国家能力再定义[1]
20世纪90年代初，有论者提出关于国家能力的新定义，“所谓国家能力就是国家将自己的意志、目标转化为现实的能力”，具体体现为国家的汲取能力、调控能力、合法化能力，以及强制能力。提出者特别强调，“只有中央政府才代表国家意志”，因此国家能力既不是通常所谓的“综合国力”，更不是一般公共权威或地方政府的能力，而只能是中央政府的能力。[2]
提出这一套新定义的背景是80年代开始的中国改革开放，以放权触动原本权力高度集中的老体制，激发了经济与社会活力，也开始探索经济增长新路径。反映到国民收入分配上，财政收入占国内生产总值的比重下降，中央财政占财政收入的比重也下降。到了90年代初，人们看到中央财力占比过小，重新强调集中财力、特别要把财力集中到中央，于是相关的概念、理论和政策建议，应运而生。
90年代以来，20多年过去了，中国发展积累了新经验，也必须面对新问题。从实际情况看，有必要正确定义国家能力，确保继续推进重大改革不跑偏。仅以定义本身而论，我认为把“国家”概念等同于政府，或等同于中央政府，本身就是一个不小的偏差。倘若国家真可以等同于政府，那么直接讨论“政府能力”或“中央政府能力”就够了，何须同义反复，再来一个“国家能力”呢？
要明确，“国家”（nation）并不等同于政府（state）。“国家”概念首先是一方领土，有明确的空间范围和边界。生活在国土里的国民，是国家的根基，因为“国以民为本”。没有国民的国家，空空如也一个空壳，谈什么能力都没有意义。国民是众人，众人之间的公共事务要协调和管理，否则闹纠纷、起冲突，“国无宁日”就不好办。所以需要一套典章制度，用以规范行为，给每个人的自由划一道边界。这套典章制度，软的是文化与习俗，硬的就是“合法强制力”，用以防止一部分人——无论外人还是内人——侵犯另外一部分人。政府是合法强制力的执行机构，或如有的经济学家所言，是“唯一拥有合法强制力的组织”[3]。
这样看，“国家”是江山（领土）、人民、社稷（典章制度）三合一，缺了任何一元都不成其为国家。政府重要，因为领土完整、人民安康、社稷有序，离不开合法强制力的有效行使。但是，在任何情况下，都没有理由只以政府来定义国家。
至多可以说，政府是国家代理人。这个代理人是法人，而政府工作人员则是法人代表。不过既为代理人，就离不开委托人。没有委托人，代理人无从谈起。这里，国家概念里蕴含着一组“受托”关系。讲到底，政府是受江山、人民、社稷之托，执掌合法强制力之权。权力要受制约，道理就是从这里来的。离开了委托人和受托关系，什么叫“国家自己的意志”？那又是何方神圣，从哪里跑出来的呢？要是“国家意志”仅仅是政府意志，甚至只是领导人或官员自己的意志，完全不问人民要求什么、喜欢什么、讨厌什么，那样的“国家意志”在思想上可疑，在实践中危险。实现那类意志的“国家能力”越强大，权力跑偏的现实危险就越大。
国家定义的内涵有偏，具体分解后的“国家能力”也一起跟着跑偏。例如，上引著述就把“国家动员社会经济资源的能力”，简化为“国家（其实是‘政府’）的财政汲取能力”或“财政能力”。再简化一步予以量化，就成为“政府财政收入占国内生产总值之比”，以及在论者看来更有代表性的“中央财政占比”。直截了当地说，那就是把政府抽取财政收入的多少，作为衡量国家能力强弱的核心指标。
能不能这样来定义国家（政府）能力呢？在常识上，我们不会以运动员吃多少肉、喝多少汤，而不问他们跑多快、跳多高，来定义其运动能力。不问产出，只量投入；不问贡献，只算摄入和消耗，这样定义运动员能力会跑偏，定义政府或国家能力更会跑偏。离开了公共财政的理念，离开了财力从哪里来、用到哪里去，离开了财政能力的服务对象、评价标准、抽取程序和受监督程度，笼统地把各国财力占比数据罗列到一起，那不过是玩数字游戏而已。
