1.1 社会保障制度的产生和发展

1.1.1 社会保障制度的产生

16世纪英国“圈地运动”迫使众多农民背井离乡，沦为流浪汉，失业现象日益严重，英国统治者被迫考虑救济贫民问题。1601年，英国颁行了世界上第一部《济贫法》，授权治安法官以教区为单位管理济贫事宜，征收济贫税及核发济贫费。救济办法因类而异，凡年老及丧失劳动力者，在家接受救济；贫穷儿童则在指定的人家寄养，长到一定年龄时送去做学徒；流浪者被关进监狱或送入教养院，这是现代社会保障制度的萌芽。

19世纪下半叶，德国第一任首相俾斯麦上台后，为了保护德国国内工农业的发展，于1879年实行了贸易关税壁垒，19世纪下半叶的德国，在采矿、冶金、化工等方面取得了突飞猛进的发展，与此同时，工人阶级的力量也在不断壮大，与资本家形成对抗。面对如火如荼的工人运动和劳资冲突，俾斯麦接受了社会政策学家的主张，通过制定社会政策和社会立法来保护劳动者，缓解劳资之间的矛盾。1883年，德国颁布了《疾病保险法》、1884年颁布了《工伤保险法》、1889年颁布了《伤残及养老保险法》。尽管这三个法律的适用范围仅涉及当时德国总人口的1/10，但它却确立了社会保险法的基本思想和原则，开创了社会保障立法之先河。此后，德国不断通过立法扩大社会保险的适用范围。如1911年颁布了《孤儿寡妇保险法》，并将疾病保险、工伤保险和养老保险合并为单一的社会保险，1923年颁布了《矿工保险法》、1927年颁布了《职业介绍和失业保险法》，逐步建立了适应市场经济条件的社会保障制度。

1929年，资本主义世界爆发了严重的经济危机，经济危机使许多美国人流离失所，失业人口众多，为解决国内矛盾，罗斯福总统开始实行新政，强调通过国家干预来解决经济危机。1934年6月8日，罗斯福总统在给国会的信中提出了制定一项社会保障计划的设想，随后，颁布总统令成立“美国经济保障委员会”。1935年8月14日，美国总统签发了第一部《社会保障法》。该法第一次使用了社会保障的概念，第一次在一部法中规定了社会保险、社会福利和社会救济等社会保障的内容，确立了社会保障普遍性和社会性原则，从此，社会保障作为一个基本法律制度被许多国家确立并实施。

从一定意义上说，现代社会保障制度的产生是工人阶级长期斗争的结果。也就是说，工人阶级的坚决斗争是把社会保障制度产生的可能性变为现实的决定性因素。随着机器生产的进一步扩大，工人为争取社会保障的斗争日益激烈。资本家为了剥削更多的利润，必然日益加重劳动者的劳动强度。在恶劣的劳动条件下，劳动者经常受到生、老、病、死、伤、残和失业的威胁，工人阶级为了保障自身的利益，与资产阶级进行针锋相对的斗争。19世纪后半期，工人运动风起云涌，罢工、游行、示威、起义此起彼伏，严重危及了资产阶级政权的稳定。如何缓解社会矛盾，维护资产阶级统治，成为资本主义国家政府和社会面临的一大难题。资产阶级为了缓和阶级矛盾，维护自己的统治，保护资本家攫取高额的剩余价值，在工人阶级斗争面前，总是采取镇压和安抚两种政策，社会保障正是安抚政策的一种具体措施。

1.1.2 中国社会保障的历史演进

早在西周时期，中国就有所谓的“保息六政”。据《周礼·地官司徒》记载，周“以保息六养万民：一曰慈幼，二曰养老，三曰赈穷，四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安富”。这里包括了对幼、老、穷、贫、疾等的多种救济，一般认为这是中国实行系统的社会救济政策的开端。

随后的几千年发展史中，中国人一致以儒家思想来进行救济贫穷、稳定社会，这实际就是社会保障的延伸与发展。

新中国成立以后，政府立即着手进行了一系列的社会保障体系的创建工作，具体划分为三个发展阶段。

第一阶段，1949年12月政务院发布《关于生产救灾的指示》，成立各级生产救灾委员会。1950年12月中央人民政府颁布《革命烈士家属、革命军人牺牲病故褒恤暂行条例》、《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》等一批法规，建立了全国统一的优抚保障制度。1951 年2 月26 日，正式颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，这是我国第一部全国统一的社会保险法规，由此建立了企业职工的退休、医疗、工伤、生育等社会保险制度。

第二阶段从1969年起到1978年止。这个阶段中，由于“文化大革命”及其后遗症的影响，我国的社会保障制度在计划体制的框架内发生了重要的变化，这主要是原来全国统筹的社会保险制度从典型的“国家保险”模式分解成了“国家-单位”保险模式。1969年2月国家财政部在下达的《关于国营企业财务工作中八项制度的改革意见》（草案）中规定：国营企业一律停止提取劳动保险金，企业职工的退休金、长期病休职工的劳保工资及其他劳动保险开支都改在企业营业外项下列支。这项规定使我国的社会保险制度发生了重要的变化。

第三阶段是1978 年党的十一届三中全会以后，改革开放打破了计划经济的旧模式，发展商品经济建立适应社会主义初级阶段的新经济体制，使我国社会的政治、经济大环境发生了历史性的转变。这种转变也必然要影响到社会保障制度。90年代中后期以来，随着国有企业改革的深化，我国社会保障制度的改革与建设步伐明显加快。

目前我国已经初步建立起新型社会保障制度尤其是社会保险制度的整体框架，具体表现在以下几个方面。

（1）城镇企业养老保险制度基本统一。1997年，国务院发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，确定了统一的城镇企业职工养老保险制度。1998年政府机构改革确定劳动与社会保障部是管理社会保险制度的统一管理机构，行业统筹逐步移交地方，养老保险制度中长期存在的“条块分割”局面基本结束，城镇企业养老保险制度基本统一。（2）确定了城镇医疗保险制度的基本框架。医疗保险制度涉及投保双方与医疗机构、医药市场等多方面的复杂关系，导致其改革更加曲折。1998年，国务院颁布了《关于建立城镇职工医疗保险制度的决定》，确定了城镇医疗保险制度的基本框架。

（3）实行失业保险制度。20世纪80年代开始建立的待业（失业）保险制度，以保障就业市场化过程中的社会稳定问题。1999 年，国务院颁布了《失业保险条例》，失业保险金的征缴比例提高，基金规模扩大，作用日益增强。从2001 年开始，我国逐步取消作为过渡措施的国有企业职工“下岗”制度，将其与失业保险制度并轨。

（4）社会救助制度建设取得重大进展。1993年上海市率先建立城市居民最低生活保障线制度，随后这项制度逐步覆盖全部城镇居民，并扩展到有条件的农村地区。针对数量广大的农村贫困人口，我国实施了卓有成效的扶贫开发战略，成为国际上解决贫困问题的一个范例。

（5）社会福利制度在改革中得到一定发展。近年来，国家一方面加大对优抚安置、残疾福利、妇幼保健等方面的投入力度，另一方面坚持社会福利社会办的原则，改变国家包揽社会福利事业的传统做法，积极动员社会力量、市场力量解决社会福利的资金短缺、机制不活等问题。各地坚持安置就业、扶持就业、自谋职业相结合的原则，逐步改革强制性安置部队转业军人的做法，加快了退役军人的安置进度。通过发展慈善事业、福利彩票等措施，扩大了社会福利事业的资金来源，使社会捐助工作走上了经常性、规范化的轨道。