四 经济利益群体中的主要组织和作用

经济利益群体中的组织，它们的基本使命就是维护和促进本组织利益相关方（团体会员、个人会员及附属机构）的经济利益和社会福利。在美国所有非营利组织中，这些组织是不折不扣的利益集团、压力集团或者游说集团，具备举足轻重的力量。正如柯克帕特里克博士所言，“在我国的大部分历史里，我们的大多数游说集团一直是经济性质的”。

（一）经济利益群体组织的若干显著特点

1.全国范围的代表性

这些非营利组织的名称大多以“美国”（American或U.S.）或者“全国”（National）开头，在所涉及的产业、专业或者经济领域中任何一个可以单独列出的部门里，都具备本国甚至国际公认的权威性，其中不乏声名显赫的 “百年老店”，如始创于1847年的美国医师协会（American Medical Association，AMA），1857年成立的全国教育协会（National Education Association，NEA），等等。这些非营利组织的数量不到联邦免税组织总数的1.5%，但它们的实力却无人能望其项背。从官方公布的统计数字里（表1-4），人们不难看出经济利益群体占据的明显优势。

表1-4中序号为1（贸易和工商业）、5（教育）、7（社会福利）、8（医疗卫生）、15（工会）、16（商会）的组织，基本上属于经济利益群体组织。在序号为2（农业与环境）、4（科学、工程、技术）、6（文化）和9（公共事务）的组织中，相当一部分组织也属于经济利益群体。

2.巨大的政治活动能量

除了跻身于《财富》杂志世界500强之列的大企业外，美国没有其他任何组织能像经济利益群体组织那样全面而深入地卷入美国的政治进程、影响美国的内外政策。按照肯尼迪总统任内的助理国务卿罗杰·希尔斯曼（Roger Hilsman）的说法，这些“非官方的自发性组织”本身就是“庞大的现代工业化社会的政府的一个组成部分”。许多组织的总部或办事处都设在首都华盛顿，这在客观上使它们能够非常方便地接近联邦的政治中枢。全国房地产经纪人协会（National Association of Realtors，NAR）12层高的新总部大楼距国会大厦仅有几个街区，这座获得2005年“美国建筑奖”的建筑是首都的新地标。约7000家非营利组织在华盛顿的K街及其相邻街道的办公楼里设立了办事处。K街由此就成为“首都游说政治中心”的同义词。

华盛顿一家权威性的金钱政治现象调研机构的统计显示，1989—2008年这20年间美国最为慷慨的政治性捐助提供者只有三种，即大公司、大银行和经济利益群体组织。仔细分析一下这份资料，可以发现一个非常值得玩味的现象：在捐助数额最多的前100名捐助者中，大约40%是经济利益群体组织。若只看前50名捐助者，这个比例就上升到60%；而如果只看顶尖的前20名捐助者，则工商企业的数目仅有四家，其余都是全国性的非营利组织。另外，若按历史累积政治性捐款数量计算，在各类组织（公司、工会、政治行动委员会等）中，非营利组织在捐款最多者的名单上占据了头10席中间的6个位置。2014年对国会展开游说活动支出最多的十大组织，前七名均为全国性非营利机构，其中美国商会（U.S. Chamber of Commerce）和全国房地产经纪人协会分获排行榜的 “冠亚军”。

3.严密的组织性

它们的组织结构基本都是金字塔形：在全国总部的统一领导下，分布在各州的地方分支机构指挥本组织成员按照统一的纲领、计划行事。美国学者认为，虽然有现成的民主决策和投票表决程序，但许多组织的内部管理实质上实行的是所谓的“铁的寡头统治法则”，即由最高领导层、官员和主要活动积极分子说了算。具有讽刺意味的是，这种情况一度在号称最讲民主原则的工会中表现得最典型。工会领袖们实际上掌管着人事大权和关键档案、机构与资金，往往可以成功地压制反对意见或挑战者，维持控制权。