再看“合法化能力”——“指国家运用政治符号在属民中制造共识，进而巩固其统治地位的能力”。问题是，“共识”何来？要不要以实践经验为基础，要不要尊重民间和基层的首创，把适应生产力发展的体制改革及时纳入合法框架？按上引定义，这些似乎一概都不需要，要的只是“用政治符号”来“制造”“共识”。还以为这样就可以“巩固其统治地位”，却浑然不知这么一套实在大错特错。
还有“强制能力”，“指国家运用暴力手段、机构、威胁等方式维护其统治地位的能力”。如此强制力好危险。因为一旦在国家概念里剔除了人民，剔除了不可或缺的授权、受托等含义，滥用权力、滥用合法强制力就容易变成现实危险。在理论上，众人之事当然不可没有合法强制力。但合法强制力乃国家之利器，非慎用不可，非有严格程序和监督不可。把权力关进笼子，最重要就是把合法强制力关入法治笼子。可惜在上引阐释中，这些实质约束一概付之阙如，似乎只要为了“维护统治地位”，关老虎笼子的大门可以永远洞开。
根据以上讨论，我认为90年代初出现的上述“国家能力”，定义不准确，内涵不完整，也完全经不起经验的推敲。概念上偏差，在客观上也影响国家权力的实际运行，以致出现了某些与此相关的权力跑偏倾向。基于个人观察，我认为以下几点值得注意。
一是在国民收入分配中，政府部门所占份额上升过快。根据公布的统计，1990—2012年期间，财政收入增长了38.9倍（其中中央财收增加了55.6倍），而同期以现价计算的GDP（国内生产总值）总量仅增加了26.6倍，城镇居民可支配收入与农村居民人均纯收入只分别增加了15.3倍和10.5倍。[4]分配上的“国（政府）进民退”，挤压民间消费和民间投资，导致内需羸弱。加之上述财政收入并未包括政府“土地财政”以及从国企获益，所以实际的政府收入份额更大。这里问题各有成因，不可一概而论。但不可否认，观念上的偏差，即错误地以为政府收入越多就天然代表“国家能力”越强，起到了风助火势的作用。
更严重的问题，是政府财力的急增，并没有伴之以相应的约束与监督。这些年弥漫于官场的贪腐、享乐主义和奢靡之风，为什么有愈演愈烈之势？究其经济基础，就是不受制度制约的“国家（政府）汲取能力”在这些年有了飞跃增长。刹不住这几股歪风，权力汲取能力越强，国家就越危险。
二是政府行政权力的边界，改来改去越改越大。一般观察，认为我们的产品市场大体有个模样了，但要素市场还远未改革到位。仔细打量，产品市场里政府的不当管制和不当审批还是偏多偏滥，同时，品质监管又不到位。至于要素市场，问题更大。过去计划时代是“部委管工厂”，现在似乎是“部委管（要素）市场”——每一个重要的要素市场，都由某个部委直管。管的办法呢？比过去管工厂有点变化，但进步也不大。结果也不出意料，当下经济屡出状况的，恰恰都集中于这些部委直管的要素市场——土地、房产、货币、银行、资本、外汇，否则怎么要劳政府那么忙个手脚不停地调控、调控、再调控呢？
三是“合法化”范围偏窄。本来国家的合法化能力，并不限于只服务于政府、部门和官员。对民间、企业、市场和基层首创，但凡不侵犯他人自由和社会利益的，都要开放、包容，及时给予合法承认。不能搞成“凡未经审批的——甚至‘凡未经官员点头的’——一律非法”。要看到，“部门利益法制化”，以及分管官员随意收窄民间自由活动的空间，在不断压制创新，窒息经济社会活力。寻租、设租行为猖獗，不但毒化社会风气，拉升制度运行成本，最后把不少官员也害了。经验说，法外世界太精彩，没有谁会尊重法律。
四是合法强制力被不当用到了合理边界之外。过去还有个“人民内部矛盾”范畴，强调对人民不能随便动专政手段。这些年权力边界模糊，强拆强迁、暴力执法，在一些地方时有所闻。有黑打黑很必要，但“黑打”本身是更严重之黑，是老虎在笼子外面咬人，管不住哪里还有民心、正义、秩序和法治？
这些偏向，不是改革开放之后中国的主流。但偏向确实存在，也必须警惕。拖延下去久久不得纠正，危及国本。究根寻底，我认为跑偏的“国家”概念和“国家能力”定义，妨碍人们清醒地评估权力跑偏的危险程度。这并不是说，所有令人不安的行为偏向，都是因为阅读、信服了本文所批评的国家能力定义的后果。我的观点是，国家和国家能力定义上的跑偏，不过是实际权力跑偏行为的舆论与理论表达。它让可能产生长远不良后果的偏向，看起来没有什么危险，甚至很正确、很必要、无须也不允许改变。
