总报告 我国支付清算体系的发展状况及经济含义

第一章 中央银行支付清算体系的建设与运行

摘要：2016年，支付行业发展积极推进，监管工作机制基本建立，市场基础设施建设持续推进，全国支付体系运行平稳，社会资金交易规模不断扩大。然而，在完善支付行业顶层设计、做好支付体系创新与金融监管、推动支付清算体系国际化、推进支付普惠进程等方面仍有较多需要着力之处。2017年，中央银行应持续完善支付行业顶层设计，强化支付服务市场监督管理，为支付产业各类主体营造公平竞争的环境，为经济社会健康稳定发展提供稳健高效的支付清算体系支撑。

关键词：中央银行 支付清算体系 顶层设计

2016年是中国支付体系发展的重要一年，支付行业顶层设计基本完成，监管工作机制基本建立，市场基础设施建设持续推进，全国支付体系运行平稳，社会资金交易规模不断扩大。总体来看，支付产业蓬勃发展，支付服务创新活力不断增强，支付的便捷性和安全性得到平衡发展。同时，支付产业也仍然面临一些问题和挑战，为此，中国人民银行应着力从完善支付行业顶层设计、改善监管服务、优化基础设施布局等方面入手，逐步加以完善。

一 2016年基本情况及特点

从非现金支付工具、支付系统和人民币银行结算账户等方面看，2016年我国支付体系运行平稳，各类业务和支付工具总体保持稳步增长势头，但增势略有分化。

（一）2016年我国非现金支付工具的基本情况

非现金支付工具的发展程度代表了一个国家的金融发展效率和现代化水平，具有重要的金融指标意义。当前，我国人民币非现金支付工具主要包括票据、银行卡及其他结算业务等。2016年，我国非现金支付业务保持较高速度增长，但增速较上年有所下降。2016年，全国共办理非现金支付业务1251.11亿笔，同比增长32.64%，较上年下降17.76个百分点；共处理金额3687.24万亿元，同比增长6.91%，较上年下降82.85个百分点。

一是票据业务量持续下降。2016年，全国共发生票据业务2.93亿笔，金额187.79万亿元，同比分别下降29.64%和21.17%。其中，支票业务、银行汇票业务、银行本票业务均出现下降。需要注意的是，电子商业汇票系统业务量继续保持快速增长态势。截至2016年末，电子商业汇票系统参与者共计426家，较上年末增加30家；电子商业汇票系统出票、承兑、贴现、转贴现较上年均实现大幅增长。

二是银行卡发卡量保持稳步增长态势。截至2016年末，全国银行卡在用发卡数量为61.25亿张，较上年末增长12.54%，增速上升2.28个百分点；全国人均持有银行卡4.47张，较上年末增长11.83%。银行卡受理市场环境不断改善。截至2016年末，银行卡跨行支付系统共有联网商户2067.2万户、联网POS机具2453.5万台、ATM 92.42万台，较上年末分别增加397.2万户、171.4万台和5.75万台。银行卡交易量和消费业务量继续增长，增速有所下降。2016年，全国共发生银行卡交易金额741.81万亿元，同比增长10.75%，增速下降38.13个百分点；银行卡消费业务金额为56.5万亿元，同比增长2.72%。另外，值得关注的是信用卡信贷规模继续扩大，授信使用率持续上升。截至2016年末，信用卡授信总额为9.14万亿元，同比增长29.06%；银行卡卡均授信额度为1.96万元，信用卡授信使用率为44.45%，较上年末上升0.68个百分点。

三是贷记转账等其他结算业务平稳增长。2016年，全国共发生贷记转账、直接借记、托收承付、国内信用证等其他业务93.44亿笔，金额2757.63万亿元。其中，贷记转账业务金额占比为97.01%。

四是电子支付尤其是移动支付业务保持快速增长，非银行支付机构继续保持迅猛发展势头。2016年，银行业金融机构共发生电子支付业务1395.61亿笔，金额2494.45万亿元。其中，移动支付业务尽管总体占比较小，但增速较快，2016年全年共发生业务257.1亿笔，金额157.55万亿元，同比分别增长85.82%和45.59%。

2016年，非银行支付机构累计发生网络支付业务1639.02亿笔，金额99.27万亿元，同比分别增长99.53%和100.65%。

（二）2016年我国人民币银行结算账户运营情况

截至2016年末，全国共开立人民币银行结算账户83.53亿户，较上年末增长13.34%，呈稳步增长势头。其中，单位银行结算账户为4939.47万户，占银行结算账户的59.86%，较上年末增长11.27%；个人银行结算账户为83.03亿户，较上年末增长13.35%。

（三）2016年我国支付系统运行情况

支付系统是经济活动过程中用于对债权债务清偿与资金转移的载体和机制。当前，我国支付系统共包括大额实时支付系统、小额批量支付系统等11个子系统。2016年，我国支付系统继续保持稳健高效运行，共处理支付业务592.87亿笔，金额5114.51万亿元，同比分别增长26.29%和16.7%。与同期GDP相比，2016年支付系统处理支付业务总金额是全国GDP的68.73倍。

