第8章 发达国家和地区社会管理制度(5)

现在日本的社会保障制度由《国民年金法》、《厚生年金法》、《国民健康保险法》、《雇佣保险法》、《生活保护法》、《公务员等互助会法》、《船员保险法》、《私立学校教职员共济组合法》等一系列法律规范组成，构筑了规模庞大、较为完备的框架体系，种类繁多，结构复杂，体系健全，主要包括多种形式的社会保险、社会救济、社会福利、公共医疗卫生等体系，对保障日本经济社会的稳定发展发挥了非常重要的作用。

日本的社会保障体系以社会保险为主体，包括养老保险制度、医疗保险制度、失业保险制度、工伤事故保险制度、护理保险制度等。日本养老保险制度结构复杂，包括国民基础养老保险、互助养老保险和适格退休年金三个层次，前两个层次具有强制性，由政府部门运营，是公共养老保险，适格退休年金包括国民年金基金、厚生年金基金、新企业年金，可以自由参保和退保。医疗保险制度由职业健康保险、地域健康保险和老人保健制度三大部分构成，老人保健制度由政府向年龄在70岁以上的老人提供医疗费。工伤保险包括一般灾害补偿、公务员灾害补偿和船员灾害补偿，保费由雇主按工资总额的一定比例缴纳。护理保险制度是将原来作为一种社会福利的、主要面向低收入阶层的老人公共护理服务转变成一种社会保险制度，提供居家护理服务和保健设施护理服务。

日本的社会救济制度主要是对不能取得维持最低生活水准的人的生活保护制度，包括生活、教育、住宅、医疗、护理、分娩、就业、丧葬等多项社会保护项目，用于满足衣食等日常生活需求，来保障国民的最低生活水平。公共医疗卫生剃度主要县向国民提供健康诊断、卫生检查以及下水道和垃圾处理等免费服务，预防和治疗传染病、精神病和毒品等公共卫生问题。另外，日本还有军人优抚制度和战争受害者救援制度、保障性住宅政策等社会保障制度。

二、日本的社会工作制度

日本的社会工作较之于英美等国家起步较晚，社会工作还不够发达，但是发展进步较快，已经初步建立了具有日本特点的社会工作制度体系。在社会工作人才培养方面，日本政府也高度重视，目前基本形成了专业化的社会工作教育体系。

1.日本社会工作制度概况

日本的社会工作与社会福利制度紧密相连，在向公众提供社会救助的同时提供配套的社会服务，经济上的救济援助与专业性指导相结合，帮助被救助对象实现自助自立，这种社会救助与社会工作相结合的制度使日本社会福利制度能够有效处理很大一部分交叉重叠的社会问题，比如有困难的病人出院后，不仅生活费用有保障，还会得到各种社会服务。日本社会工作开展有针对老年人、残疾人、需要白天护理照顾的儿童以及居民的群体性活动，由于日本是个典型的老龄国家，日本专门设定一些形式固定的社会服务集体活动，鼓励老年人积极参与，使更多的老年人能够得到专业化的社会服务。

日本社会工作的专业化程度很高，面向有问题的个人或家庭提供个案社会服务，福利部、儿童指导中心以及医院等公共部门都提供有个案社会工作服务。提供专业性社会服务的社会工作者与受益者进行充分沟通，共同探讨寻求解决问题的方式方法，定期探访受救助人员，并提供专业化的咨询与指导。社会工作的个案管理在日本备受关注，主要工作集中于服务协作方面，解决一些社会服务缺乏连续性的问题，以及帮助那些不能利用社会服务的人得到有效的连续性服务。日本全国社会福利委员会（非官方的行业组织）1991年推荐广泛应用社会工作个案管理制度，建立包括老年人、残疾人、儿童等各类群体的社会服务网络。