4.强大的行业信息系统与研究能力

出于推进自身利益、加强组织建设、扩大社会影响、便利游说活动的需要，经济利益群体组织非常注意收集、积累、整理和发布相关资料，建立高度专业化的信息系统，并在此基础上进行专题研究。有时它们的研究报告甚至成为政府部门必须参考的重要材料。例如，由美国医师协会建立和管理的医师总档（AMAPhysician Masterfile）收录了超过140万名获得行医执照的医生（包括已故、退休医生）、住院医师和医学院学生的详细资料，是美国最完整的医生个人信息系统。全国制造商协会（National Association of Manufacturers，NAM）下面专门设立了制造业研究所（The Manufacturing Institute），由该所研究人员编纂的各种专题研究报告是全面了解今日美国制造业的总体实力、所面临问题及未来发展趋势的重要文件。代表美国大多数县的全国县政府联合会（National Association of Counties，NACo）开发和维护着96个数据库，它们包含着764种统计指标，是详细了解美国县域经济、社会状况不可或缺的第一手数据资源。

（二）产业组织

美国的产业组织是所有非营利组织的重中之重，其中包括了代表美国各个经济部门、行业的数千个协会、联合会，农（牧）场主组织，以及一些大型的跨产业协调机构。下面只粗略提及在重要经济领域中非常典型或独特的组织。

1.工业领域

除了诞生于1895年代表美国所有制造业巨头的全国制造商协会之外，还有许多非常重要的组织。例如：美国汽车制造商联盟（The Alliance of Automobile Manufacturers）是美国12家主要汽车制造商的组织，其成员除了通用、福特和克莱斯勒三大美国公司外，还包括奔驰、丰田等外国知名厂商的美国分公司，这些制造商生产了美国市场上77%的乘用车和轻型卡车。美国化工理事会（ACC）是美国历史最悠久的行业协会之一，它是代表主要化工企业（包括塑料、聚氨酯和氯化工企业）的组织，其宗旨是通过良好的经营、高质量的科研、有效的沟通和积极的政治参与，为会员谋求利益，特别是要改善行业的公共形象，消除公众和政府部门对化工企业在健康与环境方面的担心，促进经济、环境与社会的可持续发展。计算技术工业协会（Computing Technology Industry Association, Comp TIA）是美国高科技领域的行业组织，其前身是1982年创建的“更佳计算机经销商协会”（Association of Better Computer Dealers, ABCD），现有超过2000家会员，联系着信息技术领域的3000多个学术和专业培训伙伴机构。美国药品研发与制造商协会（Pharmaceutical Research and Manufacturers of America，Ph RMA）的会员包括了美国所有知名医药企业和顶尖生物技术公司，2000年以来其会员公司所研发的经过美国食品药品管理局（FDA）批准的新药超过500种，2014年它们的新药研发投资总计高达512亿美元。

2.农业领域

美国农场局联合会（American Farm Bureau Federation，AFBF）是几大农牧场主组织里最大的一家，2010年年底其会员达到627.98万名。众多农作物和农产品的种植者、经营者也有自己的组织，如美国小麦种植者协会（U.S.Wheat Associates）、美国玉米种植者协会（American Corn Growers Association）、美国大豆协会（American Soybean Association）、全国棉花理事会（National Cotton Council of America）、全国牛奶生产者联合会（Associated Milk Producers）、全国烟草种植者协会（Tobacco Growers Association）等。苹果、柑橘、葡萄、胡桃、梨、杏、黑莓各种水果和蔬菜的种植者，家禽饲养业者也有自己专门的组织。美国大型农场的耕作面积都在万亩以上，必须靠飞机进行作业，1945年在俄克拉荷马州诞生了全国飞行农场主协会（National Flying Farmers Association）。1961年它更名为国际飞行农场主协会（International Flying Farmers，IFF），现有北美会员975名。

3.金融与服务业

美国银行家协会是成立于1875年的重量级机构，代表了美国银行业业主（绝大多数为资本金不足2.5亿美元的小银行）的利益，其会员银行一共拥有15万亿美元资产，存款总额11万亿美元，贷款总额8万亿美元，雇员总数超过200万人。美国医疗保险协会（America's Health Insurance Plans，AHIP）代表着向两亿多美国人提供各种医疗保险的近1300家保险公司。全国啤酒分销商协会（National Beer Wholesalers Association，NBWA）和全国餐馆业协会（National Restaurant Association，NRA）是美国各地餐饮业者的最大共同体，前者会聚了3300家啤酒分销商，后者则联合了38万多家餐馆。全国汽车经销商协会（National Automobile Dealers Association，NADA）现有新车和二手车经销商会员1.61万家，授权的独立网点达3.2万个，营业量占据美国90%以上的新车销售。

