五 州级政府对非营利组织的管理与监督

由于众多原因，美国50个州的政府系统（包括州的立法、行政和司法分支）不尽相同，各具特色。首都华盛顿，即哥伦比亚特区由一个 “州外政治实体”，也就是类似于州一级的政府系统管辖。如果不算波多黎各、维尔京群岛等美国的海外领地（那里也有负责非营利组织的政府机构），可以说美国的州级政府共有51个。美国学者认为，州级政府对非营利组织的直接影响体现在三大方面：实施监管（regulate）、豁免税收和利用它们向社会提供获得政府资助的非营利性公共服务。由于豁免州税须经法定程序，而且各州政府的税收或财政部门对获得本州免税资格的非营利组织都负有监管职责，所以在广义地论述州政府对非营利组织的管理与监督时必须包括免税监管的内容。下面先概括说明州级政府对非营利组织监管的基本法律和组织框架，然后再以两个非营利组织数量最多、非营利事业最发达的州——加利福尼亚州和纽约州为范例，进行更加详细的论述。

（一）“共同但有区别”的各州相关法律

在美国，任何一个正式成立的民间组织，如果它希望登记为具有法定组织形式的非营利机构，就必须依照其登记地即所在州的相关法律行事，所以说一个州的法律也决定着各类民间组织在本州范围内的事业运营规则和活动空间。此外，获得州政府认可的非营利机构法律地位还是任何民间组织向联邦税务局申请联邦免税待遇的前提条件。由于各个州的历史传统、人口状况、经济水准、政府结构和治理能力各异，所以各个州立法机构所产生的规范非营利组织的法律也自然有所差别。例如，对于获得联邦免税待遇的组织，有些州采取自动认可的态度，即无条件地给予这些组织在本州免除所得税待遇，但得克萨斯等州则拒绝这样做；一个全国性非营利组织在各个州的分支机构，在开展活动时所要遵守的法定规则也可能因州而异。即便在同一个州里，老牌非营利组织和新近成立的非营利组织也有可能有不同的法律依据：很多老牌组织由州议会或州的其他机构特许成立，而新组织则必须遵循本州关于非营利组织的法律。

第二次世界大战结束以后，随着美国公民社会的快速发展，各州政府和非营利组织越来越重视法制统一的必要性。在考察各个州的制度设计时，不难发现一个非常有趣而且具有强烈美国特色的现象：多数州立法机关通过的相关法律都出自（或参考）所谓的“标准法律范本”（Model Act或者Uniform Act）。这些范本的来源并非美国国会，而是美国若干历史悠久、声誉卓著、与州政府部门有千丝万缕联系的全国性非营利专业组织。这种由非营利组织会聚法律人才，展开 “半民间、半官方”的调研、起草和征询意见工作，从而推动各州立法走向和谐统一的做法始于19世纪末期，最近数十年发展迅速，在一定程度上做到了汇聚民意、博采民智、注重实效、与时俱进。就涉及非营利组织的立法而言，从20世纪后半期起，各州政府逐步采取 “共同但有区别”的做法，对专业组织所提出的标准法律范本中的条款各取所需，或者把它们作为本州立法的重要参考蓝本，以便产生符合通行规则但又充分照顾本州具体情况的非营利组织监管法律。由于大多数州的立法机构都原则上接受或者参考了这些法律范本，所以它们构成了各州级政府监管非营利组织的法律体系的核心要素。

目前，最重要的标准法律范本共有以下八种：

1.《非营利法人机构法范本》（The Model Nonprofit Corporation Act）。该法由当今世界最大的自愿性法律专业组织——美国律师协会（American Bar Association，ABA）商法分会的非营利公司制法人组织委员会（Committeeon Nonprofit Corporation）起草，并经美国律师协会审议通过。由于美国97%以上的非营利组织都采用了公司制法人机构（Nonprofit Corporation）的组织形式，这个法律范本也自然成为所有与非营利组织有关的法律范本中最基础、最重要和最具有普适性的文件。它自1952年第1版公布后的演变过程反映出美国公民社会的巨大变迁，也体现了起草者实事求是的态度。当前的最新版本是2008年8月通过的第3版，共17章、145页，涉及非营利组织的成立、登记、组织形式、名称、办公地址与代理人的注册、会员、财务管理、年会与其他会议、表决、理事会、限制与批准、机构变更、章程修订、财产处置、解散、活动授权和档案等方面的所有定义、程序、规则和制度，可操作性极强。与1987年的修订版相比，新版本的最大变动是剔除了关于州检察总长职责的条款（因为这些条款可以在其他法律中体现），废止了把非营利组织分为互惠型、公益慈善型和宗教型组织的做法，全面修订了组织 “基本交易”（fundamentaltransaction）的各项规定。从1987年第2版公布后的情况来看，各州对待《非营利法人机构法范本》的情况可以分为以下三种。

第一种，全部或者部分采纳范本。这样的州共有37个，它们是亚拉巴马、阿拉斯加、亚利桑那、阿肯色、加利福尼亚、科罗拉多、康涅狄格、佐治亚、夏威夷、爱达荷、印第安纳、艾奥瓦、肯塔基、缅因、明尼苏达、密西西比、密苏里、蒙大拿、内布拉斯加、新泽西、新墨西哥、北卡罗来纳、北达科他、俄亥俄（采用很少）、俄勒冈、罗得岛、南卡罗来纳、南达科他、田纳西、得克萨斯、犹他、佛蒙特、弗吉尼亚、华盛顿、威斯康星、怀俄明、哥伦比亚特区。此外，波多黎各也采纳了这个范本。

