第一章 绪论

第一节 问题的提出

土地是人类赖以生存的最重要的资源，“是一切生产和一切存在的源泉”。20世纪90年代以来，随着我国城市化进程的加快，我国耕地资源数量不断减少，耕地质量也呈下降态势。据统计，1978—2003年，全国共有470.15万亩耕地转变为非农用地，平均每年就有29.38万亩农地非农化，而且农地非农化的趋势还在加快，短期内可能无法逆转。按照《全国土地利用总体规划纲要》, 2000—2030年的30年间，我国城镇化导致的农地非农化还将超过363.33万亩。中国净城镇化指数已从1978年的20%提高到2005年的38%，但它显著低于目前世界48%的平均城市化率和中低收入国家43%的平均值，城镇化将是未来中国经济发展势不可当的趋势（王定祥， 2006）; 2000年以后，我国发生了第三次大规模“圈地热”，城镇、工业区等正在以前所未有的速度急剧膨胀，城市郊区范围不断向农村腹地推进，越来越多的农村集体土地以种种合法的或非法的、公开的或隐蔽的形式变为城镇建设用地，人们对土地的需求高涨与土地资源稀缺性之间的矛盾日益凸显，这种冲突不能通过一般途径得以解决，需要我们从制度等更高层次上进行创新。

农地，作为人类不可替代的有限的自然资源，一旦变成建设用地便不可恢复，具有“不可逆性”，因此，从保护耕地的角度来看，推进城镇化必然与农业用地保护形成对立的矛盾；另外，在我国城镇化过程中，土地利用效率低下已经是一个不争的事实，乱占滥用、水土流失、沙漠化、土壤污染与土地破坏等现象屡见不鲜；上述现象的出现，与我国的土地利用和保护制度不无关系，我国的土地保护以义务为本位，忽视了产权对于土地利用和保护的重要作用（刘明明， 2007）；同时，由于计划经济体制等方面的原因，我国的农村征地补偿制度并未做重大调整，非公共利益性质的征地比例较大，补偿标准也仍然根据农地经济产出价值来估算，忽略了农地未来开发、可转为非农建设用地的增值收益等，导致失地农民的补偿标准过低，大量农地非农增值收益被各级政府及开发商等攫取，直接损害了农民集体的土地利益，导致社会分配极不公平；当前的资产核算体系中也没有包括农地经济产出价值之外的农地价值部分，使农民集体福利大量缺失。国务院发展研究中心2003—2004年经济白皮书指出，由于采取现有征地制度，导致在一些城乡接合部，出现了所谓的“四无农民”，即“种田无地，就业无岗，社保无份，告状无门”，城乡贫富差距不断拉大，失地农民的生活和就业面临着更为严峻的挑战，这可能使他们在条件许可情况下以不同方式进行抗争，纷纷群起上访，从而激化社会矛盾，甚至危及社会稳定，成为当前我国社会经济发展中不容回避的重要问题。

农地发展权是农地可转为建设用地等不同用途的权利，即可开发农地的权利。尽管目前我国还没有农地发展权制度设置，但农地发展权实际上已经客观存在于国内土地资源利用及管理过程中。2005年10月《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》中某些条款实质上是把农民集体作为农地发展权的主体，保证农民集体在不丧失土地所有权的前提下获得土地因使用性质改变而产生的收益，即农地发展权收益。我国一些地方也已探索将规划待转用集体农地在建设用地市场上直接流转，其核心内容就是土地发展权向建设用地者直接转让。建设占用耕地指标的转让、耕地占补平衡中实行的异地平衡、异地代保，其本质上也是年度许可的农地发展权配额指标在不同用地者之间和不同地区之间的转让（王小映，2003；臧俊梅，2007），这些均说明农地发展权设置及其价值实现已成为当前我国社会经济发展过程中的一种客观存在的现实，据此，这些现实背后的理论依据究竟应该是什么、政策设计又该如何定位等问题理应引起我们更多的关注。

在我国当前的社会经济背景下，如何解决以上问题是一项复杂的系统工程，这给政府合理决策和保证政策有效执行提出了一个既现实又严肃的课题。西方国家设置和流转农地发展权的目的在于保护农地、保存开敞空间、保护环境敏感地带、控制城市增长的区位和进程、调节因土地用途变化产生的暴利和暴损以及为城市居民提供良好的生活环境等（赵琴，2007）；因此，考虑到农地发展权制度旨在实现环境保护与经济增长之间的和谐发展、促进农地资源充分利用并已被许多国家创设的现状，非常有必要在我国当前的土地权利体系中引入农地发展权、明确其归属并设计出具体的农地发展权分析框架，以便从根本上缓和国内日益尖锐的人地矛盾、促进我国农地资源保护、全面保护农民的土地财产权益、保持整个社会的稳定与可持续发展，这也与我国十七届三中全会维护农民集体产权权益等会议精神相符，在我国当前经济条件下具有必要性、可行性。

