第5章 发达国家和地区社会管理制度(2)

公共援助包括对没有投保的65岁以上的老人、残疾人补助的伤残福利金、对抚养未成年子女家庭的补助、对两年没找到工作的失业者提供的失业救济金、对低收入家庭发放的食品券补贴、为保护和增进孕妇及儿童的健康提供健康服务、对过于拥挤的家庭发放的住房补贴等。形成一整套分类式的公共援助制度，这是美国政府向低收入者提供的社会救济性质的救助措施，公共援助的资金来源是政府的财政拨款，由政府统一管理。

美国社会保障制度的建立是以经济危机和社会危机为背景，在凯恩斯主义的指导下建立起来的。凯恩斯主义从扩大再生产的角度出发，主张通过扩张性财政政策大幅提高社会福利水平，用举债方法扩大政府支出，承担公共事业投资，承担社会福利责任，对生活在贫困线以下的人实行社会救济。“在凯恩斯理论基础上建立的美国社会保障制度被称为保障型社会保障制度，在该制度模式中，政府、企业和个人都是责任主体，在不同的保障项目中扮演不同的角色，如在社会保险中，企业和个人是主要缴税人或缴费人，政府充当最后责任人；在社会救济、社会福利中，政府是最主要的责任人。”美国这种政府主导的社会保障在维护社会经济持续稳定发展，调节美国经济社会的运行状况，提高经济社会资源优化配置等方面发挥了重要作用。

三、美国的社会工作制度

社会工作在美国已经有一百多年的历史，刚开始是从事解决失业、贫困、疾病等社会问题的志愿活动，之后演变为特殊救济部门的一种有报酬的工作，继而美国的大学纷纷建立社会工作专业，培训社会服务机构的在职工作人员，到20世纪50年代美国社会工作的两大专业协会——美国社会工作者协会（NASW）和美国社会工作教育委员会（CSWE）的成立，标志着美国社会工作成为一项职业。目前美国的社会工作已经发展成为一项比较成熟的正式职业，作为传递社会福利和社会服务的载体，贯彻政府的相关社会政策，顺应社会的需求解决社会突出问题，为有需要的社会公众特别是弱势群体提供专业服务，帮助人们解决所遇到的各种问题，改善人们的生活状况。随着社会工作专业教育和实践的深入推进，社会工作逐渐被社会所普遍接受和认同，获得了广为人知、受人尊敬的社会地位，为美国社会的稳定发展作出了重要贡献。按照美国联邦政府统计，截至2005年底，全美共有社会工作者56.2万人，在社会福利和社会服务等公共事务领域开展了大量的社会工作，成为美国社会管理的一支重要力量。

1.美国社会工作的管理组织

美国社会工作者管理制度是法律强制和行业自律两种制度相结合的产物，社会工作者的入门资格和方式是由国家法律制度来管理的，社会工作的职业资格水平和服务质量则是通过行业协会的规章来保障和实现的。社工行业组织是美国社会工作管理的主要载体，主要有社会工作执业监管、社会工作培训教育、社会工作者自治、社会工作服务领域自律四类社工行业组织。

（1）社会工作执业监管。美国社会工作执业主要有执照方式、授证方式和注册方式，以执照方式为主，即社会工作者必须有政府机关颁发的执照，拥有社工专业执照才能从事法定的社会专业服务。目前，美国各州均设有不同的社工执照认证机构，美国全国性社工执照认证组织是“社会工作理事会联合会”（ASWB），开展统一的执照考试，颁发四类社工执照：本科社工执照、硕士社工执照、高级综合社工执照和临床社工执照。

（2）社会工作培训教育。承担美国社会工作者人才培养的机构是美国社会工作教育委员会（CSWE），该机构是1952年由美国社工学院协会（AASSW）和美国社会行政学院协会（NASSA）合并而成，主要负责制定社工专业教育课程标准，以及评估全美各大学或学院中的社会工作本科和研究生教育项目。目前拥有七百多个本科和研究生教育的项目会员以及大量由社工专业教育者、学生、管理人员和实务人员组成的个人会员。在每年的3月份主办年会，讨论相关的社工专业教育问题，为各大学社工院、系提供信息交流平台。出版社工教育的相关书籍，负责编辑和发行《社会工作教育杂志》。

