关于我区编制实名制管理的调研报告
根据自治区政府王正伟常务副主席的批示精神，我室会同自治区编办对全区机构编制实名制管理情况进行了专题调研。具体情况如下。
一、实行机构编制实名制管理的基本做法
2004年开始，我区分三个阶段在全国率先推行了“编制实名制”管理。一是从2004年开始在乡镇实行实名制管理，二是从2005年开始在县级以上党政群机关实行编制实名制管理，三是2005年对全区事业单位机构编制进行清理整顿。探索出了一条加强人员编制日常监督管理的有效途径，为推进行政管理体制改革和事业单位改革，促进经济社会发展发挥了积极的作用。各市、县的主要做法如下。
1.加强领导，精心组织。成立了由党政分管领导任组长，相关部门参加的编制实名制管理领导协调小组，组织协调有关部门认真研究制定相关政策和措施，解决实施过程中出现的新情况、新问题，保证了编制实名制管理工作健康有序地向前推进。永宁县、中宁县、海原县、泾源县召开了全县编制实名制管理工作大会进行动员。同心县根据实际，实行党政机构改革、党政机关和撤乡并镇后人员定岗分流工作“三步并作一步走”，成立了相应的领导小组，召开动员大会。永宁县针对实名制管理工作中出现的问题，县委、政府先后召开10多次专题会议研究解决。贺兰县委常委会、政府常务会多次听取实名制工作情况汇报，进行研究。吴忠市委、政府经常听取专题汇报，及时解决工作中遇到的问题。
2.深入调研，稳步推进。工作起始阶段，组织专门力量，进行专题调研，详细了解各单位的编制数和在职人员的基本情况，对存在和遇到的问题进行全面梳理，深入分析，制定实行编制实名制管理的意见。银川市、固原市、惠农区、西吉县、彭阳县、海原县等县市制订了编制实名制管理实施方案。
3.广泛宣传，统一认识。采取多种形式、利用多种手段，广泛深入地开展宣传教育，宣传实行编制实名制管理的意义、政策、办法和步骤，统一思想认识，明确目标任务，增强干部的认同。海原县在县有线电视台宣传政策，及时报道工作进展情况，营造了良好的氛围。
4.自查自纠，清理整顿。开展编制使用情况清理整顿工作。中宁县专门成立了以政府主要领导任组长，相关部门为成员单位的检查、清理工作领导小组，采取多种形式对全县所有财政供养的在岗在编人员、在编离岗人员、离退休人员、领取遗属补助人员、乡镇自聘人员和临时雇用人员进行了专项检查，清理出109名在编不在岗人员，区分不同情况进行了处理。
5.按编定员，竞争上岗。依据核定的编制及编制结构比例，采取公布职位、动员部署、公开报名、资格审查、综合考核、组织监督、民主测评、公示、组织决定等程序，实施竞争上岗，工作人员双向选择，开展按编定员工作。平罗县、永宁县、中宁县下发了《人员竞聘上岗实施方案和办法》。银川市对市直党政群机关的编制及实有人员、编制类别、结构比例、职位（岗位）设置一一对应。石嘴山市、固原市依据核定的编制及编制结构比例确定在编人员和非在编人员。吴忠市按照组织研究、张榜公布、会议决定、逐级上报的原则，由各单位研究制订具体实施方案，将确定的在编人员和非在编人员进行公示，有关部门进行身份界定。永宁县按照“工作需要、群众参与、综合考评、组织决定”的基本要求，推行竞争上岗，实施定岗定员，确定在编人员和非在编人员。中宁县组织所有人员竞争上岗，通过定编定岗，界定在编和非在编人员。
6.搭建信息平台，建立机构编制管理信息库。普遍建立起了以“单位基本情况信息库”、“在编人员基本信息库”和“非在编人员基本信息库”为主要内容的机构编制管理信息库。全区确定行政在编人员34447名，事业在编165658名；行政非在编人员1670名。中宁县对已核定的在编人员填写编制卡，建立机构编制台账，采用不同的颜色卡片代表不同的经费来源，实行分类管理。
