第一节 中央政府在民族地区的治理和法制

一 三国至南朝时期中央政府的民族治理

三国至南朝时期，汉族政权对少数民族地区的治理是继承推行秦汉时期边郡县制。三国魏国对西南、东北及西北民族治理上，具体是西南巴七姓夷王朴胡、邑侯杜濩率领巴夷、民来附后，把巴郡分二，设巴东与巴西两郡，分别以朴胡为巴东太守，杜濩为巴西太守，治理本部民族。东北地区鲜卑族轲比能率领本民族和丁零大人儿禅归附，设立护匈奴中郎将治理。西北地区凉州设立护羌校尉治理西北诸羌。在徐邈为护羌校尉时，对当地采用的是小事适用当地民族的法律，大事情由他审理，适用汉法。“与羌、胡从事，不问小过；若犯大罪，先告部帅，使知，应死者乃斩以徇。”蜀汉对西南少数民族地区是设立郡县，由少数民族头人出任。在诸葛亮平定南中后，在南中地区设立了庲降都督，下再设云南郡、建宁郡、永昌郡、牂牁郡、越巂郡和汶山郡等，如凯凯为云南太守、王伉为永昌太守、马忠为牂牁太守等。

左郡县制是南朝时期在民族地区设立的重要社会制度。晋朝及南朝时期，在西南地区设立宁州。王逊任宁州太守时对州进行了强有力的改革与治理。“逊披荒纠厉，收聚离散，专杖威刑，鞭挞殊俗。逊未到州，遥举董联为秀才，建宁功曹周悦谓联非才，不下版檄。逊既到，收悦杀之。悦弟潜谋杀逊，以前建宁太守赵混子涛代为刺史。事觉，并诛之。又诛豪右不奉法度者数十家。征伐诸夷，俘馘千计，获马及牛羊数万余，于是莫不振服，威行宁土……逊以地势形便，上分牂柯为平夷郡，分朱提为南广郡，分建宁为夜郎郡，分永昌为梁水郡，又改益州郡为晋宁郡，事皆施行”，但整体治理不够深入、有效。

二 十六国及北朝时期北方民族政权的治理

（一）胡汉分治的治国原则

十六国和北朝时期，北方各少数民族政权的法律发展体现出高度的汉化倾向。十六国时期法制问题涉及胡汉分治和法律的汉化问题。十六国时期少数民族政权法制中司法制度在仿效汉魏晋以来中原汉制同时也不缺创新，且对中国历史上一些司法制度发展起到了一定作用。十六国时期少数民族政权典章制度创制上大量移植中原法律制度，具体体现在籍田、官制、朝仪、律令、崇儒、征隐逸、建学校、养老敬老等方面。十六国时期少数民族所建政权的法律制度多循魏晋时又制定了一些新的法律制度，如在行政、刑事、民事、经济、婚姻、司法等制度。有学者分析了前燕法制上的特点，认为前燕法制法简刑慎，中后期法峻刑严；在法律制度除了承用晋制外还创制了一些新法律制度。后赵石勒建国后，在国家制度设置中存在胡汉分治，具体是由中垒支雄、游击王阳任祭酒，专门审理“胡人辞讼”；以张离、张良、刘群、刘谟等为门生主书，管理与审理汉族。在法律上，对本民族的法律进行了改革，有“书禁国人不听报嫂及在丧婚娶”，当然也有保留的，如“其烧葬令如本俗”。有学者分析了十六国时前秦法制后指出主要是吸收中原汉法，推行德化为先、礼法并用和约法慎刑的法律原则。十六国时后燕在法制上推行胡汉分治，但后来基本上转向中原汉法。十六国时期各少数民族推行“胡汉分治”，在中国古代法制与多民族国家治理上开创了统一政权下采用不同法律制度分别适用不同民族的治理原则等。

（二）法律儒家化与法典化

北朝的民族法制，最重要的内容是北魏、北齐和北周法制建设上的儒家化问题。北朝在法律建设上，最有代表性的是北魏。北魏鲜卑人最初审理案件是由四部大人通过会审的方式进行。审理时没有拷讯，多采用临时审理、临时断决。昭成建国二年时制定了法律，具体看是死罪采用金马赎；犯大逆罪的连坐亲族男女老少，皆处斩刑；男女通奸等处死；百姓相互杀害，用马牛49头赎赔，同时赔送葬器物。偷盗上，偷盗官物，偷一罚五，偷罚私人财物，偷一罚十。没有逮捕和刑讯等制度。