第二种，本州已制定关于公司制法人组织的“通用型”法律（General Corporation Act），它主要用来规范营利公司，但其中也包含了一些关于非营利法人机构，或曰非股份制公司（Non-Stock Corporation）的条款。不过这些条款数量有限，规定也不甚详细。属于这种情况的有特拉华、堪萨斯、马里兰、俄克拉荷马和西弗吉尼亚五个州。

第三种，州立法机构依据本州的商业公司法（businesscorporation act），自行制定专门的非营利法人机构法，而且不排除在此过程中参考《非营利法人机构法范本》。这样的州有九个，它们是：佛罗里达（基于本州1989年公司法）、伊利诺伊（基于本州1983年公司法）、路易斯安那（基于本州1968年公司法）、马萨诸塞（基于本州公司法和相关法律）、密歇根（基于本州1972年公司法）、内华达（基于本州1991年的公司法）、新罕布什尔（若干条款可以追溯到1846年）、纽约（基于本州1961年公司法）和宾夕法尼亚（基于本州1988年公司法）。

2008年《非营利法人机构法范本》第三版问世以来，已经有若干州采取或者准备采取行动，根据它进一步修订本州的相关法律。

2.《慈善募捐法范本》（The Model Charitable Solicitations Act）。它由全国首席检察官协会（National Association of Attorney General, NAAG）、全国州级政府慈善监管官员协会（National Association of State Charity Officials，NASCO）和非营利部门代表组成的专家小组在1986年共同研究拟定。该法律范本的主要功能是对在州界内非营利组织开展的各种慈善募捐活动进行规范，核心精神是保护公众对公益慈善事业的热情与信任，防范和打击以慈善募捐为名的财产诈骗行为。该范本的基本条款已经被各个州的相关法律消化吸收，不过也应当指出，随着公益慈善事业的发展，有些条款已显得过时；个别条款，如要求专业募捐从业人员或机构（Professional Solicitor）注册和披露其财务状况的规定遭到联邦最高法院的否决。另外，为了防范募捐欺诈，至少28个州的相关法律中曾经有关于非营利组织年收入中用于筹款募捐活动支出的最高比例的规定，但20世纪80年代联邦最高法院的数次裁决已经废止了这项规定。

3.《非公司制法人机构非营利社团法范本》（The Uniform Unincorporated Nonprofit Association Act，UUNAA）。它由全国统一州法委员会会议（National Conference of Commissionerson Uniform State Laws, NCCUSL）起草通过，1996年正式向各州推荐，一般采用的是2008年修订版本。目前专门的工作委员会和一些法律界专家正在考虑对这个版本进一步修订完善，并于2011年1月公布了供讨论的修订版。这部法律范本充分考虑了普通法体系的传统与具体的非公司制（unincorporated）民间社团形式的需求，解决了涉及这类社团的一系列基本法律问题，如这类民间社团的法律地位是什么？谁能代表它们接收、拥有和转移资产？谁能代表它们起诉或者应诉？谁有权与这些组织签订合同？这些社团负责人的民事权利和责任是什么？这一法律范本是对《非营利法人机构法范本》的重要补充。阿肯色州、艾奥瓦州和内华达州及哥伦比亚特区已经接受了它，宾夕法尼亚等州的立法机构也考虑在2013年引进该范本。

4.关于慈善合约捐赠（charitable gift annuity）的一套（两个）标准法律范本。美国的公益慈善捐赠有许多方式，除了最常见的直接捐款捐物或服务、设立信托形式的基金会等方式外，合约捐赠也是重要方式，而且近几十年来发展很快，各州也出台了一些相关法律。为了应对这种局面，全国保险事务专员协会（National Association of Insurance Commissioners，NAIC）在大量调研的基础上于1998年年底推出了两种规范合约捐赠的标准法律范本供各州参考：《慈善合约捐赠法范本》（Model Charitable Gift Annuities Act）和《慈善合约捐赠豁免法范本》（Model Charitable Gift Annuities Exemption Act）。这两个范本的主要区别在于：前者偏重于州政府的行政与财务监管措施，而后者强调可以开展合约捐赠业务的非营利组织的“准入门槛”和向州政府报告的制度。从目前情况看，大约有45个州根据这一法律范本对慈善合约捐赠进行了不同程度的规范和监管，特拉华、罗得岛、俄亥俄、密歇根、怀俄明五个州和首都哥伦比亚特区还没有相关的立法动作。

5.《谨慎投资法范本》（U nifor m P ru dent Investor A ct，U PI A）。这是涉及民间信托组织（trust）投资行为的法律范本，其雏形是1992年美国法律研究所发布的关于信托法的第三个方案（Third Restatement of the Law of Trusts）。后来全国统一州法委员会会议继续了起草工作，并于1994年批准和公布最后文本。该范本详细规定了非公益慈善类信托机构理事会成员（trustee）和受托监护人必须履行的义务和法律责任、投资风险与回报的标准、投资效果评估办法等，取消了从前各州旧法中对信托投资方式的过时限制。该法律范本得到美国律师协会和美国银行家协会的审议认可，已经获得至少42个州级政府和美属维尔京群岛当局的采纳。