社区社会工作是日本社会工作的重要组成部分，其职能是分析预测社区社会服务的需求，协助建立非官方组织，强化地方社区服务的功能，促进社区成员之间的相互支持和相互帮助，向公众提供更为全面的社会福利服务。健康护理照顾是日本一项非常重要的社会服务工作，日本全国有800多个健康护理中心，是日本健康和卫生领域最重要的公共服务部门，里面有大量的社会工作者，帮助处理母亲健康、儿童健康、环境卫生等多方面的问题，同时协助精神病院护理精神病人，发挥着极其重要的作用。日本另外一项重要的社会工作是家庭法院社会工作，一些具有社会福利研究、教育学、社会学和心理学等专业知识的专家担任家庭法院的法庭人员，通过提供跟踪支持和资助服务，帮助个人和家庭执行法院的裁定，以及帮助儿童改掉恶习，进行司法善后工作。

2.日本的社会工作教育制度

日本的社会工作专业教育起步相对较早，日本中央慈善联盟1924年就在全国范围内开办社会工作培训课程，随后日本各种地方性的社会培训项目迅速发展，围绕社会福利事业、社区服务、财富分配、工人运动等主题设置培训课程，由大学教授或政府高层官员进行授课，参加培训的人绝大多数都是大学毕业生。1946年，日本又正式成立了社会工作学校，1958年发展成四年制的正规日本社会工作大学，1989年开始授予硕士学位，1994年开始授予博士学位。

日本社会工作大学拥有大学本科部和研究生部两个教学机构，以及一个社会工作研究所。大学本科下设福利计划学科和福利援助学科两个部门，前者学习如何制定社会福利的方针政策，后者学习社会工作实务知识，特别是学习照顾老人和孩子的专业实务知识，学生以女性为多。社会工作大学本科毕业的学生可申请参加全国社会工作人员资格水平考试，获得社会工作资格证书。研究生部的课程包括硕士学位课程和博士学位课程两部分，可以招收在职的社会工作人员，培养社会工作的专业研究人才。社会工作研究所从事发达国家和发展中国家的社会福利事业专项研究，举办一些国内、国家社会工作的研讨会和专题讲座。

随着社会对社会工作人才需求的不断增加，不仅要为公共机构培训社会工作人员，而且需要为非政府组织培训社会工作者，日本各种类型规模的社会工作大学、学院如雨后春笋纷纷成立，有的还通过广播、电视和网络进行远程授课，开展社会工作的远程培训。培训幼儿园教师的专门学校和专业化的医疗护理及健康护理学院也开设了专门的社会工作培训教育。截止到1998年3月，日本社会工作学校联盟已拥有104名成员，在国家卫生福利部门的大力支持下，日本各种社会工作大学和学院培养了一大批专职从事社会工作的人才，每年差不多有5000人从各种社会工作培训学校毕业，绝大部分从事专业化的社会服务工作。

三、日本社会管理制度的借鉴与启示

日本的社会管理制度具有明显的欧美痕迹，同时又结合自身的实际情况对欧美的社会管理制度进行消化吸收和再创新，其社会管理制度、社会保障制度和社会工作制度为我国建立健全社会管理制度提供了很好的学习对象。

1.建立综合性的社会管理体制

日本政府一方面效仿英美等国家，按照新公共管理的导向，将一部分政府社会管理职能转移给企业和社会，引进市场竞争机制来提高社会服务的质量和效率，减轻政府的财政负担；另一方面对政府社会管理体制进行改革，整合政府社会管理职能，设立大的社会管理综合部门，来统一管理各种社会公共事务。这样既减轻了政府社会管理负担，降低了政府社会管理成本，又有利于统一高效地管理社会公共事务。日本这种社会管理模式值得我国借鉴。目前我国政府承担的社会管理和公共服务任务很多很重，消耗了政府很大一部分人力、物力和财力，而且政府社会管理部门众多，政出多门，协调不畅，效率低下。应效仿日本将一些政府不该管、管不好的社会治理职能尽量向企业和社会转移，同时对政府各部门的社会管理职能进行合并，探索建立社会管理的大部制，对全国范围的社会公共事务进行统一高效的综合管理，提高我国政府社会管理的质量和效率。特别是要效仿日本建立高效的社会应急管理机制，加强灾害防范的立法工作，制订周密的灾害应急计划，加快建设灾害的预警机制和指挥系统，培养应急管理人才，大力提高我国政府的社会应急管理水平。