本文认为，有必要再定义国家与国家能力。国家概念包括领土、国民和一整套治理制度。其中，以合法强制力为基础的政府权力，既非神授也非天择，而是来自人民选择，要受人民监督，在法治轨道上为人民服务。因此，国家不等同于政府，国家能力也不等同于政府能力，更不能等同于财政抽取能力。国家能力首先是治理权力受托关系的能力，政府受托获得财政资源，依法行政，保护国家主权独立和人民生命财产安全、维护社会公正和秩序。这些认识，是不是也跑偏，欢迎读者一起推敲。
确权不可逾越[5]
党的十八届三中全会做出了全面深化改革的决定。这份决定，如习近平总书记所说明的，“汇集了全面深化改革的新思想、新论断、新举措，反映了社会呼声、社会诉求、社会期盼，凝聚了全党全社会关于全面深化改革的思想共识和行动智慧”[6]。本文仅就《决定》（《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》）关于“完善产权保护制度”的阐述，写一点体会。
过去流行的认识，认为社会主义建立了公有制之后，就再也没有产权问题了。中国经验证明，此种认识错了。现在来看，无论城市国有制，还是农村集体制，都只是社会主义初级阶段的初级选择，不但有待完善，而且需要改革。公有制产权改革的实质，是确立财产的各项实际权利，为市场经济奠定可靠基础。
先看城市国有制。在名义上，国有资产归属于全体人民。但在实际上，归全民所有的国有资产在技术上没有办法整体与全民结合，唯有以一部分资产与一部分人民（工人及管理人员）结合，才能从事生产和经营。这就带来挑战：实际使用着部分国资的那部分人，与名义上拥有全部国资的全民，究竟怎样划分权利边界？老办法是政府行政机关“代表全民”管理国企，结果全民产权演变成高度集中的行政控制权，整个国民经济犹如一家超级公司，排斥市场关系，也排斥国企的自主权。
转谈农村集体制。从法律归属看，农村土地和其他生产性资源属于农民集体。但在实际上，农民集体与国家的权利关系一直没有得到清楚厘定。虽然土地、耕畜以及劳动力都属于集体，但种什么、养什么、以什么价格把农产品卖给谁，要受政府指令的统制。在集体内部，各成员的权利边界也有待确定。事实上，集体并无权决定自己内部成员各项权利的制度安排，譬如生产队决定把土地承包给农户耕作，在很长时期内都不合法。生产队要转让属于自己的资源，也不被允许。
党的十一届三中全会以来的改革，触动城市国有制和农村集体制。在国企改革方面，中国的经验是从扩大企业自主权入手，引进各式承包制，允许国企破产和重组，再走规范的现代股份制企业之路，实质是把国企推进日益开放的市场，尝试打破行政垄断，在市场经济的总框架里重新界定国企与国家、国企与国企、国企与中外民企之间的权利边界。农村集体制的改革，则经由集体土地的家庭联产承包，确立农民家庭作为集体成员的种植权、经营权、收益权和转让权，并将承包制推向集体山林、水面、乡镇企业和建设用地，极大地激发了农民的生产积极性。
对外开放主要是对全球市场开放，允许境外各类私人资本到大陆办工厂、设企业、搞投资。加上国内民营经济获得合法地位，城乡各类承包收入及私人储蓄的一部分，不断转化为国内的私人资本。中国经济终于打破了单一公有制，形成公有制为主体、多种所有制竞争共存的新的产权格局。
改革开放的新方针必须坚持，新经验必须肯定，但也有必要面对新问题。由于渐进主义的改革策略，改了易改的，留下难改的，因此在产权制度安排方面还不断产生摩擦和冲突。比较突出的是，各类所有制主体的市场地位不平等，多种产权边界的划分不到位、不清晰，限制了市场体系的健康发育。
针对以上现实，《决定》提出“完善产权保护制度”，点明“产权是所有制的核心”，并明确“健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯”。这个表述，是下一阶段全面深化产权改革的行动纲领。