6.《机构资金谨慎管理法范本》（Uniform Prudent M anagement of Institutional Funds Act，UPMIFA）。这部法律范本主要规范医院、大学或慈善信托组织等拥有较充裕资金（或者事业基金）的非营利组织进行机构性投资的行为，它由全国统一州法委员会会议起草，1972年首次以《机构资金管理法范本》（Uniform Management of Institutional Funds A ct，U M IF A）的名称公布。此后经过较大幅度修订，2006年全国统一州法委员会会议发布了使用现名称的最新版本。新范本的一个基本思想是让监管公益慈善组织投资行为的法律与美国当代投资操作和市场规则保持一致，在确保机构资金安全的前提下给予理事会更灵活的投资决策权。迄今已经有49个州（除宾夕法尼亚州以外）和美属维尔京群岛当局宣布采用该范本的条款。

7.《本金与收益法范本》（Uniform Principal and Income Act）由全国统一州法委员会会议起草，1931年首次公布后，又经过1962年、1997年、2000年和2008年的数次修订，以适应不断出现的新情况和联邦税务局的新规定。它要回答的问题是：在确保尊重信托机构创办人意愿的前提下，各种信托机构的理事会成员或受托监护人应该根据什么法定原则和程序处理涉及信托资产本金与收益关系的财务事项。目前有35个州级政府采纳该范本。

8.《信托法范本》（Uniform Trust Code）是美国第一部试图统一各州所有信托机构（包括公益慈善信托）的最基本通行规则、具有较强综合性的范本，由全国统一州法委员会会议起草，2000年公布，2001年、2002年、2003年、2005年和2010年连续五次修订。该法律范本与前面提到的几个关于信托机构的范本并不存在取代关系，而是提供了更完整的补充。它经过美国律师协会及其所属的财产、遗嘱和信托法律专业分会、美国退休人员协会（American Association of Retired Persons，AARP）的审议认可，2012年已经获得25个州级立法机构接纳，新泽西州于2013年引进该范本。

除上述法律范本之外，美国法律研究所（American Law Institute, ALI）还按照其确定的立法项目组织力量，开展了大量的研究、起草、论证工作，发布了一些通用性的法律文件。《非营利组织的法律原则》（Principles of the Law of Nonprofit Organization）是该机构正在进行的项目之一，它于2000年启动，目的在于制定关于非营利部门治理和监管的法律原则，消除现有法律体系中联邦与州的相关部门之间的不协调因素。毋庸置疑，这个专业性机构所发布的文件对各州的相关立法也产生了一定影响。

（二）州政府监管非营利组织的基本机构

美国的51个州级区域（50个州和首都哥伦比亚特区）政府都有专门机构分管在本辖区正式登记的非营利性民间组织，监管的重点是本行政区域内的公益慈善类非营利组织。在州级政府的监管框架中，各地的共同点是最高执法部门——州首席检察官办公室（Office of the Attorney General）或者州司法部负有主要或者重要职责。51个州级政府的职责分工情况可以归纳为三类：

第一类：由州首席检察官办公室或州司法部门单独负责。这样的州有31个，它们是：亚拉巴马、阿拉斯加、阿肯色、加利福尼亚、康涅狄格、特拉华（司法部）、夏威夷、爱达荷、伊利诺伊、印第安纳、艾奥瓦（司法部）、肯塔基、路易斯安那、缅因（执照与注册办公室）、马萨诸塞、密歇根、明尼苏达、密苏里、蒙大拿、内布拉斯加、内华达、新罕布什尔（司法部）、新泽西（法律与公共安全部）、新墨西哥、纽约、俄亥俄、俄勒冈（司法部）、南达科他、得克萨斯、佛蒙特和怀俄明。

第二类：由州务卿办公室（Office of the Secretary of State）或者州政府相关部门与州首席检察官办公室（或司法机构）共同负责。这样的州共18个：亚利桑那、科罗拉多、佐治亚、堪萨斯、马里兰、密西西比、北卡罗来纳、北达科他、俄克拉荷马、宾夕法尼亚、罗得岛（商务部、首席检察官部）、南达科他、田纳西、犹他（商务部、首席检察官办公室）、弗吉尼亚（农业与消费者服务部、首席检察官办公室）、华盛顿、西弗吉尼亚、威斯康星（监管与执照部、司法部）。

第三类是两个特例：首都华盛顿（哥伦比亚特区）由消费者与监管事务部（Department of Consumersand Regulatory Affairs）负责；佛罗里达州由农业及消费者服务部（Department of Agriculture and Consumer Services）负责。

值得注意的是，许多州政府的相关监管职责都由首席检察官办公室或其他机构属下的消费者保护局（或消费者保护办公室）承担，如爱达荷、印第安纳、艾奥瓦、堪萨斯、肯塔基、路易斯安那、密西西比、密苏里、蒙大拿、内布拉斯加、内华达、新泽西、北卡罗来纳、北达科他、俄克拉荷马、南达科他、田纳西、得克萨斯、犹他、佛蒙特、弗吉尼亚、华盛顿、西弗吉尼亚和怀俄明等均是如此。如果加上哥伦比亚特区和佛罗里达，共有26个州级政府明确地把监管非营利组织的职责赋予消费者保护部门。这样的制度安排说明，美国的公益慈善类组织所提供的公共服务已经遍及社会各个领域，作为消费者或者服务对象的广大公众与这些组织的关系已经非常密切，以至于政府必须担负起相关的监督与管理职责。