7.创新思路，分流非在编人员。永宁县采取清退、转移、淘汰、培训、选派、引导、归队、退休、安抚等分流措施，分流乡镇人员91人，党政群机关人员31人；平罗县审批乡镇、党政群机关提前退休公务员107名，工勤人员185名，离岗5名，辞职5名。海原县积极组织非在编人员搞劳务输出。泾源县对确定的非在编党政群机关25名人员、乡镇47名人员全部进行了分流。彭阳县2004年和2005年分别分流285人和360人。
8.不断建立和完善编制实名制管理的长效机制。在制度建设上，加大制度创新力度，建立健全机构编制实名制管理工作规范，实现了“制度管事”、“制度管人”的新突破。灵武市先后出台了《关于加强机构编制和人员管理的规定》、《关于切实加强机关事业单位人员管理的意见》、《灵武市事业机构编制管理办法》、《灵武市机构编制管理委员会及办公室工作规范》和《进一步加强机构编制和人事管理工作的通知》，增加了机构编制管理的透明度。平罗县、同心县、西吉县等县市针对工作中出现的新情况、新问题，制定了相应的政策措施，建立健全了一系列行之有效的管理制度。
在机构编制的日常管理上，始终坚持“三个一”制度，凡涉及机构设置、职能调整、人员编制和领导职数增减等重要事项，坚持机构编制部门一家承办、“一支笔”审批、一家行文的“三个一”原则。
在办事程序和人员调入上，严把进口关。石嘴山市、金凤区、兴庆区、灵武市、同心县、原州区、西吉县等市县严格执行空编进人审核制度，坚持超编单位不进人，缺编单位补充人员优先从超编单位中调剂解决。在具体工作中机关事业单位确需补充工作人员时，需先到编制部门对空编情况进行审核，在编制部门核定的编制、职数限额及编制结构内，按照有关规定和程序办理相关手续。石嘴山市市直各部门近两年从惠农区、大武口区选调110余人。
在编制核销上，针对“人减编不销、人走薪不停”的现象，编制会同组织、人事、财政、劳动和社会保障等部门建立了严格的监管机制。组织、人事、劳动和社会保障部门在办理人员调出、退休、死亡时，书面通知编制、财政部门，分别办理编制核销、停拨经费和有关事宜。在此基础上，各市县定期开展财政供养人员清查，对清查出的在编不在岗、在岗不在编及不应享受遗属补助的人员，停发工资，取消不符合享受财政供给条件人员的补助。
在编制动态管理上，完善“机构编制管理证”使用制度，将在编人员、非在编人员、领导干部和非领导干部、离退休人员全部登记在机构编制管理证上，除每年集中审核一次外，注重加强日常管理，当人员编制和所列内容发生变化时，随时进行审核登记，及时变更有关内容，及时调整和更新“单位基本情况信息库”、“在编人员基本信息库”和“非在编人员基本信息库”的相关信息，动态反映增减情况，建立起了编制人员动态管理的工作机制。
二、主要成效
1.机构和人员编制总量得到了有效控制。编制实名制管理工作的开展，进一步加快了机构重组整合的步伐，明确了职能分工，严把了人员进入审批关口，堵塞了各种管理漏洞，有效地控制了机构和人员编制的增加。截至2005年底，全区党政群机关共有行政编制21312名，实有21603人，与2002年的21468和22284相比仅增加0.72%和3.15%；政法机关共有专项编制13181名，实有12844人。事业单位人员编制增长幅度严格控制在低于财政收入增长的幅度内，2005底，全区各级各类事业单位核定编制163916名，实有人员165658名。实行机构编制实名制管理以来，贺兰县机构减少27个，解决了人员超编问题。同心县党政群机关由2003年超编507人变为到2006年6月底空编37人，乡镇事业编制由超编104人变为空编2人。盐池县财政供养人员持续负增长。海原县行政事业机构减少107个，实有人员减少905人。彭阳县机关事业单位减少103个，人员减少1367人。
2.促进和加快了干部队伍结构的优化。青铜峡市党政群机关在编在岗人员平均年龄下降了3.2岁，大专以上文化程度所占比例达到了72.4%，提高了12.1个百分点。中卫市大专以上学历人员由设市前的67%提高到现在的73%，研究生学历人员占到0.5%，45岁以下的干部比例由54%提高到65%。西吉县大学专科以上人员比例占到60%，专业技术人员中中级以上职称人员占40%。
