上一章已经描述了政治决定的控制和统治权力的行使是怎样在不同的家族和派别之间转移的；作者认为，这个时期的政治史在很大程度上是当时的派别史，这个论点很清楚地被史料所证实。但是，在用这些史料叙述的论题中，许多使今天历史学家感兴趣的问题在当时很少评述。因此，对在不同国策的采用和不同的家族或集团之升至统治地位这两者之间是否可找到一种关系的问题，就得不到直接的答案。我们不知道某些特定家族的土地占有和利益与帝国的行政或采用的经济改革的矛盾有多大。我们也不能确定帝国政府的实际运行在后汉时期有哪些变化或者派系斗争的混乱给它带来什么样的影响。

可是，在对历史中存在的偏见作出适当的考虑后，历史仍然为公元57年光武帝逝世之后至168年灵帝登基前这段时期关于行政的状况和稳定提供某些可靠的线索。对于压迫和腐败的很多抱怨的确有其真实的基础。有一些证据表明，权力的垄断影响到了文职官员的征用。对朝廷的礼仪及知识的提高的重视表明，有人在明显地蔑视公认的和批准的施政方式时，也同时审慎地表示他们忠于传统的价值；针对皇室和其他家庭的奢侈而提出的抗议是太多了，以致不能把这些看做是嫉妒发牢骚而不予理会。最后，历史记载了说明顺帝（公元125—144年在位）和桓帝（公元146—168年在位）时期法律与秩序崩溃的一系列爆发的动乱事件。

明帝与章帝统治时期，公元57—88年

仲长统（公元180—220年）的一篇文章评估了这段历史并论述了衰落的原因；他在标志着汉朝末年的动乱年月中写出了有益的事后认识。据他看来，政治家及官员明显地失去政治权力的根源应追溯到开国皇帝光武帝在位时（公元25—57年）。光武帝对以往国家的权势大臣获得和使用权力的方式十分不满。因此他已经注意到，尽管及时地确立了三公的高位，真正的政府却由尚书来管。事实上权力正转移到外戚手里，虽然他们之中的许多人已享受了优越的特权。用任用私人追随者的方法建立起首都和州郡的两级政府。选派官员不再根据功绩，甚至常常通过卖官鬻爵；在庸懦的官员控制边界地区的同时，平民百姓已经在听任贪婪的压迫者的摆布。

强烈的不满和无秩序的结果是那些奔走于外戚和宦官之门的人带来的，反感和谴责的呼声却加在三公身上。依仲长统之见，选来做三公的人常常是谨小慎微的平庸之辈，非常不适合担任这种高级职务。到了仲长统的时代，局势比光武帝时期更坏，光武帝曾因削去了帝国的三公之权而心满意足。

有迹象表明，到公元1世纪后半段，甚至更早以前，中兴以后的汉政府的政治就成为专制的和过于严酷的了。公元75年任司空的第五伦，在新帝登基不久可能用了劝谏的方式，通过奏折清楚地指出了这一点。他意识到，光武帝所继承的是王莽留下的烂摊子，他倾向于用严格的，甚至猛烈的方式管理政府。光武帝的继任者追随他的榜样，从严治政成了惯例。第五伦批评他生活的时代里官员们的严酷，并呼吁他们要更体谅、更仁慈地对待公众。

从当时提出的和在历史中保留下来的其他抗议可以看出，这些批评不可能都是没有道理的。公元57年明帝继位以后不久担任尚书的锺离意之所以出名，是因为早年在他家乡会稽郡出现流行病引起很多死亡时（公元38年），他亲自提供医药，因而救活了许多生命。公元60年锺离意抗议明帝滥用民力修筑北宫，结果除了那些需要迫切照管的工程外，其他工程都暂缓进行。下面将要看到，在抗议皇室的奢侈的同时，常有反对压迫行为的抗议。

明帝被描写为心胸狭窄、专好揭人隐私的人。结果他的高级官员经常发现自己成为诽谤的牺牲品；甚至有些最接近皇帝的大臣也是被这种诽谤毁掉的。有一次皇帝大怒，以至亲手用手杖殴打一位侍从。朝廷上就这样笼罩着恐怖的气氛，每位官员都严厉地执行政府命令与对手展开竞争，以避免让自己遭到惩罚。锺离意以足够的胆量抗议这种压迫的气氛，他请求皇帝促使官员们下令惩处时不要那么严厉。虽然明帝不打算接受劝告，他也意识到理由很充分。可是，锺离意终于丢掉了京官的职位。

材料提到了对刘英的指控以及几千名被怀疑为刘英的追随者的涉嫌的情况（公元70—77年）。我们还具体地得知，500名官员中有一半以上在监禁中被鞭笞致死。从这次磨难中幸存下来的几位有姓名的官员，以极大的勇气在严刑拷打之下一直不屈服，只有陆续最后屈服了，这使狱吏也感到惊讶。为此他做出了解释：他认出监狱看守送给他的膳食只能出自他母亲之手。但他仍没有机会会见从长江以南长途跋涉而来的母亲。这件事感动了皇帝的恻隐之心，使陆续获释出狱，但禁止他继续当官。

我们还得知公元76年章帝继位不久以后，行政官员的工作还像以前那样严厉。尚书的一员陈宠趁机要求宽厚和减轻严刑；他还抱怨官员利用个人的职位牟取私利。这样的抗议似乎有一点效果，但是直到公元84年，才颁布了禁止在审讯刑事案件时使用笞刑的诏令。

还有证据表明，州级官员的压迫十分严重，当时任九江太守的宗均的一份陈述透露了这一点。他在仕宦生涯的后期当上了尚书令，有一份报告说他对文官搞欺骗和谄媚的情况以及只有很少诚实的官员才能给一般民众带来利益的有限的事例感到痛心。