虽然各个州政府监管机构的设置、名称和权限不同，但基本制度、指导方针和具体做法可谓大同小异，都是要求（正式的）非营利组织依法组建和管理、按法定程序在州指定部门登记备案，无须行政审批。完成登记的组织必须依照本州的相关法律运行，并视不同情况履行信息公开、年度报备、接受审计等法定义务。在公民社会具有悠久传统和深厚基础，联邦对公民结社自由的宪法保护已经非常明确，而且联邦政府的监管措施不断强化的大背景下，各州政府对非营利组织监管的内容其实并不偏重于“管”，而是偏重于提供各种帮助和信息服务，偏重于对各种组织的理事会成员进行法定责权的教育。难怪有的美国学者认为，美国的法律制度对非营利组织采取了相当宽松和自由放任（laissez-faire）的态度。

州政府与非营利组织的关系看似复杂，其实也很简单，归纳起来就是美国人常说的一句话：“理事会领导、首席检察官执法”（Boardgoverns, Attorney Generalenforces）。非营利组织享有充分的独立性，在法律允许的范围内可以最大限度地发挥其能力、运用其资源、实现其使命。有所成就的组织必定由一个优质、高效而且专业的理事会领导。如果哪个非营利组织违法违规，特别是提供公共服务的公益慈善类机构如果出现问题，便构成了对本州公共利益的威胁或者损害。这时，作为州最高执法官员的首席检察官就必须履行职责，起到捍卫法律、保护本州公众利益的作用。下面以美国非营利部门最发达、民间组织数量最多的两个州——加利福尼亚州和纽约州为例，对州政府的相关监管工作进行具体说明。

（三）加利福尼亚州政府的监管机构及工作概要

加利福尼亚在美国的州域面积中排行第三，同时也是人口最多的州，2014年这个州人口有3880万人，占全国当年人口总数3.188亿的12.1%。加利福尼亚堪称当代美国非营利事业第一州，因为它有各州中数量最多的联邦免税组织：2012设立在该州的非营利组织有147134个，其中符合《国内税收法典》第501（c）（3）条款规定的公益慈善类组织117983个，这两项在全美统计数字中的占比双双超过10%。加利福尼亚州拥有最雄厚的非营利部门资产：2010年该州仍在开展活动的非营利组织掌控的资产超过4192.27亿美元，在全国3.818万亿美元资产中的比例将近11%。除了享受联邦免税待遇的非营利组织外，加州还存在大批仅在本州登记备案并享受州免税待遇的非营利组织和无数非正式的、未登记的民间社团。

加利福尼亚州政府对非营利组织承担着监管职责的机构有州务卿办公室、州首席检察官办公室、州税务局（Franchise Tax Board，FTB）和州公平赋税委员会（Board of Equalization，BOE），其中首席检察官办公室的责任最重。这个办公室下设有一个慈善信托管理局（Charitable Trusts Section），它包括法律与审计事务处（Legal and Audit Unit）和慈善信托登记处（Registry of Charitable Trusts），主要职责是监管采取公司制的公益慈善类组织（Charitable Corporation）、非公司制法人社团（Unincorporated Association）和公益慈善信托机构（Charitable Trust）的依法登记与运行。慈善信托管理局还负责监督为慈善组织服务的商业性募捐机构（For-Profit Fundraising Professionals）或职业募捐人（Fundraising Counsel）的业务，以及为公益慈善事业筹款的兑奖销售活动（raffle）。

各部门监管非营利组织的法律依据是列入《加利福尼亚州法典》（C alifornia L a w）的所有现行有效法律。该法典由29个主题分卷（Code）组成，其中涉及非营利组织的成立、登记、运行、税务、募捐、报告、监管、执法等事宜的法律条款主要集中于《公司分卷》（Corporation Code）、《政府分卷》（Government Code）、《刑法分卷》（Penal Code）、《税务分卷》（Revenue and Taxation Code），等等。例如，近年来加利福尼亚州有关非营利组织的最重要的新法律是2005年1月1日生效的《2004年非营利组织管理改革法》（Nonprofit Integrity Act of 2004）。该法对原有的众多法律条款进行了修订，生效后各新条款汇编入相关的州法典分卷，无论是查找还是引用都十分方便。

1.正式非营利组织的设立与登记

登记是政府管理非营利组织的手段之一，在加利福尼亚州，非营利组织的成立与登记分两种：一般性的成立登记和公益慈善组织的登记。

加利福尼亚州非营利组织的设立首先要依据州法典《公司分卷》中从序号5000开始的相关条款履行一系列手续，向州务卿办公室所辖的商务局（Business Programs Division，Secretary of State）备案本组织成立的基本文件（名称、地址、事业等），取得公司制法人的“出生证”。其中的关键步骤是在初步上报材料之后的90天内向州务卿办公室报备本组织的《基本情况声明》（Statement of Information），此种声明适用于本州的非营利公司制法人组织、信贷合作机构及消费合作组织。如果申请方希望成为联邦免税组织，还应向联邦税务局申请联邦雇主身份编号。对于任何新成立的非营利组织而言，完成这些手续是相当容易的。

如果组织的性质符合州法定义的公益慈善组织（Public Benefit Corporation），那么它在取得资产30天内必须到慈善信托管理局的慈善信托登记处进行登记，登记材料包括组织成立的基本文件和章程，并缴纳25美元登记费。此外，每年都必须向登记处报备年度财务报表——所有在册组织都必须报备州政府RRF-1表格，获得联邦免税资格的组织，还要另外报送给联邦税务局的990系列表格。除了登记事项外，慈善信托登记处还负责审查公益慈善组织必须向首席检察官办公室报告的任何变更或资产交易情况，包括资产的出售和处置、组织的自愿解散、与其他组织的合并、从公益慈善组织转型为互助型组织或营利机构、自我交易（SelfDealing Transactions）情况、向组织负责人或理事会成员发放贷款情况、公益性医院财产权的转移等。

