稿》中也曾指出：“苏联的少数民族人口，占全国人口的一半，他们实行加盟共和国、自治共和国的办法。我们这里少数民族人口占百分之六，实行民族区域自治的办法。有些人想援引苏联的办法，在中国成立加盟共和国或自治共和国，这是不对的。”基于中国少数民族的情况和苏联的不同这一点，我党的民族问题专家、国家民委第一任主任李维汉同志曾做过专门的论述。他在《关于民族工作中的几个问题》中论证说：“在我国的条件下，区域自治的形式不宜于采取联邦制，而宜于采取自治地方制。我国和苏联不同：（1）十月革命前，俄国是帝国主义国家，俄罗斯民族是典型的压迫民族；而我国是半殖民地国家，汉族是压迫民族，也是被压迫民族。（2）十月革命前的俄国少数民族人口占总人口的百分之五十左右，而我们只占百分之六左右。（3）俄国许多少数民族的聚居比较集中，因此内部联系比较单纯而密切；而我国，如同前面讲过的，大多是同汉族杂居或交错聚居，或者是几个少数民族杂居或交错聚居……俄国许多少数民族中资本主义相当发展，在二月资产阶级民主革命后，建立了一批资产阶级民族政府……中国民族资产阶级早已丧失了领导民族民主革命的资格。中国民族民主运动早已处在中国共产党的领导之下。同时，中国革命的发展是从农村到城市，在长期的农村斗争中，党和工人阶级就同许多少数民族人民结成了战斗的联盟……所以，中国各民族不是经过分裂后又走上统一，而是从平等联合团结的革命统一战线到平等联合团结的人民共和国。”由此可见，在中国无法在地域上明确划分哪一块是哪一个民族的纯粹的居住地区，这与实行联邦制的苏联的情况完全不同，这使得中国的民族问题在地理环境上不适合采取“民族自决权”和“联邦制”。

3．随着中国共产党对中国革命和中国国情的深入了解，以及抗日民族统一战线的建立，让中国共产党逐渐认识到了中国的民族政策的正确方向

中国共产党对中国革命和中国国情的深入了解，是随着中国共产党在土地革命时期创造的“农村包围城市，武装夺取政权”的革命道路而展开的。“农村包围城市，武装夺取政权”可以说是马克思列宁主义同中国实际相结合的产物。从此，中国共产党开始了对中国革命和革命前途的自我探索。而在这其中，长征的过程是中国共产党认识少数民族的过程，了解少数民族状况的过程，也是中国共产党关于少数民族政策思考的过程。在长征中，“中国共产党纵横驰骋桂、湘、黔、滇、川、康、甘、青、陕等省，通过了苗、瑶、壮、侗、布依、仡佬、土家、白、纳西、彝、藏、羌、回、裕固等10多个少数民族聚（杂）居区，停留时间先后长达一年以上，驻扎地域20万平方公里，关系党和红军的一系列重要会议都是在这个区域内召开的。红军长征以其特有的历史机遇，把深刻认识民族问题、正确制定和执行民族政策提到了重要的议事日程上来。进入少数民族地区，中国共产党一方面对少数民族的现状有了进一步了解，从战略高度把少数民族问题逐步与长征、中国革命和抗日救亡运动联系起来；另一方面及时制定和实施适应新形势需要的少数民族政策，逐步探索和形成了符合中国国情的民族政策”。再加上抗日战争的爆发，中国共产党积极号召联合一切可以联合的力量，联合各少数民族建立抗日民族统一战线，共同抗日。这都改变了中国共产党对中国各个地区的少数民族的认识，也改变了少数民族对汉族的认识，尤其是抗日民族统一战线的建立，使得“各少数民族”和汉族团结起来，拧成一股绳，使得“中华民族”这一概念在中国的抗日战争中得以成为现实。这样一来，在中国大地上，汉族和少数民族的矛盾不再像以前那样，它们之间互相开始了解、尊重、帮助。这样的情况已经不再适合主张通过民族自决权来建立联邦制政府了。

这就是中国共产党在革命过程中关于民族政策的取舍过程，这也正是中国共产党民族政策的思考和探索的过程。这一过程历经了第二次国内革命战争、抗日战争、解放战争等一个长期的过程，在这一过程中中国共产党的思考和探索就是后来的《共同纲领》和1954年宪法所规定的民族政策和民族制度的来源。在这一时期，中国共产党的主要成就是把马克思列宁主义民族原理和中国具体实践结合起来，通过深入的了解，部分认识到了各少数民族的民族特征，认识到了汉族和少数民族之间可能会产生矛盾的来源，并在这一阶段通过各个时期的文件或决议积累了很多处理民族问题的经验。这些经验小则关系到汉族与少数民族之间的各个细节，从生活习俗到宗教信仰；大则关系到联合各少数民族的进步人士，联合各少数民族的广大群众，建立了最广泛的抗日民族统一战线，并由此认识到“民族自决权”和“联邦制”不适合中国国情，在中国应该实行“民族区域自治”。