4.住宅与商用房地产业

全国住房建筑商协会（National Association of Home Builders, NAHB）和全国房地产经纪人协会（NAR）是两大“龙头”组织。全国住房建筑商协会的宗旨是营造有利于美国住房和建筑工业发展的环境。它联合了800多家州和地方的建筑协会，拥有14万会员。大约1/3的会员是住房建筑商或改建装修商，其余会员来自与住房密切相关的住房信贷、建筑材料、住房服务行业，会员每年建造的房屋占美国新建住房的80%。全国房地产经纪人协会号称“全世界最大的专业组织”，在全美各地（含本土和海外领地）有分支组织1400个，联合了近60个国家或地区的81家海外房地产协会，会员超过100万人，会聚了美国住宅和商用房地产交易行业里的绝大部分专业人才，包括中介商、销售商、物业经理、评估师和法律顾问等。这个协会从1949年起就在美国拥有“Realtor”这个原本表示房地产经纪人的英语单词的商标权，经协会注册或认证的多种专业资质，如注册土地交易师（简称ALC），是信誉度极高的职业通行证。它发布的新房和二手房交易量及房价数据是反映美国经济状况的关键性指标。

5.交通运输业

美国是“车轮上的国家”，约70%的货物和80%的居民生活供应由公路货车承运，这两个数据说明了已经有80多年历史的美国货车运输协会（American Trucking Association，ATA）的显赫地位。美国航空运输组织（Airlines for America，A4A）是唯一的航空公司行业协会，其会员公司和会员附属公司承担了全国90%的航空旅客和货物运输量。主要铁路货运公司、美铁（Amtrak）和在美国有相关业务的加拿大、墨西哥公司一起组成了美国铁道协会（Association of American Railroads，AAR），它们管理的铁路线总长度达到14万英里（约合22.5万公里）。这个协会每季度发布的美国铁道货运价格指数（Railroad Cost Recovery Index, RCR）和其他指数是美国运输行业的重要标杆数据。

6.文化与传媒产业

美国电影业协会（Motion Picture Association of America，MPAA）组建于1922年。经过90多年的发展，它今天已经成为美国电影工业、家庭影视娱乐业、有线电视和其他电视产业的权威代言机构，囊括了美国六大电影电视娱乐公司，并同国际电影业协会（MPA）携手在全世界推动影视娱乐业的扩张。全国广播商协会（National Association of Broadcasters，NAB）由8300多家商业性电台和电视台组成，它的基本使命是维护广播商的利益，推动国会、白宫和联邦通讯委员会（FCC）制定有利于广播事业发展的政策。美国录音工业协会（Recording Industry Association of America，RIAA）是美国商业音乐产品制作企业的组织，其会员企业制作了美国市场上85%的合法版权录音产品，它也是美国唱片业保护音乐著作权的主要机构。

7.综合性经济协调组织

美国商会（U.S.Chamber of Commerce）是世界上最大的跨行业、跨地区工商业联合组织，也是在华盛顿影响力最强的非营利组织之一。它代表着300万家会员企业的利益，其中96%以上是雇用100人或更少人数的企业。美国商会公开宣称，它的中心工作就是 “在国会、白宫、管理部门、法庭、公众舆论和世界各国政府面前为自由企业战斗”。为此，它在靠近白宫的H街1615号设立了总部，400多名官员、政策专家、说客（lobbyist）、律师和公共交流专家在那里整天忙碌。美国商会国际部与设在102个国家的115个当地美国商会密切协作，扩展和维护着美国的海外商业利益。全国独立企业联合会（National Federation of Independent Business，NFIB）和全国小企业协会（National Small Business Association，NSBA）也是重要的全国性经济协调组织，拥有成千上万来自小企业的会员。

