乡镇机构改革的重大突破——全区乡镇区划调整工作调研报告

根据自治区党委陈建国书记的指示精神和宁政办明电发[2003]121号《自治区人民政府办公厅关于全区乡镇行政区划调整工作调研的通知》要求，自治区政府研究室会同自治区民政厅组成调研组于12月1日～18日对全区乡镇行政区划调整情况进行了调查研究，先后深入9个县市区进行了实地调查，对其他市县区采取查阅汇报材料和电话采访等形式进行了调研。

自宁夏回族自治区成立以来，全区乡镇行政区划没有做过大的调整。在近年来开展的县乡机构改革的过程中，乡镇机构的调整力度不大。部分县市对改革抱有观望态度，认为宁夏小而难有大作为，况且众多的乡镇和庞大机构可以养活一大批人，解决部分人员的就业问题，精简乡镇机构等于砸自己的饭碗。乡镇改革浅尝辄止，没有解决存在的根本性问题，即政府职能没有转变，农民负担没有减少，小城镇建设及乡镇经济发展缓慢等。要解决这些问题没有大气魄、大决心、大手笔是办不到的。而乡镇机构改革问题不解决，解决“三农”问题就难以治本。今年以来自治区党委和政府果断决策，周密筹划，精心组织，协调运作，把乡镇行政区划调整与机构改革有机地结合起来，在不到一年的时间里，从试点到全面推进，全区乡镇行政区划调整工作基本完成，为乡镇改革的进一步深化以及解决“三农”问题开辟了道路，奠定了基础。从我们调研的情况看，今年全区乡镇行政区划调整工作是一项重大而具有深远意义的决策，是一项成效显著、标本兼治、开拓未来的成功决策。

一、乡镇行政区划调整的主要成果

1.撤减幅度大。全区共撤减乡镇126个，撤减幅度为40.13%。其中银川市撤减乡镇21个，撤减幅度达44.68%，石嘴山市撤减乡镇17个，撤减幅度达44.74%，吴忠市撤减乡镇48个，撤减幅度达45.28%，固原市撤减乡镇40个，撤减幅度达32.52%。乡镇平均人口及土地面积均有大幅度增加。乡镇平均人口由原来的1.63万增加到2.72万，增幅达66.9%，乡镇平均面积由原来的165.5平方千米增加到285平方千米，增幅达72.2%。乡镇横向覆盖幅度变宽，管理效益势必大幅度提高。市县直接管理的乡镇减少，管理成本减少，对乡镇的管理指导和支持能力加强。

2.乡镇减员多。银川市、石嘴山市、吴忠市乡镇人员编制调整工作基本结束，固原市调整后的编制尚未批复，人员调整安置工作未结束。通过把调研获得的部分县市区数据作为抽样样本进行分析可以看出，银川市人员缩减了12.8%，石嘴山市乡镇人员编制缩减了18.5%，吴忠市乡镇人员编制缩减了12.3%。其中平罗县缩减比例较大，为22.4%，西夏区和同心县缩减比例较小，分别为2.4%和3.2%。乡镇干部占乡镇人口的比例也发生了较大的变化。其中，银川市每万人口中乡镇干部数由调整前的24.1人调整为21人，石嘴山市每万人口中乡镇干部数由调整前的37.7人调整为30.7人，吴忠市每万人口中乡镇干部数由调整前的25.9人调整为22.7人，农民负担明显下降。干部结构趋于合理，年龄结构、知识结构、性别结构、民族结构、能力结构等都得到了优化。

3.乡镇资产及负债情况得到清理。各县市区均抽调专门人员对乡镇财产进行了审计和移交。固定资产和债权债务进行划转。在清理过程中做到了纪律严、账务清、不留隐患。从初步掌握的情况看，乡镇历年来积累的债务比较沉重，产生这些债务的主要原因是：上世纪80年代创办乡镇企业时，政府管理存在问题，有的企业经营不善，倒闭后将包袱甩给了政府；乡镇进行基础设施建设中拖欠的工程款等；“普九”工作欠款。

