二、核心概念

概念是人们对事物或现象的抽象概括。概念在研究中的功能是：一方面，它可提供一种观察或勾画那些无法直接观察到的事物的方式，其抽象性对于理论有着重要的作用。另一方面，概念的发展为研究者提供了一种思想网络，将各种单个的研究成果相互连接，并使得不同时期的经验得以组织和再组织。正是其所形成的思想网络，指引着各个领域的具体研究。因此，概念是理论构建和发展的基石。本书的理论展开也需要界定一系列核心概念。

（一）管理

1.概念界定

管理是人类社会中最重要的活动之一，它伴随着群体形成而产生。在古汉语中，管与理分开，管，指长形中空之物，由于古代钥匙为管状，引申为掌管，再进一步引申为管辖。理，指治玉，即顺着纹理把玉从石头中剖分出来，后引申为条理、道理、治理、办理等意思。所以，管理放在一起，意思是管辖、办理、治理。西方学者的界定，主要从以下观点出发：

1）决策观

赫伯特·西蒙（Herbert Simon）认为，管理就是决策。他把决策分为四个阶段：第一个阶段，调查情况，分析形势，搜集信息，找出决策的理由；第二阶段，制订一系列可能的行动方案，以应对面临的形势；第三阶段，在各种可能的行动方案中进行抉择，确定比较满意的方案，付诸实施；第四阶段，了解、检查过去所抉择方案的执行情况，作出评价，制定新的决策。

2）环境观

哈罗德·孔茨（Harold Koontz）提出，管理就是设计并保持一种良好环境，使人在群体里高效率地完成既定目标的过程。孔茨将这一定义展开为：首先，作为管理人员，需要计划、组织、人事、领导、控制等管理职能。其次管理适用于任何一个组织机构，适用于各级组织的管理人员。第三，所有管理人员都有一个共同的目标：创造盈余。最后，管理关系到生产率，即效益和效率。

3）激励和协调观

科学管理之父弗雷德里克·泰勒（Frederick Taylor）把管理界定为：就是确切知道要别人去干什么，并注意使他们用最好、最经济的办法去干。斯蒂芬·罗宾斯（Stephen Robbins）提出，管理就是通过协调其他人有效率和有效果地实现组织目标的过程。

2.管理的特性

通过对管理定义的阐释，可以发现其特性。

（1）目的性。管理是人们有目的的活动。管理的目的就是为了通过组织的力量有意识地实现某个或某些个体自身无法达成的目标。

（2）动态性。管理目标的实现是在特定时空环境中的一个动态过程，需要在变动的环境与组织行动中消除各种不确定性。从这个角度而言，管理是一种实践，它不是停留在书面上的东西，而是现实中的操作，其核心不在于“知”而在于“行”，其验证不在于逻辑，而在于成果。

（3）有效性。管理应当是有效的。也就是说，管理要同时注重效率和效果。效率是输入与输出的关系，效果就是组织目标的实现与否。效率涉及组织活动的方式，效果涉及组织活动的结果。两者结合意味着，在达成目标的过程中注重成本与收益的比较，进行投入产出的衡量。

（4）协调性。管理的本质是协调，它包括两方面的内容：在组织内部，有各类资源，例如人、财务、信息、技术等因素的协调。在组织外部，存在组织与外部环境的协调。环境包括：生态环境、自然环境、社会制度、生活方式、意识形态等因素。

3.管理的职能

20世纪初，现代管理理论创始人法约尔（Henri Fayol）提出，所有的管理都履行五项职能：计划、组织、指挥、协调和控制。在此基础上，哈罗德·孔茨将其修正为：计划、组织、人事、领导和控制。斯蒂芬·罗宾斯进一步将管理的职能简化为四种：计划、组织、领导和控制。计划职能（planning）包括确定组织目标，制定战略，将计划逐层展开，以便协调和将各种活动一体化。组织职能（organizing）包括决定组织要完成的任务是什么，谁去完成这些任务，怎么去做，向谁报告等。领导职能（leading）包括指导、协调和激励组织成员，选择最有效的沟通渠道，解决组织成员之间的冲突。控制职能（controlling）包括对组织活动进行监控以确保其按计划完成。