还有一个不太为人们所注意、但非常重要的协调机构，这就是1972年成立的企业圆桌会议（Business Roundtable）。它是美国几百家最有权势的大公司的首席执行官参加的组织。这些大公司的总市值超过全美股票市场价值的1/4，年收入约7.3万亿美元，总雇员数接近1600万人，每年投入的研发费用高达1900亿美元（相当于美国私营企业研发费用总额的70%），派发给股东的年度红利约2300亿美元，每年提供的慈善捐赠款物价值超过30亿美元。应该说，企业圆桌会议是所有产业类组织中的核心组织，它对政府的影响力是非常直接而且有效的，虽然它的行动似乎并不张扬。

（三）工会组织

工会是争取和捍卫劳工（雇员）利益的团体。有组织的劳工运动发端于南北战争后的美国工业化初期。19世纪末20世纪初，美国工人阶级曾经发动了许多英勇斗争，包括后来成为五一国际劳动节和三八国际妇女节起源的两次重大行动。从20世纪30年代起工会逐渐成为美国政治生活中具有重大影响的利益集团，会员一度占到劳动力总数的1/3。20世纪中期以后，工会组织的力量明显减弱，罢工的规模急剧缩小，公众对工会的支持消退。1981年是当代美国工会运动的一个分水岭，是年美国机场塔台调度员为增加工资和改善劳动条件，在专业塔台调度员联合工会（Professional Air Traffic Controllers Organization，PATCO）的领导下发动罢工，不料却遭遇里根政府极为强硬的反制措施，此后美国工会运动便转入低潮。下表（表1-5）反映了自1983年以来工会组织和工会运动的情况。

尽管美国工会运动的巅峰时期已过，但由于劳资矛盾是资本主义制度固有的伴生物，而且团结起来的雇员是美国就业人口中最有组织性、最能自我保护的力量，因此工会仍然不失为非常有影响力的非营利组织。美国目前最大的工会组织是劳联—产联（AFL-CIO），它是建立在自愿基础上的工会联合体，现有会员组织56个，一共代表着1250万工会会员。劳联—产联是1955年美国劳工运动整合的产物，其全国总部设在华盛顿的中心地带，紧邻总统等政界要人经常光顾的圣约翰教堂（St.John's Episcopal Church）。最高领导机构是四年一度的全国代表会议选出的执委会，执委会的主席（President）、秘书兼司库和常务副主席（Executive Vice President）三人堪称美国劳工界泰斗，此外还有54名副主席。劳联—产联在各州和波多黎各设有51个州级工会联合会，在全国各个地方还建立了500多个叫作“中枢劳工委员会”的机构联系基层工会组织。

劳联—产联系统内最重要的工会组织是拥有160万会员的美国州、县、市雇员联合会（American Federation of State，Countyand Municipal Employees，AFSCME），它是美国近年来发展最快的工会。会员的主体是美国州政府、地方政府的文职人员、监狱工作人员和公立医疗卫生机构的急救人员、护士和清洁工人，也有少量会员来自联邦航空管理局和国会图书馆等联邦政府机构。另一个大型加盟工会是成立于1916年、拥有160万会员和3000多个基层组织的美国教师联合会（American Federation of Teachers，AFT）。这个联合会并非纯粹的教师工会，而是有五个会员群体，即中小学教师、中小学教育辅助人员、各级政府雇员、高等院校教育工作者及医护人员。令美国教师联合会引以为荣的，是许多历史名人曾是它的会员，其中包括持有第一号会员证的著名教育家和心理学家、实用主义哲学主要创立人杜威（John Dewey，1859—1952），以及大科学家爱因斯坦（Albert Einstein，1879—1955）。国际电气工人兄弟会（International Brotherhood of Electrical Workers，IBEW）是老牌加盟工会，72.5万名会员散布在公用事业、建筑、电信、广播电视、制造业、铁路和政府机构等各行各业的工作岗位上。