4.县城建设实现跨越式发展。调整前全区县城（不包括银川市的三个区和石嘴山市大武口区）所在地人口55.26万，占总人口的10.96%，土地面积506.8平方千米，占总面积的0.8%；调整后，县城所在地人口为89.89万，占总人口的17.83%，增幅为62.7%，土地面积3436平方千米，占总面积的5.2%，增幅为578%。各地从发挥城市的集聚作用和辐射效应出发，科学规划，合理布局，有序开发，城市面貌发生了前所未有的巨大变化，为投资、工作、学习和生活创造了更加优美的环境。

二、乡镇行政区划调整取得实效的关键因素分析

此次撤并乡镇的规模是空前的，行动是快捷的。之所以能有这样好的效果，除了各级党委和政府的坚强领导和有力推动外，自治区党委、政府在决策中对我区经济和社会现实条件下建立乡镇的基本条件的科学判断和明确界定是该项工作取得实效的关键因素。因为，对于根本不具备设立条件的乡镇，无论怎样进行内部改革也难以解决其存在的问题。对于具备条件的地方，如果不及时撤销小乡镇建立大乡镇，由于行政区划的习惯性制约势必影响区域经济的发展。这样一个基本的问题搞不清楚就很难决定撤多少，并多少，撤销哪一个，合并哪一个。

1.把发展经济放在首位。撤并乡镇首先考虑的是经济条件。由于目前乡镇是我国的一级政府，因而必须有足够的财政能力支持，否则，政府无法运转。因此，要坚持财政规模与乡镇规模相适应的原则，一定规模的财政收入或上交税收是设立乡镇的最基本条件，不可缺少。一方面，我区很多乡镇财政支付能力脆弱，财政收入接近一千万元的（发达省区的乡镇财政收入一般都超过一千万元）几乎没有，经济比较发达的中宁石空镇和利通区金积镇财政收入不到五百万元，绝大多数乡镇收入微薄，而且这些收入要全部上缴，返还使用的就更少，怎能保证一级政府的正常运转和职能的顺利实施？另一方面乡镇面积小，自然资源等生产要素贫乏，发展生产力缺乏资源优势，有的地方具有区位优势但因行政区划不合理这种优势发挥不出来，有的地方即使具备一定的经济和自然要素禀赋因受到行政区划的限制难以得到合理开发和配置。此次行政区划调整充分考虑了经济条件，以有利于区域经济和小城镇建设为首要任务统筹规划，合理布局，因而取得了实效。

2. 一定的人口规模是设立乡镇的必要条件。如果乡镇居住人口数量太小，由于经济实力不强，乡镇的功能难以充分发挥，乡镇成了干部就业的场所，结果只能是增加农民负担，而不可能很好地为人民服务。此次乡镇行政区划调整基本上撤掉了人口在一万人以下的乡镇，乡镇平均规模由调整前的1.63万人变为2.72万人，增加了66.9%。乡镇人口变多了，干部人数与人口规模的比例得到优化，干部的服务对象增加了，工作任务加重了，工作积极性提高了。

3.确保农村稳定是乡镇行政区划调整的一个重要条件，也是开展此项工作的基本出发点。通过行政区划调整把干部调强，把支柱产业调优调大，把经济效益调高，目的就是为了发展，只有经济和社会发展了，农村才能实现真正意义上的稳定，而改革也只有在稳定的环境中才能顺利进行。改革是动力，发展是目的，稳定是前提 ——这个道理在此次乡镇行政区划调整过程中得到了验证，使干部受到了一次深化改革、完善社会主义市场经济体制的生动教育。群众从改革中得到了实惠，城镇道路得到了开拓，县域经济在改革中壮大和合理布局。同时，各地根据民族发展和进步的需要对不具备设乡建镇基本条件的地方确有必要建立乡镇的，为了加强区域内的管理与服务，保留了部分乡镇。比如，山区县市撤并乡镇的幅度普遍小于川区县市。而这样的乡镇必然要求上级政府给予更大的财力支持，以保证乡镇功能的正常运转。把稳定作为行政区划调整的基本出发点，以求得改革、发展、稳定的统一，从而赢得了群众的理解，得到了群众的支持，为乡镇行政区划调整工作创造了和谐的外部环境，推动了工作的开展。