2.本州免税待遇的取得与监管

在加利福尼亚州，不仅获得了联邦免税待遇的组织不能自动取得州免税组织的资格，而且联邦税务局对于某些组织（宗教组织和年收入少于5000美元的非营利组织）可以不经申请即自动享受免税待遇的规定在该州也不适用。根据州法，任何公益慈善组织获得联邦税务局第501（c）（3）条款免税组织资格后，应向州税务局提交联邦税务局的免税资格确认函复印件和填好的FTB 3500A表即免税资格情况上报表，以便获得州政府关于豁免本州所得税和特许税（franchise tax）的免税认可；不具备联邦免税资格的非营利组织若想获得本州的免税资格，也应该填写FTB 3500表（本州免税资格申请表）提出申请。如果申请被批准，相关组织可以享受免税待遇，否则这些组织每年至少要缴纳800美元的州税。所有获得州免税待遇的组织都必须向州税务局按时上报年度报表（199表），否则就将受罚。税务局有权在免税组织存续期间对其进行审计，并有权对发现的问题进行处罚直至取消免税待遇。

如果非营利组织想豁免本州的财产税和销售税等税种，必须依照相关规定向州公平赋税委员会提出申请并获得批准。这方面的法律法规极为复杂，在此不再赘述。

3.对非营利组织内部治理、事业运营的监督

非营利组织履行了成立、登记、获得免税待遇的手续后，在日常运转中还必须注意遵守各种联邦和州的法律法规。仅就加利福尼亚州的法律而言，有关条款可谓既多又细。首先，作为一个法人组织或者雇用人员的机构，它们必须遵守一切通则性的规定，例如，州最低工资标准从2013年元旦起为每小时8美元，等等；其次，它们还必须遵守大量专门的、指向性很强的规定，这些规定大多涉及管理与财务事项。例如，对任何因管理不善而对公益慈善组织的财产、事业造成损害的理事会和组织负责人，首席检察官办公室都要追究其责任。州法允许公益慈善组织的主要负责人，如主席、首席执行官、首席财务官等，领取所在组织发给的正当且合理（just and reasonable）的薪酬，但薪酬水平必须经该组织理事会或薪酬委员会审议批准，且理事会中至少应有51%的成员是没有任何利益关联的人。如果发现有任何“自我交易”或其他中饱私囊的行为，首席检察官办公室将依法进行调查处理。年度收入达到或者超过200万美元的公益慈善类组织、非公司制法人社团和信托机构必须设立本组织的审计委员会，且主要负责人不能参与该委员会，以便维护审计工作的独立性。这些组织发布的年度财务报告必须通过独立审计机构的审计。

4.对非营利组织慈善募捐行为的监管

这种监管涉及两个大的方面：职业募捐活动和兑奖销售。州法规定，专门为公益慈善组织进行有偿慈善募捐活动的组织或个人分为商业性募捐公司及专业募捐人（commercial fundraiser）和职业筹款顾问或顾问公司（fundraising counsel）。通俗地说，前者是为公益慈善组织服务的“收钱者”，而后者是募捐活动的“策划人”。他们在开展每一次公益慈善募捐活动之前，必须分别与委托其办理相关业务的公益慈善组织签订募捐服务合同，并提前十个工作日（紧急救灾募捐时除外）将募捐活动安排报告州首席检察官办公室，他们的年度财务报告也必须向首席检察官办公室报备。若商业性募捐公司或专业募捐人未在募捐活动开始前到慈善信托登记处登记，则募捐服务合同无效。所有“收钱者”必须保存至少十年的慈善募捐活动记录。此外，州法还对慈善募捐活动中公益慈善组织和“收钱者”及“策划人”的责任、禁止行为等有非常详尽的规定。

兑奖销售或抽奖活动（raffle）被州法定义为一种彩票活动，但可以在禁止博彩的加利福尼亚受到豁免。州法规定，只有私营的、存在一年以上并获得免税待遇的非营利组织，才有权为公益慈善事业开展兑奖销售，但相关组织必须提前在慈善信托登记处登记（填报CT-NRP-1表格）并获得登记处的批准函后，才能开展活动。兑奖活动仅限于本州范围，收入所得的90%必须用于公益慈善事业，每次活动后相关情况都必须通过专门报表（CT-NRP-2表格）将情况上报慈善信托登记处。

5.执法监督措施

作为本州公众利益的守护者，首席检察官办公室对本州非营利组织监管的重点是防止公益慈善组织财产的不当管理和被挪用，监管的主要方式是调查、审计和提起民事诉讼。政府得知非营利组织违法违规行为的主要来源是通过审查报表或报备材料、接获举报或情况反映（complaint），以及媒体的报道，对问题的处理是按照程序和实际情况的严重性由浅入深进行的，总共有六种措施：与有问题的组织进行初步联系以核实情况；让相关组织采取补救措施改正其问题（corrective action）；首席检察官办公室下达进行整改的行政命令（administrative subpoena）；有问题的组织自愿依法依规接受处罚；首席检察官代表加利福尼亚州人民向法院提起民事诉讼；对触犯刑律的犯罪嫌疑人提起刑事诉讼。有一些问题可以通过法庭以外的途径得到解决，但如果问题比较严重，州政府会毫不犹豫地诉诸法庭。例如，2009年9月9日州政府宣布，首席检察官埃德蒙·布朗（Edmund G.Brown Jr.）已经向洛杉矶法院起诉加州大学洛杉矶校区（UCLA）的杰拉尔德·巴克伯格教授（Gerald D.Buckberg），指控他从自己创办的公益慈善组织“L.B.研究基金会”（L.B.Research Foundation）中支取50万美元资助其个人的事业。2010年5月24日州政府又宣布，首席检察官布朗向蒙特利县（Monterey County）法院起诉，要求查封该县名为“蒙特利县艾滋病项目”（Monterey County AIDS Project，MCAP）的非营利组织，追回被非法挪用的280万美元的财产。一般来说，在这类事实清楚的诉讼中，州政府的胜诉率非常高。例如，在近年来州政府发动的扫荡虚假慈善组织行动（Operation False Charity Sweep）中，以美国退伍军人救助基金会（American Veterans Relief Foundation）为代表的一批打着慈善旗号却不遵守相关法律法规的组织被州首席检察官办公室告上州法庭，法官们根据情节轻重依法分别判处它们与政府达成和解协议、强制解散组织（involuntary dissolution）、缴纳高额罚款、向真正的公益慈善组织移交资产、追究原组织负责人连带法律责任，等等。应该说，这些诉讼案件有力地维护了法律的权威，震慑了那些以慈善之名捞取私人利益的人。