（3）社会工作者自治。美国的社会工作者自治组织主要是美国社会工作者协会，1955年在美国社会工作者协会、美国精神健康社会工作者协会、美国小组工作者协会、美国社区组织研究协会、美国医疗社会工作者协会、全美学校社会工作者协会、社会工作研究社七个相关专业机构的基础上合并整合成立，是目前世界上最大的社会工作专业机构。美国社会工作者协会的主要职责是督促会员提高专业素养、制定并实施专业实务的标准、动议社会政策、保护注册会员利益和巩固会员的专业地位，定期主持召开专业会议，提供继续教育机会，编辑和出版专业书籍、杂志和主要专业参考书等。

（4）社工服务专业领域自律。美国社工服务专业领域自律组织主要是成立于1971年的美国临床社会工作联合会（CSWF）和成立于1994年的美国社会工作与研究协会（SSWR）。美国临床社会工作联合会（CSWF）主要职责是为其会员提供及时的专业信息，召开专业会议，组织专业培训等。会员的最低专业学历为硕士，专业兴趣为临床社会工作（如精神健康社会工作、咨询社会工作等），大多就业于社会服务机构或私人注册的服务项目。美国社会工作与研究协会（SSWR）的宗旨是服务社会工作研究，通过研究提高社会福利，是专门为有研究兴趣的社会工作者（包括实务工作者、教师和学生）服务的机构。

2.美国社会工作者的管理制度

美国社会工作者管理制度主要是指对社会工作者的入门资质、职业等级、职业领域、执业标准等方面进行判断、认定和反馈时所共同遵守的行为准则，是在美国社会工作专业化和职业化发展过程中逐步建立完善起来的。美国社会工作者管理制度主要包括两大类：一类是美国各州政府通过立法而建立的社会工作者最低（入门）执业资格制度，涵盖执业资质、执业范围、执业水平等方面的相关规定。社会工作者必须在所在地通过考试或其他相应的方式，获得证照或者完成注册登记手续，方可开展相应的社会工作，以此来保证社会工作者提供的服务能够达到一定水准，从而保障服务对象的利益。

另一类美国社会工作协会制定的更加严格的社会工作者从业资格，为部分社会工作从业人员和特定服务领域提供更加规范和完善的专业服务。美国社会工作者的发展是自下而上进行的，美国社会工作者协会在管理制度的制定和实施中占主导地位，美国社会工作者协会对社会工作的规范对进入社会工作行业的人员而言更具有职业设计的意味，也制约着个人的职业生涯。比如，1960年美国社会工作者协会颁布实施的社会工作者证书制度（ACSW）是美国社会工作行业协会的第一个行业规范。

美国社会工作者管理制度的主要内容包括：一是社会工作者入门资格，主要采取证照注册的形式，所有社会工作的从业人员都要具备相应的学历、专业水平和实务工作经验，并通过资格认证、笔试、面试、资深同行推荐等方式获取照证或者注册取得专业认可。二是社会工作者的从业领域，主要包括儿童福利、老人照顾、精神健康、家庭婚姻、学校、医院、司法及社会倡导。三是社会工作者资格体系层次，初级社会工作员，包括社会福利服务助理和社会福利服务技术员，他们只需要是社工或其他相关文科学士教育背景即可；硕士社会工作者，需要完成社工硕士学习，并具实务经验，获得所在州的执业许可；临床社会工作者，需要完成硕士学习，具备比硕士社工更多的实务经验，且实务领域更加明确，通常是直接临床服务领域，并通过州级临床社工考试；通过资格审查、专业考试、获得全美社会工作者协会的专项证书的持证社会工作者。

四、美国社会管理制度的借鉴与启示

美国是世界上经济社会最发达的国家之一，社会管理理念先进，社会管理组织健全，社会保障体系完善，社会工作项目众多，整个社会管理制度都走在了世界的前列，为其经济社会的健康发展起到重要的保障作用。