北魏世祖时对治下各民族采用各依本俗治理，即“以五方之民各有其性，故修其教不改其俗，齐其政不易其宜”。北魏进入中原地区后，开始对法律进行大模的改制，最有代表性的是冯太后与魏孝文帝的改革。魏孝文帝在神麚四年让司徒崔浩制定法律。北魏政府的法律基本上走向汉化与儒家化的发展道路。魏孝文帝时期对鲜卑人婚姻制度进行立法改革。从内容上看，涉及推行等级内婚、禁止婚姻聘礼过重、同姓为婚等鲜卑人的婚姻形态。在等级内婚上有“名位不同，礼亦异数，所以殊等级，示轨仪……有司可为之条格，使贵贱有章，上下咸序，著之于令”，明确规定“今制皇族、师傅、王公侯伯及士民之家，不得与百工、伎巧、卑姓为婚，犯者加罪”。婚姻聘礼改革上，有“婚娉过礼，则嫁娶有失时之弊”，规定“著之律令，永为定准。犯者以违制论”。禁止同婚结婚上，太和七年规定禁止同姓为婚。“自今悉禁绝之，有犯以不道论”。

北魏在改革上，改鲜卑姓为汉姓是重大事件。最初鲜卑部族有九十九姓，到献帝时期，由于国家的扩大，出现“各有本部，部中别族，为内姓焉”的现象。为此，魏孝文帝进行改汉姓，把皇族改为十姓，即“凡与帝室为十姓，百世不通婚”。兄为纥骨氏，后改为胡氏；次兄为普氏，后改为周氏；次兄为拓跋氏，后改为长孙氏；弟为达奚氏，后改为奚氏；次弟为伊娄氏，后改为伊氏；次弟为丘敦氏，后改为丘氏；次弟为侯氏，后改为亥氏。形成七族。叔父之胤曰乙旃氏，后改为叔孙氏。疏叔曰车焜氏，后改为车氏。这样构成十姓。此外，其他贵族依次改为汉姓。

北魏在太和十二年制定了存留养亲的法律，开创了中国古代特别法律制度。“镇戍流徙之人，年满七十，孤单穷独，虽有妻妾而无子孙，诸如此等，听解名还本。诸犯死刑者，父母、祖父母年老，更无成人子孙，旁无期亲者，具状以闻。”

三 隋唐时期中央政府的民族治理

（一）治理机构

中央机构设置上，隋唐管理少数民族的机构是鸿胪寺。鸿胪寺官员有卿一人，从三品；少卿二人，从四品上；丞二人，从六品，具体职能是管理四夷君长的官品定秩；少数民族君长的继承确认；少数民族的贡使事务；少数民族的奏谢文书等；少数民族的贡物收发等。“凡四夷君长，以蕃望高下为簿，朝见辨其等位……二王后、夷狄君长袭官爵者，辨嫡庶。诸蕃封命，则受册而往。海外诸番朝贺进贡使有下从，留其半于境。”

隋唐时期在少数民族地区建制上的重要措施就是设立羁縻州县，特别是唐朝，成为国家对少数民族地区治理上的重要措施。羁縻州设立始于西北诸蕃和西南蛮夷，基本特点是按部落大小设立州县。唐朝设立了大小羁縻州县共856个。具体是，部落大的设都督府，首领为都督、刺史，职位采用世袭，但不上报户口和纳税。唐朝设立的羁縻州分布情况是：突厥、回纥、党项、吐谷浑隶属内道者，设有府二十九，州九十；突厥的别部及奚、契丹、靺鞨、降胡、高句丽隶属河北道的，设立府十四，州四十六；突厥、回纥、党项、吐谷浑别部和龟兹、于阗、焉耆、疏勒、河西诸胡、西域十六国隶属陇右道的，设立府五十一，州百九十八；羌、蛮隶属剑南道的，设立州二百六十一；南蛮中隶属江南道的，设立州五十一；隶属岭南道的，设立州九十二。党项族设立了州二十四，没有明确的隶属道。在地方机构中，最重要的治理机构是大都护府。大都护府中都护职权是“掌统诸蕃，抚慰、征讨、叙功、罚过，总判府事”，成为总理一方的最高权力者。