3.混编混岗问题得到了初步解决，工作效率明显提高。通过采取竞争上岗和双向选择的方式，按编定岗、按岗定员，使编制与岗位人员、“在编人员基本信息库”一一对应，有效地解决了混编混岗和随意调整人员编制等问题，明确了干部的岗位职责、任务和权限，以及履行职责的方式和程序，增强了干部的竞争意识，增进了干部的责任感、紧迫感和危机感，敬业精神、服务意识和依法行政的意识普遍提高，工作作风明显转变，有力地提高了工作效率。
4. 财政负担得到了有效缓解。实行编制实名制管理以来，银川市本级清理“吃空饷”人员75人，兴庆区清理34人，灵武市清退45名单位自聘人员和临时人员。盐池县清理59名长期在编不在岗人员，全部停发工资，同时清理44名不符合领取遗属生活费人员，每年为财政节约资金近百万元。平罗县清理出在编不在岗人员50人，每年为县财政节约资金34.4万元。中卫市对过去县、镇（乡）招聘的36名农民合同工按照规定予以解聘，辞退12名临时人员，停发22名“吃空饷”人员工资，每年为县财政节约资金105万元。固原市注销了12名自动离岗人员。西吉县停发了24名在编不在岗人员工资。彭阳县清理“吃空饷”人员43名，计划外用工495人。
5.初步建立起了编制牵头、部门联动的联管机制。在干部使用上，坚持“职数审批在前、干部任用在后”的原则，严格按照干部职数规定办理任职审批手续，有效地控制了超职数配备干部现象。
在人员调配和进入上，严格执行“控编卡”制度，形成了编制部门不开单，组织、人事部门不办手续，财政部门不发工资的“各负其责、齐抓共管”的工作机制。
在工资发放审核上，编制部门定期审核各部门、各单位的编制数额、经费形式和在编人员变化情况，并向人事、财政部门提供相关信息，人事、财政部门根据提供的人员情况核定工资标准，核拨或调整经费。灵武市每月由编办、人事、财政对工资进行审核；平罗县将工资基金审核由编制和财政部门过去的每年审核一次改为现在的按月审核；吴忠市本级坚持每月由编制部门核编（人）、人事部门核标（工资标准）、财政部门核资（工资总额）的原则，对人员、工资实行动态管理；青铜峡市采取编制、人劳、财政三部门每月对机关事业单位实有人员工资及时进行汇审，做到了编制与财政预算管理的“三个一致”，即财政供养人员、统发人员工资标准、支付人员工资经费总额与编制、人劳部门审核的相一致；同心县实行“编制核编、人事核资、财政拨款、银行支付”的管理程序，推行和落实编制、人事、财政三家联动、“编、岗、人、薪”四位一体的管理机制，每月对全县财政供养人员进行核实。
在监督检查上，编制会同相关部门，采取定期检查和临时抽查的办法，对编制实名制管理情况进行监督检查，及时纠正存在的问题。同时为了方便群众和社会各界监督机构编制工作，开通了“12310”机构编制举报电话，并指定专人负责受理。贺兰县将实名制后各乡镇自行从事业单位岗位调整到行政岗位的17名干部下文全部调整回到事业岗位。
6.为实施《公务员法》和事业单位编制实名制管理打下了坚实的基础。根据《公务员法》关于公务员定义的三个要件的规定，确定公务员适用范围和对象，是一项严肃、复杂的工作。人员编制“实名制”管理，为我区界定公务员身份提供了最有效、最可靠的依据。从前段开展工作来看，行政机构人员编制到岗、到位、到人，情况非常清楚，将为正式实施过渡登记创造良好条件。同样，也将为即将全面实施的事业单位人员实行实名制管理积累了经验，创造了条件，促进工作顺利推进。
我区的编制实名制管理虽然取得了较大的成效，但还存在不少困难和问题。主要表现为：一是财政供养人口负担沉重，2004年负担财政供养人口的3.44%，比全国的2.78%要高0.66个百分点，调整机构、精简人员的任务任重道远。二是由于区划调整，造成的政策性超编问题亟待解决。三是非在编人员的分流任务繁重，缺乏配套政策支持。四是事业单位人员超编严重，需要加快实名制管理步伐。五是信息管理手段落后，还处于逐级按季上报软盘的原始阶段，没有建立起纵向到底（由自治区延伸到市、县、乡）、横向到边（部门）的信息化网络系统，严重制约了实名制管理进程和工作效率的提高。六是编制监督机制还不够完善。