三、乡镇行政区划调整过程中暴露出的主要问题

1.在我区广大农村，长期以来形成了以乡镇政府所在地为中心的政治、经济、文化、卫生服务中心。乡镇撤销以后，政治中心发生了转移，依赖于政治中心的经济、文化、卫生服务失去了依托，个体工商户、各种小商贩的经营活动受到冲击，当地农副产品流通渠道受阻，原来的集贸市场严重萎缩，造成经营者受打击，群众生活受到一定程度的影响。经营性用房估价下跌严重，经营者资产贬值，乡镇遗留房地产严重缩水，国有资产出现损失。

2.乡镇债务清理移交到合并乡镇后，原来两个以上乡镇的债务集中到合并后的一个乡镇，从数目上看出现债务膨胀的情况，新任乡镇负责人认为压力太大，负担太重。过去形成债务的一些经手人随着人员重新调整发生了变化，加之撤并乡镇带来的暂时“震荡”使得债权人讨债的节奏加快，出现了乡镇领导躲债的情况，对乡镇工作有一定的影响。乡镇债务的存在一方面制约了乡镇工作的正常开展，另一方面挫伤了投资者的积极性，资本不能周转，投资者难以从已形成的债务中解脱出来再投资。因此，有关方面要尽快就乡镇债务问题进行深入研究，拿出可行的解决方案。

3.民间中介服务组织不发达，过去长期由乡镇政府承担的服务职能很难一下子发生转移。乡镇撤并后，居住比较远的农民认为到政府办事路途远，不方便，办事的成本增加了。部分乡镇干部认为服务半径的加大，为民服务的成本增加了，为民服务不是变容易了而是变难了。由此看来，干部和群众观念的转变都需要一段时间，解放思想的任务依然艰巨。

4.乡镇经济的不发达，造成干部分流去向单一。乡镇干部的转移主要依赖组织安排，采取“退”（退休）、“养”（提前离岗回家休息，工资照发）、“调”（调整调动）等方式，干部的分流依然是体内循环，不能向生产、经营、流通、中介服务等非财政供养的政府体制外分流转移。乡镇干部编制减少后，乡镇工资福利开支减少，县级财政工资福利开支暂时没有减少，富余人员需要一段时间逐步安排和化解。同心县乡镇人员在调整前就超编严重，尽管乡镇撤减幅度只有31.25%，排在全区倒数第二，但编制调整后仍然富余239人，分流难度大。

四、关于进一步做好乡镇行政区划调整之后乡镇机构改革后续工作的几点建议

乡镇撤并后出现以上问题是必然的，这些问题之所以存在是由于乡镇机构改革长期滞后造成的。乡镇行政区划的调整为机构改革和解决以上问题开拓了道路，消除了制度设置上的障碍。只有面向未来，深化改革，迅速、彻底地转变政府职能才能从根本上解决这些问题，才能取得经济社会的更大发展。

1.按成本最小化、效率最大化目标设立内设机构。此次乡镇行政区划调整的同时，有的县对乡镇内设机构相应地做了一些调整，七站八所有所合并，但显得比较机械，照搬照抄，没有因地制宜，没有完全适应变化了的农村经济社会发展形势。乡镇内设机构的设置要根据其管理的业务规模来确定。对于业务量大又相对集中的乡镇应单独设立管理机构，比如民营企业比较发达，可单独设立企业办公室（或服务中心）；林业或渔业突出的则单独设立林业或渔业发展办公室（或服务中心）；退耕还林（草）任务重的可单独设相应的办公室（或服务中心）等，这是因规模效应而带来的成本降低。同时需要精简人员，简化管理环节，增强服务能力，不断提高管理效率。对于没有“主业”、经济发展又不突出的乡镇，可以设立综合服务机构，以便减少内设机构和管理环节，减少服务人员，降低管理成本，提高服务效率。

2. 强化乡镇政府的服务性功能。乡镇政府要进行管理理念的调整，不能以“官本位”思想自居。要转变职能，强化服务理念，以服务为中心，努力做好各项工作。要重新调整职能定位，摆正工作重心。今后乡镇政府的职能应该是社会管理和综合服务，着力点是社会治安和经济发展。一切工作要围绕这个工作中心进行。乡镇的社区服务性是乡镇发展的必然要求，也是实现乡镇的自我管理和自我发展的长期目标。各级党委、政府要加强乡镇干部的培训，提高为民服务的素质和能力。