（二）公共管理

1.概念界定

一般而言，管理可分为公共管理和私人管理（私部门管理、商业管理、企业管理），前者属于公域，后者应用于私域。公共管理的概念界定有几个不同的视角：

1）组织结构视角

现代西方国家政治制度有些按照三权分立原则构建组织机构，并使立法、行政、司法三权配置互相制约、达到平衡。对应于三权，公共管理与行政权紧密相连。基于此，美国学者威洛比（William Willoughby）将其界定为“政府组织中行政机关所管辖的事务”。菲利克斯·尼格罗（Felix Nigro）和劳埃德·尼格罗（Lloyd Nigro）将概念的主体范围进一步拓展，认为它“包括所有三个部门，是执行、立法和司法三个部门，以及它们的相互作用”。

2）政治与行政关系的视角

古德诺在《政治与行政》一书中提出，政治是政策的制定，行政是政策的执行。这是从政治——行政两分法的角度出发的公共管理界定，突出了公共管理对于国家意志的执行功能。罗森布罗姆偏重此视角，认为公共管理（公共行政）“主要集中于政府的行政部门，主要关心法律的执行”。

3）管理视角

伦纳德·怀特提出，公共管理（公共行政）就是对公共事务的管理，其目的就是使公共计划得以最迅捷、最经济、最圆满地完成。竺乾威认为，公共管理就是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。王惠岩也把公共管理界定为，以公共事务为主要对象的管理活动。王乐夫对公共管理的理解为，是公共管理主体为解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。

这三个视角都为公共管理概念的界定提供了有益的借鉴。组织结构视角的特点是突出了公共管理的主体，尽管对于主体的确切身份有着争议。其缺点是对公共管理的客体说明得比较模糊。政治与行政关系的视角蕴含着功能主义的倾向，强调了国家职能的分工，指出了行政与政治相比所具有的明确地位，突出了行政的执行性，成为西方公务员在政治上保持中立的理论基础。但其缺点是，现实中，政治与行政往往紧密联系、无法简单分割。而且，政治与行政功能分离的假设缺乏与作为国家功能直接承担者的相关国家机构的直接对应性，即实践中并没有一个机构只是单纯行使行政管理职能。这使得政治——行政两分法只是一种纯粹的理论假设，与实践相脱节，丧失了说服力和应用价值。而且，随着行政权的扩张，行政机关日益侵入立法、司法等领域，各种传统国家职能之间的界限在历史上从没有截然分开，相反，反而逐渐变得模糊。相对而言，管理视角被接受的程度更高些。因此，综合各个视角和不同学者的界定，本书认为，公共管理就是公共部门对公共事务的管理。

2.理解公共管理

对于公共管理概念的理解可以从几个角度思考

（1）公共管理的主体是多元性的。

曾峻提出，公共管理的主体应具有多样性，包括以广义政府为核心的各类公共组织。刘熙瑞认为，公共管理的主体是政府为核心的多元社会行为主体及其组成的网络结构。陈荣富将其界定为公共权力机关和非营利社会组织。乔治·弗雷德里克森（George Frederickson）指出，公共行政中，政府是体现公共性的一个重要部门，但它只是部门之一，公共性还应该体现在志愿团体、教堂、俱乐部等许多公共机构（公共部门）。“这些组织纵横连联结，形成网络，政府组织、非政府组织、准政府组织、营利组织、非营利组织、志愿组织、公民从各个方面以各种形式参与公共事务的管理。”可见，公共管理的主体并不仅仅是政府，而是扩展为外延更大的公共部门。陈振明指出，公共部门包括政府部门（也被称作第一部门）和第三部门。第三部门指具有法人资格，以公共服务为使命，不以营利为目的，并具有民间独立性的组织，其本质在于非营利性、公共性、开放性和民间性。

（2）公共管理的客体是社会公共事务。

公共管理是一种以全社会为对象的管理类型，这是它区别与其他任何管理的最显著的特点。作为公共管理客体的社会公共事务具体体现在几个方面：首先，公共管理的核心是为社会提供公共物品和公共服务。其次，公共管理的价值基础是公共性，行为导向是公共利益，不仅关注经济、效率、效果，更重视公平、正义和民主。第三，公共管理活动具有公开性，社会公众可以对公共管理广泛参与。公共管理要充分体现社会责任和绩效要求。对此，竺乾威教授强调：“社会公共事务这一客体限制了作为公共权威的政府的活动范围，即政府在公共事务的管理上才是权威，私人事务不属于它的管辖范围。在私人事务上政府不是权威，这也是为什么我们通常使用公共两字的原因”。