在劳联—产联主导的工会系统外，还有近540万名工会会员分属于其他独立工会或工会联盟，其中最有实力的组织是大名鼎鼎的卡车司机、汽车司机、仓库工人和佣工国际工人兄弟会（Teamsters，也译为货车司机工会）。它成立于1903年，现拥有来自21个产业部门的140万名会员，在北美和波多黎各有约1900个地方分支机构和基层组织。由于公路货运行业对国民经济和人民生活至关重要，所以它的一举一动都特别引人关注。由于这家工会的会员高度团结一致，斗争力超强，所以它也自称为“美国最强大的工会”。

（四）专业组织

专业组织。这类组织主要集中在科技、文教、医疗、法律、管理和研究等领域，其中不乏闻名遐迩的 “大牌”组织。例如，美国医院协会（American Hospital Association，AHA）成立于1898年，目前其成员包括全国近5000家医院、医疗系统机构、保健服务供应方，以及4.3万名专业人士。美国律师协会（American Bar Association，ABA）是全球最大的自愿性法律专业组织，有个人会员约40万人，机构会员3500多家。世界上组建最早、规模最大的图书馆专业组织是1876年成立的美国图书馆协会（American Library Association，ALA），它有5.5万名会员。同年创立的美国化学学会（American Chemical Society，ACS）在全美各地有185个分支机构，会员总数约15.8万名，其中2.4万人来自美国以外的100多个国家。它出版47种专业刊物，32个学科分部（Technical Division）覆盖了从生物化学、纳米化学到毒物学、有机金属化合物研究的整个化学领域，引导着世界化学科技的潮流，成为各国化学家、化工工程师和生物、制药等领域相关人员的首选专业资源组织。美国历史学协会（American Historical Association，AHA）是美国最早（1884年建立）和最大的历史学专业协会，拥有超过1.4万名会员。两位美国前总统西奥多·罗斯福（Theodore Roosevelt，1901—1908年任总统）和伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson，1913—1921年任总统）都曾担任过该组织的会长，协会的 “公共服务奖”就是以他们的名字命名的。

一般来说，专业组织的宗旨是促进本组织成员的利益、本专业学术的发展和制定本专业的准则、规范。与产业类组织和工会组织相比，从外表上似乎看不出它们有什么利益诉求，好像它们的政治影响也有限。但是实际上，一旦认为自己的利益受到威胁，或者政府需要改变与自己相关的某些政策时，它们就会毫不犹豫地介入政治过程，通过各种方式表达意见、施加影响。例如，美国国家档案与文献管理局（National Archiveand Records Administration）的设立主要应该归功于美国历史学协会领导人的不懈努力。而2005年美国化学学会与国家卫生研究院（National Institutes of Health，NIH）就有机小分子数据库项目发生的激烈争议与美国化学学会保护其《化学文摘》服务（Chemical Abstracts Service, CAS）的市场优势地位和收益直接相关。

美国医师协会是对联邦政府施加最多影响的专业组织之一。在20世纪的大部分时间里，它都从保障执业医师经济收益和权利的角度出发，主张由私人保险业主办各种医疗保健计划，坚持反对或阻挠由政府资助医疗保健事业。它与联邦政府围绕医疗改革的博弈从杜鲁门政府时期一直持续到奥巴马政府时期，记载相关活动的文献汗牛充栋。近年来该协会的工作重点是争取各州改革医疗事故赔偿法律，限制对过错医师的最高处罚；要求联邦政府改变 “有缺陷的”医师服务费计算公式。在反对降低参与医疗照顾计划（Medicare）的医师的服务收费问题上，美国医师协会与众多专科医生组织结成了统一战线，其中包括两大全国性心脏医学专业组织：美国心脏病学协会（American College of Cardiology，ACC）和心血管造影与介入治疗学会（Society for Cardiovascular Angiographyand Interventions，SCAI）。