三、几点建议
1.提高认识，推进机构编制管理的创新。各级党委、政府和机构编制部门进一步提高对编制实名制管理的认识，增强历史使命感和政治责任感，将机构编制实名制管理列入对主要干部考核的重要内容，以创新的意识、创新的精神、创新的思路开展工作，推进机构编制实名制管理的创新。建议全面推行机构编制集中审批制度，将市、县（区）、乡增加或调整机构、编制和领导职数等事项全部上收到自治区，实行机构编制集中审批；对超职数配备领导干部的，要按照“谁批准、谁负责”的原则，要严肃追究地方领导责任。改变个别市、县（区）在行政单位核定事业编制的做法，市、县（区）行政单位不允许核除工勤编制以外的事业编制。可暂停面向社会公开录用公务员的做法，机关事业单位确需补充工作人员时，在全区机关事业单位范围内进行统一考试录用，达到调剂余缺的目地。全面推进党政群机关工勤人员编制使用管理改革，建立能进能出的用人制度，提高人员素质和服务质量，降低行政成本，保证机关工作正常运转。
2.推行《个人编制证》制度，为编制实名制管理提供有力保证。在完善《机构编制管理证》基础上，实行《个人编制证》，每人一证，编制到人，实名建证，证随人走，做到一人一证、心中有数、有证可查。在《个人编制证》中规范完整地对个人所在岗位、占用编制类别、职务等情况，逐一登记，并随时根据变动情况进行调整登记，确保编制、岗位、人员一一对应。如果说《机构编制管理证》是机关事业单位的户口簿，那么《个人编制证》则是机关、事业单位在编人员的身份证。两证结合，实现事前、事中、事后全程动态监督管理，为编制实名制管理奠定扎实的基础。
3.建立激励引导机制，完善和规范编制管理与工资管理、财政预算管理相互配套、协调的联动管理工作制度。机构编制是各级财政部门、编制部门预算和核拨经费的主要依据。建议进一步明确“只有在机构编制部门审核同意设置的机构和核批的编制范围内，组织、人事部门才能调配人员、核定工资，财政部门才能列入部门预算并核拨经费，银行才能给予开设账户并发放工资”，确保不超编和超结构比例进人，维护机构编制管理的严肃性。在此基础上，制定相关政策，实行节编奖励，引导各市、县（区）、乡镇以及各部门控制机构编制和财政人员增长的主动性和积极性。
4.制定分流政策，鼓励人员分流。从目前来看，各县非在编人员的分流工作虽取得了一定成效，但主渠道是到龄和提前退休及调出，选择自谋职业的人员少之又少，个别县（市、区）采取买断工龄的办法，但财政实力有限。建议自治区出台统一政策，针对不同职务、不同年龄、不同占编类别的人制定不同的办法，鼓励年龄在40岁以上、工龄满20年的干部自愿多渠道分流。对于分流人员由自治区统一收回编制，从根本上减轻财政负担。
5.加快信息化建设步伐，构建机构编制实名制管理信息平台。坚持“统一规划、统一标准、统一指导、分步实施、分级负责、分级管理、网络互联、信息共享”的原则，按照软件统一、硬件设备配置要求统一、网络之间接口标准统一、数据传递方式统一的要求，建立本地化的编制实名制信息化网络管理系统，实现和组织、人事、财政、劳动保障、银行、各级党委、政府的计算机联网，使机构、人员的编制、登记、变动、工资、调配及查询服务等功能均纳入计算机管理，实现管理便捷化、工作高效化。
6.强化监督。编制部门要会同纪检（监察）、组织、人事、财政等部门适时对各市、县（区）、各部门执行机构编制情况和编制实名制管理的情况进行督促检查，对擅自增加机构、更改名称、随意增加聘用人员等违反机构编制工作纪律的现象，及时予以纠正。全面推行编制公开化，接受社会公开查询，将财政供养人员置于群众的监督之下，实行“阳光编制”。
主持人：戎生灵
参加人：刘 策 吴建国 马文兴 刘跃成张永才 李仿俊 冯玉川
2006年10月