（3）公共管理的内容为管制、服务、维护和扶助。

对于公共管理的内容存在不同的观点，丁煌将其分为任务性行政内容和程序性行政内容两类，任务性行政内容包括政治内容、经济内容、文化建设、社会管理等；程序性行政内容包括计划、决策、组织、协调、控制等。台湾学者张金鉴将其内容分为：维持、保卫、扶助、管制、服务和发展。相对而言，竺乾威对公共管理内容的理解更为精确，他认为，公共管理的内容主要由四部分组成：首先是管制，公共管理的任务之一就是协调和处理社会各种关系和利益，以在整体上维持社会生活的正常运行。管制体现了公共管理主体的权威性和强制性特征，是协调所必须的内容，使得社会的各种活动能够在规范的框架中进行；其次是服务，公共管理过程也是公共产品的输出过程。公共部门承担着向社会提供各类公共物品的任务；第三是维护，即维护社会稳定，维护社会生活的正常运作，维护社会公共秩序。这些稳定和秩序是社会得以存在的基础；第四是扶助，公共部门有义务对社会中的特定团体和组织提供某种帮助，以实现他们的目标，而这些目标的实现有利于社会发展。例如保护民族产业。此外，公共部门还应对社会弱势群体提供帮助，包括扶贫、救灾，对失业者和贫困者提供社会保障等等。扶助功能是公共价值的重要体现。

（三）国际公共管理

1.国际公共管理的内涵

公共管理就是公共部门对公共事务的管理。王乐夫认为，公共事务一般分为四类：第一类是国家公共事务，指国家层面涉及立法、司法活动的公共事务。第二类是政府公共事务，指依法享有行政权力的政府组织关于维护公共秩序和满足社会总体利益等方面的公共事务。第三类是社会公共事务，指除上述“国家”、“政府”以外的非营利组织（第三部门）领域的公共事务。第四类是国际公共事务，指国与国之间的国际性的公共事务。由此对应，公共管理可划分为国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理和国际公共管理。因此，国际公共管理就是对国际公共事务的管理活动。

对于国际公共管理的内涵可以从几个角度加以理解：

（1）国际公共事务管理的对象是以国际公共问题为核心的国际公共事务。

国际公共问题是国际公共事务中的重要组成部分，既包括区域性公共问题，也包括全球性公共问题。经济全球化的发展，科学技术的革新进步、贸易和投资的增长和扩大、市场经济的内在逻辑的扩展，国家间的相互依赖程度不断加深，形成复杂的外部性联动：一是自然界本身的外部性联动；二是人类社会日益密切的外部性联动；三是人类社会与自然界之间不断深入的外部性联动。与其对应，出现三类国际公共问题：一是自然界本身的外部性联动；二是人类社会日益密切的外部性联动；三是人类社会与自然界之间不断深入的外部性联动。与其对应，出现三类国际公共问题：①自然界产生的国际公共问题，主要是跨国性的自然灾害，包括：地震、海啸、火山爆发、飓风等。②人类社会与自然界互动产生的国际公共问题，包括环境污染、温室效应与全球变暖、生物多样性消失、资源枯竭、土地荒漠化等。③人类社会产生的国际公共问题，体现在政治与安全、经济、社会文化等不同领域。政治与安全领域包括国家间或区域间武装冲突、大规模杀伤性武器扩散、恐怖主义等；经济领域包括贫富分化、饥饿问题、金融危机等；社会文化领域包括难民、宗教、人权、传染性疾病和跨国犯罪等。

（2）国际公共管理主体呈现多元化。

公共管理理论认为以管理社会公共事务、协调社会公共利益为目的的组织就是公共管理的主体，既包括广义的政府组织，也包括第三部门。在国际层面，“全球舞台聚集了各种实体，正式的和非正式的、经济的和社会的、政治与文化的、国家的和跨国的……世界包含两个体系：一个是支配事件进程的国家间体系；另一个是由其他行为体组成的多元中心体系。这两个体系同时存在，时而竞争，时而合作，相互作用。”由于国际公共问题具有的连带性和外部性，国家单独的应对行动已无能为力，须动员整个国际社会力量开展合作治理。因此，国际公共管理的主体涵盖国家、国际组织、跨国公司、第三部门和个人等。其中，众多非国家主体基于自身利益积极介入国际公共管理，扮演不同的角色，弥补着国家管理领域的真空，实现不同的功能（见表1-1）。