有迹象表明，这个时期选拔或提升官员注意的是功绩和诚实，而不是个人关系。据说有一次明帝拒绝一位公主（光武帝女儿）为她儿子安排官职的请求，理由是要使平民百姓免受苦难，就必须安排合适的人选任职。

第五伦于公元75年晋升为司空，他被誉为历史上第一位小心翼翼地拒绝利用职权牟取个人利益的高官。早年他曾任蜀郡太守。这个地区非常富庶，那儿的地方官能聚敛大量财产。然而第五伦却非常谨慎地举荐官员，不论贫富，只看忠诚与否。这样就避免了腐败。第五伦举荐的许多人都晋升而担任文官的最高职务，因此他被同时代人誉为善于识人的官员。把这样的例子当作例外记录下来，说明在一般情况下的选派可能是出于根本不同的考虑。

前汉时期，有时出现了关于最适合皇帝口味的生活方式的问题。武帝统治时期（公元前141—87年）宫廷生活以极度奢华闻名于世，一部分原因是意在使外族来访者对汉朝的财富和力量产生印象。后来就有人呼吁要减缩宫廷的费用，特别在元帝统治时期（公元前49—前33年）采用了许多节俭的措施。但是，前汉时期所有的皇帝当中，只有文帝可以挑出来给予表扬，因为他不愿意动用老百姓不必要的费用和劳动力为他装修宫室或准备陵墓。明帝在遗诏中提出的教导也可能牢记着文帝的榜样。他不愿意葬在专门建造的附有自己宗庙的陵寝里，而宁肯用他的生母（即光武帝的阴后）陵墓中的一间更衣别室以安置自己的遗体。

不久以后，公元77年，皇太后在一道很长的诏令中谴责并呼吁戒除过分奢侈的生活方式。这份声明很可能是一份专门辩护词的一部分，意在引开对她自己和她家族的批评。她声称，她实行节俭的目的在于树立一个好榜样，并给最需要节俭的地方施加道德压力。但是她的警告对马家来说没有产生大的效果。公元83年，即她死后的第四年，她的两位家属炫耀的巨大财富，遭到强烈责难。据说他们建起若干巨邸，宴请数以百计的客人。他们还修了造价昂贵的马厩，又从西藏的或其他的外族社区聚敛钱财。这样的排场触怒了皇帝，以致几次进行谴责，这个家族开始衰落下来了。

公元89年，窦氏家族使用官家的劳工为自己修建高大的住宅，遭致怨声载道，但无任何效果。侍御史何敞为此提出，与其用这样豪华的建筑物来表示皇帝的恩宠，不如在帝国正进行反匈奴战争因而经费拮据时树立一个节俭的榜样。

宫廷里盛行的另一种心态可以从注意制定表示恰当的行为（礼）的规定这一方面看出。公元86年鲁国博士曹褒建议重新制定汉代礼仪的原则及实施细则。章帝坚持，这项工作超越了曹褒的权力；班固建议应该把主要的专家召集在一起，受命审议和提出必要的改变。可是皇帝拒绝了班固的建议，他认为这样召集的班子不会产生建设性的结果；他命令曹褒进行他的工作。曹褒在一年之内搜集了各方面材料完成了150篇题材广阔的汇编。然而这部书似乎被认为可能会引起各种各样的争论，因此它被搁置起来，暂时未采取进一步行动。公元91年，在章帝的继承者和帝的成年典礼上，所遵循的就是曹褒为这种盛典制定的礼仪。公元93年，他的工作受到了质疑，他的规定没有被实行。

除了这些抗议和抱怨以外，明帝（公元57—75年在位）和章帝（公元75—88年在位）的政府在成功地完成改革和改善经济活动的某些计划方面赢得了声誉。光武帝曾打算治理平帝统治时期（公元前1—公元6年）黄河和汴河决堤所造成的某些受破坏的部分，但人们劝告他不要在帝国蒙受内战损失时承担这样的重任。政府优先注意那些不太紧迫的工作以致未能制止频繁的洪水泛滥，这引起了公众的怨愤。公元69年由王景带领几十万劳工开始了一项重大工程。在千乘郡内，沿荥阳到沿海的一条水路建起了堤坝，每隔十里（约四公里）建一座水门。为防止洪水泛滥，使用了各种各样的设计，并设法让河水改道。但无论王景怎样精打细算，费用仍然是十分巨大的。史籍记载公元69年是世道太平的一年。没有征发人民到远地服役。有一系列好收成，人民享受着高度的繁荣；谷物价格低廉，田野里漫游着成群的牛羊。

明帝统治时期曾试图改进水路运输，以减轻把谷物从东方（山东）运到太原附近羊肠仓的劳动强度。这项工作用了相当多的人力，死亡率很高，但这个努力没显示出什么效果。特别是太原的官员和百姓遭受了极大的苦难。依据邓训（邓禹之子）提出的建议，公元78年下令停止使用劳工，而改用一队队的驴子来代替人力。就人的生命和资金两项来说，每年都节约了不少。

章帝统治时期帝国南部的交通运输有了明显的改进。在此以前，从交趾七郡运出商品只能走海路。当时的船只可以在福建沿海唯一可知的港口东冶停靠，但后来就受到暴风雨和船只失事的损失。公元83年，非常熟悉当地情况的会稽郡本地人郑弘当上了大司农。他建议开辟一条穿过重重山岭经零陵郡和桂阳郡的陆路。这条路后来成为正式的交通运输线路，并一直使用到《后汉书》的一位编撰者生活的时代。