研究区域可持续发展需要有一个比较适当的区域划分（黄秉维， 1989）。随着经济的飞速发展，生态环境与资源利用、经济发展等之间的矛盾日益凸显，国土空间开发秩序混乱，适合经济开发的地区在大力开发，不适合经济开发的地区也在大力开发；此外，在发展导向上，当前多把缩小区域差距定位于缩小GDP差距，对区域协调发展的内涵缺乏考虑（吕芳，2008）。在这种背景下，“十一五”规划纲要提出了一个重要构想，这个构想便是主体功能区划。

2003年1月，国家发改委委托中国工程院研究相关的课题，在课题中提出增强规划的空间指导，确定主体功能的思路，功能区的概念也在这时开始清晰。2006年10月，国务院办公厅下发了《关于开展全国主体功能区划规划编制工作的通知》（国办发 [2006] 85号），按照该《通知》，国家发改委和其他13个部委局办的主要负责人共同组成全国主体功能区划规划编制工作领导小组。2007年5月，国家发改委副主任陈德铭指出，2007年要完成国家层面的主体功能区布局，编制好《全国主体功能区划规划（草案）》, 2008年基本完成省级层面的规划布局，这一开创性的工作将在约两年内完成，影响深远的主体功能区筹划工作，已在争议声中迈出了实质性的第一步；与此同时，跨部门合作的全国主体功能区规划工作已经启动，这也标志着主体功能区构想正式进入实质性操作阶段。

浙江省、江苏省、重庆市等八个省市率先进行了主体功能区划编制工作，取得了一些实践经验；江苏省、浙江省分别根据本省的实际情况开展标准和指标等方面研究并进行分区；同时，甘肃省“十一五”规划、云南省“十一五”规划、四川省“十一五”规划等都将全省划分为四类主体功能区，浙江省也下发了《浙江省主体功能区规划工作方案》，将逐步建立以主体功能区划为基础的差别化区域开发政策，完善相应的生态补偿机制，江苏也有对县域空间开发政策进行了探讨。与此同时，湖北省也确定出《湖北省主体功能区划方法探讨》，选择县级行政区为基本分析单元，将湖北省主体功能区分为六类（贺瑶，2008），该省政府已通过了《武汉城市圈总体规划》，将武汉“8+1”城市圈划分为优化、重点、限制、禁止四类主体功能区，打乱各式行政区划进行功能分区，并已经在整个城市圈内财税、通信、交通、生态保护、用地指标交易等方面进行了一定的实践操作。当然，以上这些实践都处于探索阶段，也多集中在分区及管理机制方面，如省级层面上落实功能区的划分原则及标准、省级层面上的管理机制探索等方面（李振京，2007），有关主体功能区具体配套政策、具体实践操作模式，尤其是主体功能分区下经济补偿政策、财政转移支付政策等方面仍未深入研究。

推进形成主体功能区，关键靠政策支持。主体功能区划将成为我国新一轮国土区划，主体功能区划、主体功能区区域规划研究等都将是我国未来相当长一段时间内的研究热点（杜黎明，2007），同时，《国家“十一五”规划纲要》已提出对主体功能区建设实行分类管理的区域政策设想，但也只是从大的方面明确了政策目标，确定了政策作用的方向，提供了相关政策的基本思路，缺乏进一步具体深入的规定；主体功能分区建设对推进我国区域的协调发展是有一定的作用的，但其作用更重要的是体现在规范空间开发尺度上，就是哪些地区可以开发、哪些地区不能开发；从空间功能上看，主体功能区建设会向某些条件比较好的地区倾斜，导致经济发展不均衡问题等，因此，当前有关主体功能区实践需要同步跟进的就是保障机制的构建以及配套政策的设计。

主体功能分区是具有战略性和综合性的地域空间开发规划（张虹鸥，2007；周杰，2007），根据各区主体功能设置，国家在各功能区内实行不同的土地用途管制和开发强度调控，使限制、禁止开发区内农地开发强度受到不同程度的限制，可能产生不同的农地转用收益变化；各区农地发展权价格的高低不仅反映了政府对土地的空间发展要求及规划管制效果，同时也反映了稀缺的土地资源在市场机制下产权价值的实现，这也正是以政府为主导在空间上进行的跨区配置农地发展权、提高土地资源空间利用效率的表现，值得我们进一步研究其中的一些问题；此外，功能分区中利益分配问题的解决、保障机制的构建等也都可以从农地发展权制度安排中寻找到内在逻辑。

综上所述，随着我国社会经济的发展与市场经济体制的完善，农地发展权制度在我国出现具有一定必然性；同时，主体功能区划必然涉及土地用途管制、农地价格变化、区域内外土地产权人利益变化等内容，这些都可以通过农地发展权制度设计来加以解决。因此，以某些区域为例，尝试研究基于主体功能区的农地发展权补偿，可以拓展农地发展权研究，对促进农地资源保护、全面维护农民集体土地权益、增强功能区政策制定与实施的可行性、充分发挥土地资源参与国家宏观经济的调控作用、实现区域间协调与可持续发展等都具有十分重要的理论及现实意义。