（五）政府间组织

这里所说的“政府”是指联邦政府机构层面以下的次级政府（SubNational Governments），即50个州政府、首都华盛顿（哥伦比亚特区）政府，以及包括县、市、镇、学区和其他特区政府机构在内的地方政府。2007年全美共有近9万个地方政府机构，其中包括3033个县政府、19492个市政府、16519个镇政府、13051个学区政府和37381个各种特区的政府。各种政府间组织的法律地位仍然是非营利组织，主要职能是代表州政府或地方政府与联邦政府讨价还价，争取和维护相关利益（如联邦政府的政策、拨款等），保障政府雇员的权益，所以它们与政治活动的关系是直接而且密切的。锡拉丘兹大学政治学教授帕特森（Thomas E. Patterson）的看法可谓一语中的：“从本质上来说，这些组织就是次级政府的交易协会。”

在政府间组织中，最有势力的是所谓“七大家”（Big Seven）。它们是：州政府理事会、全国州级立法机构会议、全国州长协会、全国县政府联合会、全国都市联盟、美国市长会议和国际市县管理协会。州政府理事会（Council of State Governments，CSG）是美国唯一同时联系各州立法、行政与司法分支的综合政策研究与协调机构，成立于1933年，主要职能是通过领导力教育、调研和信息服务等方面的工作，预测社会、经济和政治趋势，为有关政府官员提供政策建议。成立于1975的全国州级立法机构会议（National Conference of State Legislatures，NCSL）联合了各州议会议员与工作人员，其三大使命为：提高各州立法工作的质量，促进政策创新和各州立法机构之间的沟通，确保各州立法机构在联邦政府面前保持一致立场。该组织与州政府理事会互派代表参加对方的最高领导机构执行委员会。全国州长协会（National Governors Association, NGA）的历史已逾百年，号称是“在华盛顿最受尊敬的公共政策组织之一”，成员是50位州长和五个海外领地（美属萨摩亚、关岛、北马里亚纳群岛、波多黎各和美属维尔京群岛）的行政长官。协会的正副主席由民主党与共和党的州长轮流担任，以保证 “政治公平”。协会的工作重点有两个：一是着眼于改善州政府的工作，通过设立“最佳实践中心”（The Center for Best Practices）等方式就解决最紧迫的公共事务提出解决方案；二是处理州与联邦政府的关系。“最佳实践中心”的工作分为教育、环境能源与运输、医疗卫生、国土及公共安全、经济与人力资源五方面。与联邦政府的关系由四个常设委员会归口负责，它们分别关注经济发展与商务，教育、少年儿童与劳动力培养，健康与公民服务以及自然资源四个方面的联邦政策。需要说明的是，与上述三个最重要的州级政府间组织相联系的，还有一大批由各种州政府官员和工作人员组成的全国性非营利组织，它们组成了争取和捍卫各州利益的共同体。

全国县政府联合会（National Association of Counties，NACo）的成员在2014年有2281个，代表了全国绝大多数的县政府或类似的政府（其中在20个州里所有的县都加入了该联合会）。这些政府雇用的各类人员超过150万人，负责的事业涵盖规划、道路、医疗、教育、供水、社会福利、消费者保护等领域，这使全国县政府联合会成为一系列县级专业政府人员组织的中枢和总协调机构。全国都市联盟（National League of Cities，NLC）是美国最大的代表城镇政府的组织，通过与49个州一级的都市联盟组织的合作伙伴关系，联系了全国1.9万个市和镇的政府（其中缴纳会费的政府机构有2000多个），代表着美国两亿多城市化地区居民的利益。这个联盟最关心的是如何争取联邦政府和国会的支持，使各级政府（尤其是小城镇政府）能有效地应对从非法移民、青少年教育、垃圾处理到金融危机、气候变化的一系列挑战。美国市长会议（The United States Conference of Mayors）是美国3万以上人口城市的市长组成的协会，美国现有这种规模的城市1407座，它们的市长就是市长会议的成员。这个1932年诞生的组织，其主要职能是讨论和推动有效的城市发展战略与都市政策，加强各个城市与联邦机构之间的联系，促使联邦政府的预算和公共政策符合这些城市的需要。国际市县管理协会（International City/County Management Association，ICMA）是一个以8800多名美国会员为主体的国际性组织，他们均为来自市、县、镇的管理委员会经理。这个组织的主要功能是通过培训、专题会议和信息调研等活动，提升各级地方政府高级管理人员的专业能力，它甚至还为此开办了一所大学。