隋唐时期对羁縻州府治理具有以下特点：第一，对羁縻州府根据设立地区少数民族人口或地域大小，分别设立，大的设都督府，小的设州。保留设立地区各民族原有的政治社会组织，各少数民族可以自称“国”，首领称为“王”、“可汗”等，可以世袭。但要成为都督、刺史等得由中央任命，成为国王和可汗要得到中央的册封和承认。第二，都督、刺史由各民族部落酋长世袭出任，但会任命一些中央官员，形成“华官参治”，或“监领督导”的管理机制。第三，羁縻府州设立原则是“即其部落列置州县”，各少数民族内部社会结构与社会管理机制没有被打破，各少数民族仍然实行自己的原有制度。第四，羁縻府州保留本民族原有军队。但不能随便调动，发动战争，同时必须服从中央或都护府调遣。第五，羁縻府州居民户口不呈送户部，不直接向国家缴纳赋税。羁縻府州对中央经济负担主要有朝贡和交纳轻微赋税两种形式。唐初规定“若夷獠之户，皆从半输。蕃人内附者，上户丁税十文，次户五文，下户免之”。

（二）隋唐时期的民族立法

隋唐时期民族立法，从现有史料看没有专门性的立法。这可能与隋唐的强盛和立法上简约追求有关。唐朝民族立法被简约成《唐律》中“化外人”条：

律文：诸化外人，同类自相犯者，各依本俗法；异类相犯者，以法律论。

义曰：谓藩夷之国，别立君长者，各有风俗，制法不同。其有同类自相犯者，须问本国之制，依其俗法断之。异类相犯者，若高丽之与百济相犯之类，皆以国家法律，论定刑名。

唐朝中央政府不再对少数民族进行专门立法，而是通过“化外人”条来原则性地规范。于是，学术界研究主要集中在“化外人”是指“外国人”还是“少数民族”的问题上。学术界认为唐律制定本条的立法者是以文化观念来界定化外人，但在“疏议”解释上却背离了文化标准，认为《唐律疏议》所言的“化外人”实际上包括了“外国人”和“少数民族”。有学者认为“化外人”包括外国人和部分少数民族。“化外人相犯”条适用处理外国人在大唐境内的犯罪，是唐代处理涉外案件的原则，也适用于与唐朝关系比较疏远的少数民族，是当时少数民族适用法律的特别规定。唐朝“化外人”包括了外国人和少数民族的臣民，即分为少数民族、外国商人、遣唐使、留学生和留学僧等几类。有学者认为“化外人”包括外国人和部分少数民族。“化外人相犯”条不仅适用于处理外国人在大唐境内的犯罪，是唐代处理涉外案件的原则，也适用于与唐朝关系比较疏远的少数民族，是当时少数民族适用法律的特别规定。有学者认为结合唐朝当时“中国”与“四夷”、“藩夷”对举的实际，唐律中的“化外人”是缘边关塞之外教化不能到达的四夷之人，与当时的“中国”对称，也可以视为“外国人”。以今天的视角看，主要指的是除中华人民共和国之外的部分中亚、东南亚、东亚等国人，也包括部分现已纳入中华人民共和国境内的少数民族。从研究看，很多人对“化外人”的理解主要来自对疏议的现在理解，因为疏议中所举“百济、新罗”恰是现在的朝鲜。其实，对“化外人”的理解应先弄清楚中国古代“王化”的含义。“王化”在中国古代存在政治学、文化学、法学、民族学等四个不同领域与层次上的内容，其中“王”不是指“王朝”，“国家的领土”，而是指“王道”，是政治学及文化学上的“王道”。“化外人”是指没有被“王化”之人，而不是现在主权国家意义下的“外国人”。只有弄清楚这些，才能准确理解此条文的法律意义。有学者提出唐朝“化外人”应指华夏正统王朝之外各民族建立的政权及其他王朝“国家”，其以文化和族群作为理论上区分的主要标准，在实际操作时以疏议的方式引入古代“王朝国家”的标准加强人们的直观理解。从现代主权国家概念下理解“化外人”应包括“外国人”和“少数民族”。然则，在唐朝主要以汉族为主建立起来的华夏正统王朝之外的地方都是“化外”，从那里来到唐朝腹地的人都是“化外人”。这种立场与理解是正确的。