同时，美国作为世界上经济最发达、综合国力最强的现代化国家，在经济发展和社会管理等方面积累了许多成功的经验。在美国社会管理文化当中最富有特色、最成功的经验是注重发挥政府的公共管理作用、宗教信仰的教育引导作用和非营利组织的协调服务作用。这三方面的作用为我国社会管理的加强与创新提供了若干有益的启示：推进社会保障制度的逐步建立，加快建设服务型政府的步伐，强化社会管理与社会公共服务；全面贯彻我国宗教政策，充分发挥宗教在建设和谐社会中的积极作用；大力培育和有效管理非营利组织，提升社会自治能力。美国的立体管理优势和特点值得我们认真研究与借鉴。

1.增强我国政府的社会管理职能

社会管理是美国各级政府的主要职能，美国政府对社会管理的关注和投入是超乎寻常的，这与其政治制度和经济社会发展程度具有很大的关系。而我国长期以来过度重视经济的发展，在一定程度上忽略了社会管理，对社会公共事业的管理和投入都不足，造成经济社会发展的不协调，社会问题和社会矛盾繁多复杂，反过来也制约了经济的发展。社会建设与人民幸福安康息息相关，党的十七大也指出要着重推进以改善民生为重点的社会建设，必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。这就要求我们借鉴美国政府的社会管理制度，将社会管理作为我国政府最主要的职能之一，把社会管理摆在党和政府工作更加突出的位置，实现经济社会的协调发展，努力构建社会主义和谐社会。

2.建立健全我国的社会保障制度

美国拥有政府主导的健全完善的社会保障体系，社会保障的范围非常广泛，社会保障的项目众多，社会保障机制很健全，构成了整个国家经济社会发展的安全网。我国处在并将长期处在社会主义初级阶段，这就决定了我们在很长一段时间内都不具备美国那样足以支撑庞大社会保障体系的雄厚经济实力。但是随着我国改革开放的深入推进和经济社会的迅速发展，初步具备了提供基本社会保障的实力，加之社会矛盾和社会问题的日益纷繁复杂，这就为我们加快健全完善我国社会保障制度的进度提供了基础和要求。

需要我们借鉴美国的社会保障制度，加快建立健全城乡一体化的全方位的社会保障体系，增加政府社会保障的财政投入，扩大社会保障范围，进一步明确各级政府及相关部门的社会保障公共服务职责，完善社会保障负担模式，提高社会保障水平，充分发挥社会保障维护社会稳定和促进经济发展的双重功能，在教育、就业、医疗、卫生、住房、养老等各方面提供完善的社会保障。必须正视的是我国广大农村社会保障建设刚刚起步，占我国人口绝大多数的农民还缺乏最基本的社会保障制度，因此要“加快建立适合农民工特点的社会保障制度，特别是在全国范围建立农村最低生活保障制度，重点推进农民工工伤保险和大病医疗保障工作”。

3.加快推动我国的社会工作制度建设

美国的社会工作已有上百年历史，社会工作者管理组织和管理制度都比较健全，社会工作的对象范围也非常大，涵盖社会生活的方方面面，社会工作从培训教育、入行认证、工作管理等环节形成了完整的体系，目前已经发展成一项成熟的正式职业，向美国民众提供各种各样的专业服务，在美国的社会管理中发挥了非常大的作用，为美国社会的健康发展作出了重要贡献。我国的社会工作处在刚刚起步的阶段，社会工作的教育培训缺乏，社会工作者的数量还很少，社会工作作为一种职业尚未被社会各界所认同，政府的社会工作仍处在探索阶段。随着我国社会的快速发展，十分需要大量的社会工作者参与提供专业性的社会公共服务。为此，我们需要借鉴美国的社会工作制度，加快发展管理社会工作的非政府行业组织，通过非政府社会工作组织来建立和执行社会工作的入行资格认证和社会工作行业的自治。积极探索在高等院校或职业院校中设立社会工作专业，加大对社会工作人才培养力度。大力宣传社会工作的重要性，促进全社会对社会工作的尊重和认可，提高社会工作者的地位和待遇，吸引更多的人从事社会工作。推动我国社会工作的专业化和职业化建设，积极引导和鼓励支持社会工作者参与社会管理工作，发挥社会工作者在构建社会主义和谐社会中的重要作用。