（四）纽约州政府的监管机构及工作概要

无论过去还是现在，纽约州都是一个在诸多方面引领美国潮流的州，公民社会的发展和政府对民间非营利组织的监管也是如此。19世纪中叶以后，在工业与金融资本使这个“帝国州”的影响力遍及全球的辉煌岁月里，一大批著名的非营利组织在这里创建或迅速成长，例如：世界最大的博物馆之一——大都会艺术博物馆（Metropolitan Museum of Art）、美国历史最悠久的大学之一——哥伦比亚大学、美国成立最早、最大的民权组织——全国有色人种协进会（NAACP）、全美第一个也是最大的动物保护组织——美国防止虐待动物协会（American Society for the Prevention of Cruelty to Animals，ASPCA），以及许多蜚声海内外的专业学会、工商业协会等。2012年设立在纽约州的联邦免税组织有92906个，比得克萨斯州的数量（96122个）少3216个，屈居全国第三位，但纽约州第501（c）（3）条款组织的数量（74269个）多于得克萨斯州（73994个），总体知名度无疑大大超过得克萨斯州。2010年纽约州活跃的（live）非营利组织群体拥有总额高达3526.67亿美元的资产，资产额仅次于加利福尼亚州，名列全美第二（得克萨斯州资产总额为2002.83亿美元，位居第三）。

纽约州的最大城市，也是美国第一大都会纽约市堪称美国的慈善之都——它既是美国现代慈善业的摇篮，也是今日美国公益慈善事业最发达、慈善组织最集中的地方。在这里，1770年诞生了美国第一个正式的慈善组织纽约圣乔治协会（St.George's Society of New York），1907年成立了美国首批私立公益慈善基金会之一——拉塞尔·赛奇基金会（Russell Sage Foundation）。20世纪具有世界影响力的三大私立基金会，即卡内基、洛克菲勒、福特基金会，也都在纽约市诞生并设立全球总部。纽约还是许多创新型慈善捐赠方法的发源地，如“捐赠方嘱意基金”这种捐赠方式就是纽约社区信托基金会（New York Community Trust，NYCT）于1931年首创的。2006年整个纽约大都会地区集中了超过7000家捐赠型基金会（grantmaking foundations），共向各种公益慈善事业提供捐赠约56亿美元。根据2008年的数字，全美资产额最高的100家基金会中，在纽约市成立的有20家；捐助资金最多的100家基金会中，有14家在纽约市创办。

纽约州非营利部门的持续繁荣无疑与政府比较有效的管理与监督分不开。州政府监管非营利组织的部门主要有州务厅法人机构登记处（Division of Corporations，State Records and Uniform Commercial Code，Department of State）、首席检察官办公室下属的公益慈善事业管理局（Charities Bureau），以及州税务厅（Department of Taxation）的免税组织处（Exempt Organizations Unit）。在这些部门中，公益慈善事业管理局的职权范围最广，责任也最重。州政府监管工作的最主要法律依据有三：一是本州关于公司制法人机构和其他形式的非营利组织注册的法律；二是本州关于慈善组织、信托机构、遗产执行组织和筹款募捐专业人员（公司）的法律；三是本州不断修订的《非营利公司制法人机构法》（Not-for-Profit Corporations Law，常用缩写为N-PCL）。与加利福尼亚州相比较，纽约州在非营利组织注册登记和筹款募捐活动的监管方面规定得更加复杂，但首席检察官捍卫捐款人及公益慈善事业受益人利益的基本原则和做法与加州别无二致。

1.非营利组织的注册与登记

任何在纽约州境内成立、并要求注册的非营利组织，首先应到州务厅法人机构注册处办理纽约州非营利公司制法人机构（not-for-profit corporation）的注册，即完成“成为法人机构”（incorporated）的程序，取得州务厅认可的法人机构证书（Certificate of Corporation）。注册的第一步是为组织起名，《非营利公司制法人机构法》规定，除了公益慈善组织、宗教组织、律师协会和需要得到州社会服务部或公共卫生委员会批准成立的组织外，其他非营利组织的名称中必须包含显示其有限责任法人机构性质的三个英文词（corporation，incorporated或者limited）或它们的缩写；除了符合该法301（a）（5）（B）条款规定的组织外，其他组织禁止在名称中使用“财务”（finance）、“保证”（guaranty）、“投资”（investment）等24个英文词（或词组）。只有当法人机构注册处认可组织名称后，注册程序才能继续下去。《非营利公司制法人机构法》依照组织目的（即事业）的差异把纽约州的非营利机构分为四类，法律分别有相应的规定：