（3）国际公共管理的实质就是为了维护国际公共利益而对国际规范（国际法）的制定和执行，其内容涉及的管制、服务、维护、扶助等方面。

管理就是设计和保持一种良好环境，使群体最高效率地完成既定目标的过程，同时也是对规范的制定和执行活动。一旦管理的使命由以营利为目的的私人领域拓展到处理公共事务、追求公共利益的公共领域就形成公共管理。随着全球化的发展，公共利益的内涵进一步丰富，从一国国内范畴的公共利益延伸至多个国家乃至全球社会的共同利益。“无论是公害问题的解决，或者公益问题的促进都需要各国之间加强协调与合作，而合作的本质问题，就是集体行动是否以及如何可能的问题”。这样的集体行动，就是一个有效协调内外部关系，制定和执行国际规范，有效达到目标的国际公共管理活动。从功能的角度来看，国际公共管理的内容包括在国际公共领域的管制、服务、维护、扶助四类活动，其范围可以是全球性的，也可以是区域性的。当然，现实的国际公共管理活动中，管制、服务、维护、扶助四个方面的活动有时会紧密相连、互相交错。比如联合国在国际公共管理领域既发挥着管制、服务的功能，也从事着维护和扶助的活动。与政府间国际组织相比，主权国家以个体身份进行管制作用较弱，在维护领域扮演的角色相对重要。同样，国际非政府组织的比较优势更多体现在服务和扶助方面。

2.与其他相近概念的区别

通过对以上内涵的阐述，国际公共管理可以理解为（对国际公共事务的管理）：由第一部门、第二部门、第三部门等国际多元主体为了维护国际公共利益而对以国际公共问题为核心的国际公共事务进行管理，是对国际规范的制定和执行，其内容涉及管制、服务、维护、扶助等各方面。

它与国际关系、国际法等概念有着密切的联系，但也存在显著不同（见图1-1）。国际关系侧重以国家为主体的各类国际主体之间以政治为核心的关系框架。而国际公共管理则强调对国际事务的微观管理活动；国际法是在国际交往中形成的，主要用以调整国家间关系的，具有法律约束力的各种原则、规则和制度的总和。而国际公共管理是这些原则、规则和制度的具体制定、操作和执行。

与其他概念相比，全球治理更接近于国际公共管理，不过，它与国际公共管理管理之间的区别也非常明显：

首先，全球治理是一种宏观的理想层面的模式，“总体上来说，全球治理仍然更多是理念上的，只是人们对有效解决全球公共事务的一种良好的愿望”，“它潜存着高度的虚构，愈是认真对待治理的概念，它就愈显得空洞无物”。相对而言，国际公共管理是一种现实的实践活动。它由一系列有计划的步骤组成，以目标实现为导向，运用各种资源，贯穿着各类关系，是包含着计划、组织、指挥、协调和控制等众多要素的动态过程。

其次，全球治理的逻辑基础是协调而非强制或控制，它是国家、全球市场和全球公民社会三种力量建立起来的新的平衡，强调全球各种力量的广泛参与，以平等、协商、自愿、合作的方式对全球事务进行自下而上的治理。其和平、安全、发展的取向，决定了它的非政治性、非威胁性、非排他性的合作关系。国际公共管理的逻辑既有合作取向，也有控制、博弈的方面。理论上，国际公共问题要求国际公共管理的主体克服国家、民族、集团狭隘的短期利益，超越政治意识形态的分歧，加强合作。现实中，这些问题一旦具体到特定的国家和地区，在解决过程和发展前景上有时会受到不同的政治制度、经济形势、文化传统、国家利益和意识形态等种种因素的制约，形成分歧，使得国际公共管理者与被管理者之间产生一定的矛盾和斗争。穆罕穆德·尤何的研究表明，第三世界国家对发达国家的国际公共管理活动普遍持怀疑态度，这种态度受地缘政治因素影响很明显。这种分歧和斗争在人道主义干预的国际公共管理方面尤为突出。

第三，全球治理的历史条件是全球化时代，“世纪之交，科学技术日益渗透到社会物质生活和精神生活各国领域；国际组织数量剧增、规模庞大、成员广泛；全球公民社会为各种行为体利用物质和思想资源来促进制度转型提供了巨大空间；全球性价值共识开始构建。”在此背景下，全球治理作为全球化时代处理国际政治经济问题的全球规则和制度的新模式产生。而国际公共管理其历史渊源则更为悠长，早在古希腊时代就存在着霸权国家和联盟性组织对区域事务的国际公共管理，比如宗盟会议（amphictyonic council），它由希腊各城邦组成，每年春秋两级定期开会，制定地区性国际关系规范，调停各国纷争，惩罚不执行会议决定的国家。