2.加快建立和完善多层次的社会保障体系

日本的社会保障制度比较注重法制化建设，实行集中与分散相结合的社会保障管理体制，通过建立多层次、多元化的社会保障制度，实现了以“全民皆年金、皆医疗”为代表的社会保障体系，同时日本注重家庭在社会保障中的重要作用，具有一定的东方特色，对中国建立完善社会保障制度有很大的借鉴意义。学习日本的经验，就要求我国加紧社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚等社会保障制度各方面的立法工作，推动社会保障的法制化建设；推行集中与分散相结合的社会保障管理体制，对政府各部门的社会保障职能进行整合，建立大的社会保障部门，提高社会保障效率和质量，降低社会保障的管理成本；建立健全全方位、多层次的养老、失业、医疗、教育、住房等社会保障体系，扩大社会保障的覆盖面，提高政府财政对社会保障事业的支持力度；适度推进社会保障的社会化，鼓励企业和非政府组织参与社会保障事业，提倡家庭发挥社会保障的重要作用，塑造政府、企业、社会和个人共同参与的社会保障制度。

3.建立与社会福利相配套的社会工作制度

日本的社会工作制度虽然没有英美等国的社会工作制度发达，但日本的社会制度也有一些鲜明的特点，比如日本的社会工作制度与社会救助制度紧密结合，在给予受益者经济资助的同时也给予一定的专业化社会服务，使受益人能够更好地摆脱困境。日本社会工作中的个案管理制度也很有特色，有利于针对受益人提供连续性的社会救助和社会服务。另外，日本还建立专门的社会工作大学，用于培养专业性的社会工作人才。日本这些社会工作的经验，对中国处在起步阶段的社会工作来说具有很大的借鉴价值，可以考虑积极设计推出与社会福利相配套的专业化社会服务项目，如儿童护理、孤寡老年人护理、精神健康护理、残疾人护理等项目，加快建设与社会福利制度相配套的社会工作制度。同时研究制定社会工作的个案管理制度和政策，建立社会工作个案管理信息系统，使社会工作更有连续性和针对性。另外随着中国社会的不断发展，对社会工作专业人才的需求越来越大，可以仿效日本成立专门的社会工作学校，培养一大批社会工作实务人才和研究人才。

第四节 香港社会管理制度

一、香港的社会保障制度

社会保障制度建设是香港政府社会管理最重要的内容之一，从20世纪70年代开始，香港结合自身实际情况进行探索和完善，逐步建立起了一套具有香港特色高效、科学的社会保障体制。有别于大多数西方发达国家以社会保险为核心的社会保障制度，香港建立了以社会救助为核心、以政府供款的综合援助金为主体、以公屋制和雇主责任制为重要组成部分的社会保障制度，在保障香港社会的繁荣稳定和市民安居乐业等方面发挥了重要作用。它的基本原则是由香港政府为社会上遭受不幸的人士提供适当的经济和物质援助。它的整体目标是协助社会上需要经济或物质援助的个人和家庭，应付基本和特殊的生活需要。

香港承担社会保障职责的政府机构是成立于1958年的社会福利署，在20世纪70年代以前社会福利署主要负责社会保障的协调和组织工作，所需经费物资主要依赖于国际社会的援助和社会各界的捐助，以进行实物救济为主，主要是向老弱伤残者和贫困家庭派发食品和衣物等实物。20世纪70年代以后，香港政府大力加强社会保障力度，全面推行公共援助计划，社会救助形式由发放食物转变为支付现金，社会福利署的职能也得到不断强化。它采取全面分区化的行政制度，把香港分为四个大区，每个区下设若干社会福利署办事机构，全面负责该地区居民社会保障的管理工作，具体负责居民社会救济申请的受理、调查、批准和拨款。为方便居民，社会福利署公布了整套的工作程序，并制作了宣传册、录像、录音带，还设置了热线电话讲解社会保障的申请资格和手续，让前来办理社会保障事务的人更了解其工作程序。除了给贫困群众以现金援助外，社会福利署还针对老人、伤残人、青年人、儿童、妇女、有犯罪倾向的人士和新移民等群体提供相应的社会服务，把被救助者当做“顾客”来服务。与此同时，香港的社会保障服务项目不断增加，形成包括公共援助金、公共福利金、暴力执法伤亡赔偿、交通事故赔偿、紧急救助、公共房屋、公共医疗等内容在内的一揽子社会保障计划。