A类机构为非商业目的（non-businesspurpose）组成，如公民（civil）、爱国、政治、社会、互助、体育、园艺、农业、动物饲养等事业的组织、专业学会和行业协会。

B类机构的目的是从事慈善、宗教、教育、科学、文化、防止虐待儿童或动物等事业，即公益慈善事业。它们的事业与联邦税法第501（c）（3）条款组织一致。

C类机构的目的是为公共利益或者准公共利益而从事合法商务活动，如组建符合《非营利公司制法人机构法》1411条款规定的本地开发公司等。它们的业务在本质上与工商业营利公司没有什么不同，但C类公司必须不以营利为目的（non-pecuniary），所以要严格依照法律规定注册。

D类机构是为了商业或非商业目的、依据《非营利公司制法人机构法》相关条款和另外一部纽约州法律[例如《私人住房财务法》（Private Housing Finance Law）]而组建的。所以，它们要完成注册手续，必须在申请注册的同时向法人机构注册处提交另一部本州法律所规定的其他主管机关的批准文书。

完成在法人机构注册处的手续后，所有公益慈善组织（charitableorganization），无论它们是否享有联邦免税待遇，都必须依照本州相关法律的规定，在首席检察官办公室的公益慈善事业管理局登记备案。这样的法律有两部，一是《遗嘱、控制权与信托法》（Estates，Powersand Trusts Law，常用缩写EPTL），二是《行政法》（Executive Law）。《遗嘱、控制权与信托法》的8-1.4条款（Article8-1.4）和《行政法》的7-A条款（Article7-A）分别对公益慈善事业下了相当宽泛的定义，并详细规定了它们在州首席检察官办公室登记备案的义务。因此，纽约州的公益慈善组织就被习惯地称为“EPTL组织”和“7-A条款组织”。上述组织在公益慈善事业管理局的登记类型（registrationtype）也分为三种：只登记为“EPTL组织”、只登记为“7-A条款组织”、登记为须同时受《遗嘱、控制权与信托法》和《行政法》管辖的双重身份组织。归纳起来，纽约州法律认可的公益慈善组织包括：B类非营利法人机构；A、C和D类从事公益慈善事业的非营利法人机构；联邦税法第501（c）（3）条款组织，以及从事公益慈善事业、但依据联邦税法其他条款获得免税待遇的组织。上述组织必须向纽约州公益慈善事业管理局提交《公益慈善组织登记申请表》（CHAR410表）和相关资料，获得批准注册后，每年还需要按时填报四页长的《公益慈善组织年度报表》（CHAR500表）。

2.非营利组织在纽约州获得免税地位的规定

纽约州承认联邦免税组织的免税地位，但是任何非营利组织（包括已经获得联邦免税待遇的组织）如果想要豁免纽约州的销售税（salestax），就必须向纽约州政府的税收与财政部（Departmentof Taxisionand Finance）提出申请；还有少数非营利机构有资格申请豁免纽约州的公司特许税（corporationfranchisetax）。至于财产税的豁免，则应向地方政府的税务机关提出申请。有资格申请豁免州销售税的组织有三大类：公益慈善组织、联合国或其他国际组织在纽约州的机构、美国武装部队的组织。有些组织无须申请即可自动获得免税待遇，它们主要是纽约州和联邦政府的机构，以及依照若干联邦或者纽约州法律应该豁免销售税的组织。

申请组织需要填写ST-119.2表——《免税组织证明申请表》，连同所要求的资料，如联邦税务局的免税资格同意函复印件，一起提交给纽约州税收与财政部的免税组织处（Sales Tax Exempt Organization Unit）。若获得批准，提出申请的组织会收到ST-119表，也就是《免税组织证明》（Exempt Organization Certificate），该证明上有一个六位数的纽约州免税组织编号（不同于联邦税务局发给的各类组织的九位数 “雇主身份编号”）。同时，免税组织处会给相关组织邮寄ST-199.1表，即《免税组织采购证明》。任何获得本州免税地位的组织在进行采购时都必须出示填好的《免税组织采购证明》。若免税组织违规使用这个证明，不仅会被取消豁免资格，相关责任人还可能面临牢狱之灾或高达2万美元的罚款。

3.对公益慈善组织筹款募捐活动的监管

纽约州《行政法》的7-A条款对各种职业筹款募捐活动的从事者（个人、公司或其他实体机构）的定义、要求有详细规定。根据此法，专业筹款者（professional fundraiser）是为报酬或其他考虑而为（或代表）公益慈善组织计划、管理、实施、协助、宣传募捐活动者；职业募捐者（professionalsolicitor）系受雇于专业募捐者的“收钱人”；职业筹款顾问（fundraising counsel）指专为慈善募捐活动提供策划，但不接触或接收善款者；商业共同推销者（commercialco-venturer）则是经常或主要为慈善事业而推销商品、服务、娱乐活动者。法律规定，在为公益慈善组织开展任何一种筹款募捐活动之前，专业筹款者、职业募捐者和职业筹款顾问都必须在首席检察官办公室登记备案。

纽约州的法律法规对上述从业者（个人、公司或其他实体机构）的登记备案要求非常详细。以专业筹款者为例，他们登记备案时要填写的《专业筹款者登记表》（CHAR013表）共八页，包括正表和填表说明。正表分为九大部分：申请者基本信息（15项）、签名、收费标准（800美元）、募捐地点、公司组织结构、与其他专业筹款者或公益慈善组织的关系、从前相关业务情况、募捐合同清单、不公开的信息。在填表说明中，列出了填报要求和《行政法》7-A条款中的定义和规定。