3. 大力发展民间中介服务组织。民间中介服务组织可以承担过去乡镇政府大量职能，为乡镇转变职能，形成精简、高效、廉洁的基层组织提供了条件。民间中介服务组织的建立有利于乡镇经济的发展，有利于乡镇社会的稳定和安全，是促进乡镇经济发展和维护社会稳定的中坚力量。必须鼓励发展各类民间中介服务组织，让各类组织发挥调节社会、提供服务的作用。建立社区居民安全的互助合作机制，鼓励组建农民保安互助合作力量，维护农村社会稳定。大力发展果菜农、养殖、奶业、林业协会等民间行业协会组织，为当地经济发展服务。

4.大力发展集贸市场，促进农村经济发展的良性运转。过去由于乡镇政府的存在而形成的集贸市场和教育及医疗等服务中心，要采取紧急措施予以保护。政府行为的合理退出，是为了推进市场空间的扩大，使市场更好地发挥配置资源的功能。政府投资减少，是为了更好促进私人投资。因此，乡镇撤销后可以保留或设立相关服务设施，学校和医院的去留要认真研究合理安排。可以鼓励私人投资创办医院、诊所等服务机构，为当地群众提供便利服务。集贸市场要保证其处于正常的市场化运营状态，保护现有经营者的利益，保护其辐射和拉动作用，促进周边区域经济的发展。对这些集贸市场要重点扶持，鼓励发展。在规范的前提下，给予工商管理更大的自主权。建设用地、税费征管、交通便利等方面要给予更多支持，帮助集贸市场做大做强。要通过卓有成效的工作切实优化创业环境，促进农民创业，认真解决“七八个大盖帽对付一个破草帽”的情况。尤其对于创业初期和在贫困山区创业的农民，能不收的费就坚决不收，能少收的费就尽量少收，真正做到“多予、少取、放活”。要合理处置撤销乡镇遗留下来的固定资产，视机变卖或者重新利用，避免国有资产的流失。

5.做大做强支柱产业，大力发展小城镇。新建立的乡镇要进一步科学规划，把走现代化的小城镇发展道路作为主要方向坚定不移地走下去，结合本地实际选准支柱产业，并集中各方面的力量把它做大做强，以壮大区域经济，吸纳农民剩余劳动力，带动和辐射周边经济的发展，改善农村生存条件，增加农民收入。要进一步加大政府对乡镇建设的投入，改善办公及干部住宿条件，为乡镇开展工作创造好的物质条件。

6.山区乡镇可逐步转变为县（市、区）的派出机构。对于大多数山区乡镇，长期以来主要履行的是上传下达的功能，扮演的是县（市、区）的办事机构的角色，但政府职能的存在又为上级机关和乡镇干部硬性行使政府职能创造了条件。一方面，这种政府职能的履行难为了乡镇干部，他们不得不硬着头皮找事做，造成财力和人力的无谓消耗；另一方面，这种不必要的政府职能的存在对民间组织发挥社会管理作用和民间资本投入经济发展具有“挤出效应”，制约本地经济和社会的发展，不利于农村市场经济体制的完善。因此，对于乡镇财力微弱，乡镇政府管理职能发挥有困难的山区市县，乡镇政府可改为县委、政府的派出机构，可以叫做办事处。派出机构的设置与管理要坚持效率优先原则，坚持实事求是，从实际出发，退出政府行政干预，让权于民，发展经济。乡镇变为派出机构以后，就成为县委和政府的办事机构，只起到上传下达的作用，不具备一级政府职能。这样必将大大降低管理成本，大大提高管理效率。派出机构的工作人员属于县委、县政府管理。重要的部门，如计划生育、公安、税务、工商由上级政府部门派出。与此同时，要重视发挥乡村两级党团等群众组织的战斗堡垒和先锋模范作用，加强农村思想政治和教育、培训（特别是山区的劳务输出）工作。要重视发挥村委会的作用，强化村民自我教育、自我管理、自我服务、自我发展的意识，激发农民群众改变生存状态的自发性和积极性，促进农村“三个文明”建设。

李 锐 戎生灵 康占平

沈克尼 苏承志 任和平

2003年12月