咸宣，河东杨人，初为河东佐史，办事干练，武帝征为厩丞，迁御史及御史中丞。在职近二十年，屡治大狱，常杜杀无辜，号称“敢决疑”。后为左内史，事必亲躬，用法苛重，继为右扶风，因追捕属吏射中上林苑门，坐罪诛。
咸宣，以佐史的身份供职于河东太守。卫青将军派人到河东买马，看到咸宣无比能干，禀报皇上，征调他担任厩丞。公事办理得很好，逐渐升到御史和中丞，派他审理主父偃以及淮南王谋反的案件，用细微的条文苛刻加以诬陷，诛杀的人很多，号称为敢于判决疑难案件。
多次罢官多次起用，担任御史和中丞的职务将近二十年。王温舒担任中尉，而咸宣担任左内史。他治理很琐碎，大事小事都要通过他的手，亲自布置县里各大部门的财物，官吏包括县长县丞都不能随便变动，否则就用重法惩办他们。做官几年，其他各郡从事治标有效，但只有咸宣能够从治标达到治本，能够自己实行那些办法，虽然这难以作为常法。
中途被废黜，后又担任右扶风，因恨其下吏成信，成信逃匿上林苑中，咸宣派眉县县长带领吏员和士兵，越过护栏进入上林苑中的蚕室门里进攻亭阁击杀成信，射中了上林苑的门，咸宣被交给法司，被认为大逆不道，判处灭族，自杀了，接着杜周受到信任被起用。
当时，郡守都尉和各王国的高级官吏想要进行治理的，治理方法大概都仿效王温舒等，可是官吏和平民更加轻易触犯法律，盗贼更加频繁发生。
南阳郡有梅免、百政，楚地有段中、杜少，齐地有徐勃，燕地、赵地一带有坚卢、范主这伙人。大帮伙达到几千人，任意自立名号，进攻城邑，夺取武库兵器，释放死囚，捆缚侮辱郡守都尉，杀死二千石官吏，张贴檄文通告各县府催促准备饮食，小帮伙要用百来计算，抢劫乡村的数也数不尽。
皇帝派遣御史中丞、丞相长史作为使者督责，还是不能够制止。于是，就派光禄大夫范昆、各部都尉以及原任九卿张德等人穿着绣衣、拿着符节，用虎符调动军队按动员令出击，对大帮伙杀头有的达到一万多人，以及按照法律诛杀给盗贼送酒饭的人，连坐各郡，多的有几千人。
几年后，才逐渐抓获了他们的首领，游散的士兵逃跑了，重新聚集结成团伙据守山川险要的，总是结成群伙进行活动，官府无可奈何。
于是，制订“沉命法”，宣布说：“盗贼帮伙起事而官吏没有发觉，或者发觉后，逮捕的人数不够规定标准的，有关的二千石级官吏以下到小吏员都要处死。”这以后小吏员害怕被杀，即使发现盗贼也不敢告发，担心不能捕获，因受处分连累上级官府，上级官府也让他们不告发。因此，盗贼更多了，上级下级相互设法隐瞒，来逃避法律条文。