除了登记备案工作外，首席检察官办公室还要及时向公众发布本州公益慈善救助活动的情况，汇编和公布本州慈善筹款募捐活动的资料。例如，该办公室每年都要发布本州电话慈善募捐（Telemarketing Campaign）的年度报告《为慈善捐献的零钱》（Penniesfor Charity），旨在方便普通捐款人了解善款去向，帮助雇用专业筹款者开展这类活动的公益慈善组织掌握筹款动向、控制相关成本、了解总体情况。2012年度的报告指出，2011年纽约州一共为434个公益慈善组织举行了602场电话慈善募捐活动，筹得2.4亿美元善款。扣除给专业筹款者的费用和其他开支成本合计1.478亿美元，公益慈善组织最后净得筹款总额的38.53%，即9268.1万美元。有76次募捐活动造成了慈善组织出现亏损。2013年1月3日，首席检察官办公室网站公布了本州88家慈善组织对前不久桑迪飓风（Hurricane Sandy）灾害救援活动及相关的善款筹集、使用情况的信息。

4.首席检察官的执法监督

首席检察官办公室每年都要收到许多普通民众、新闻工作者和各有关组织的问询和正式投诉（complaint）。每件投诉都会得到评估（review），若发现有充分证据显示非营利组织的权益受到侵害，比如欺诈募捐或非营利组织的财产被侵吞、挪用，首席检察官办公室会展开调查，并依照程序采取纠正措施，直至诉诸法庭。近年来的一个执法监督的典型案例是对汽车捐赠行业的整顿和对假慈善机构 “FTH组织”（Feedthe Hungry，Inc.的简称）的调查起诉。汽车捐赠（cardonation）的基本方式是捐赠人向公益慈善机构捐赠二手车，受赠机构利用出售车辆的所得资金开展事业。2002—2009年，由小卡斯柯尼（Nicolas Cascone，Jr.）领导的FTH组织利用这种方式筹款43万美元，但仅有7900美元，即1.8%的善款被用于慈善救助，其余均被小卡斯柯尼中饱私囊。查清事实后，首席检察官安德鲁·科莫（Andrew Cuomo）于2010年6月15日宣布对本州的汽车捐赠行业进行专项整顿，向相关公益慈善组织、专业筹款者和个人发出16份传唤令（subpoena），同时起诉小卡斯柯尼和FTH组织，要求法庭宣判查封FTH组织，冻结其资产并转用于公益慈善事业，禁止小卡斯柯尼今后担任任何非营利机构的负责人。

保护捐赠者和受赠方合法权益的措施还包括首席检察官办公室进行的有针对性的协调。在“9·11”恐怖袭击之后，公众的捐献热情空前高涨，纽约州一下子涌现出250多个新成立的非营利组织来救助“9·11”幸存者和遇难者家庭。但是，它们和在本州设有分支机构的全国性公益慈善组织，如美国红十字会、联合劝募会（United Way）、救世军（Salvation Army）等发现救助工作出现了许多信息不通、机制不畅甚至相互掣肘的现象，无法有效地利用总额超过20亿美元的民间善款。面对这种情况，时任州首席检察官的埃利奥特·斯皮策（Eliot Spitzer）与两位负责公益慈善事业管理局工作的助理检察官马尔拉·辛普森（Marla Simpson）和卡林·古德曼（Karin Goldman）力排众议，大力协调，终于说服各方同意设立了一个共享数据库来统一协调相关的救援工作。后来的事实证明，这个共享数据库在公平地分配、使用“9·11”救助善款，保持公众对公益慈善事业的信心方面发挥了非常关键的作用。

（五）州与联邦机构的协调

作为非营利部门的监管机构，联邦政府与州级政府之间在20世纪的大部分时期都缺乏协调。不过，随着美国公民社会的进一步发展与成熟，这种状况在20世纪的最后25年中有了很大改善。在20世纪80年代之前，各州一般要求享受联邦免税待遇的非营利组织在报送给联邦税务局的990系列表格之外单独向州的监管部门报送年度报表。现在，为了减轻报备组织的负担，已经有越来越多的州接受把990系列表格作为统一的年度报表，但依然有一些州要求根据本州的法律规定要求联邦免税组织另外报送年度表格。一般来说，这些报表主要涉及相关组织在本州范围内的三方面情况：向公众募集捐款的活动、雇用专职人员开展工作的情况，以及拥有、租赁本州房产的情况。许多州按照联邦税务局在《2006年退休金保障法》生效以前的规定，把豁免呈报年度报表的最低收入标准定为每年25000美元，也有一些州政府提出了更严格的要求。另外，即便州政府接受990系列年度表格，也还可能要求更多的财务数据报告。比如，俄亥俄州规定，凡是依据《俄亥俄州慈善信托法》（Ohio Charitable Trust Act）在本州登记，且无须向联邦税务局报备年度报表的组织，如果其年收入超过5000美元、资产额超过15000美元，必须向首席检察官办公室报送《公益慈善组织年度财务报表》（Annual Financial Report of Charitable Organization）。应该说，尽管联邦与州在监管非营利组织方面的一些做法或政策正在逐渐趋向一致，但州政府依然扮演着非常独特的、不可或缺的角色，对那些未达到联邦税务局注册门槛（年收入5000美元）的小型民间组织来说，州政府的影响力无疑要远远超过联邦政府。