从支付系统层级来看，2016年，中国人民银行支付系统共处理支付业务80.09亿笔，金额3821.35万亿元，同比分别增长33.58%和21.88%，占支付系统业务笔数和金额的13.51%和74.72%，具有笔数小、金额大的特点。

从支付系统资金往来情况看，全国共有23个省（自治区、直辖市）的辖内资金流动量占本省（自治区、直辖市）资金流动总量的比例超过50%，反映了支付系统在社会资金流动中的核心地位。2016年，处理资金总量居前三位的地区为北京、上海、广东，其资金流动量分别占全国资金流动总量的31.32%、17.58%和12.55%，表明了上述三地在全国资金配置中的枢纽地位。

二 2016年子系统运行情况

当前，我国支付清算体系包括中国人民银行大额实时支付系统等11个子系统。2015年，这些子系统所处理的业务量总体保持稳定增长态势，仅境内外币支付系统、全国支票影像交换系统出现业务衰退迹象。

（一）中国人民银行支付系统

1．大额实时支付系统

2016年，大额实时支付系统业务持续平稳增长，共处理业务8.26亿笔，金额3616.3万亿元，同比分别增长4.67%和22.5%；日均处理业务328.95万笔，金额14.41万亿元。总体而言，大额实时支付系统在社会资金流通、货币政策传导以及实现各金融市场互联互通方面发挥了积极作用，在央行支付系统中起到了中流砥柱的作用。

分季度来看，大额实时支付系统业务量持续平稳增长。从处理业务笔数的季度数据来看，第一季度，大额实时支付系统处理业务1.92亿笔，同比增长6.42%；日均处理业务314.2万笔。第二季度，处理业务1.95亿笔，同比下降0.1%；日均处理业务314.96万笔。第三季度，处理业务2.11亿笔，同比增长4.24%；日均处理业务324.59万笔。第四季度，处理业务2.28亿笔，同比增长8.01%；日均处理业务361.51万笔（见图1-1）。

从处理业务金额的季度数据来看，第一季度，大额实时支付系统处理业务金额831.13万亿元，同比增长56.82%；日均处理金额13.63万亿元。第二季度，处理业务金额899.95万亿元，同比增长23.89%；日均处理金额14.52万亿元。第三季度，处理业务金额973.9万亿元，同比增长22.47%；日均处理金额14.98万亿元。第四季度，处理业务金额911.32万亿元，同比增长1.21%；日均处理金额14.47万亿元（见图1-2）。

2．小额批量支付系统

小额批量支付系统业务继续保持增长势头。2016年，小额批量支付系统共处理业务23.48亿笔，金额30.91万亿元，同比分别增长27.95%和23.95%；日均处理业务646.91万笔，金额851.6亿元。

分季度来看，第一季度，小额批量支付系统处理业务4.83亿笔，金额6.66万亿元，同比分别增长23.93%和21.1%；日均处理业务549.42万笔，金额757.13亿元。第二季度，处理业务5.42亿笔，金额7.2万亿元，同比分别增长22.96%和17.29%；日均处理业务596.04万笔，金额791.36亿元。第三季度，处理业务6.09亿笔，金额7.96万亿元，同比分别增长26.07%和23.17%；日均处理业务661.9万笔，金额865.24亿元。第四季度，处理业务7.13亿笔，金额9.09万亿元，同比分别增长36.94%和32.95%；日均处理业务775.52万笔，金额987.91亿元（见图1-3、图1-4）。

3．网上支付跨行清算系统

2016年，网上支付跨行清算系统业务继续快速增长。截至2016年末，共有195家机构接入网上支付跨行清算系统。从系统处理的业务笔数和金额来看，2016年全年，网上支付跨行清算系统共处理业务44.53亿笔，金额37.46万亿元，同比分别增长50.16%和34.96%；日均处理业务1226.76万笔，金额1031.98亿元。

分季度来看，第一季度，网上支付跨行清算系统处理业务9.01亿笔，金额8.11万亿元，同比分别增长54.15%和37.2%；日均处理业务1024.19万笔，金额921.49亿元。第二季度，处理业务10.23亿笔，金额8.74万亿元，同比分别增长43.86%和26.2%；日均处理业务1123.63万笔，金额960.99亿元。第三季度，处理业务11.65亿笔，金额9.78万亿元，同比分别增长48.15%和37.36%；日均处理业务1265.85万笔，金额1063.39亿元。第四季度，处理业务13.65亿笔，金额10.82万亿元，同比分别增长54.38%和38.87%；日均处理业务1483.45万笔，金额1176.5亿元（见图1-5）。

4．同城清算系统

2016年，同城清算系统业务笔数下滑，金额小幅增长。从全年来看，同城清算系统共处理业务3.72亿笔，金额130.8万亿元，同比分别下降5.74%和增长5.2%；日均处理业务148.39万笔，金额5211.35亿元。

分季度来看，第一季度，同城清算系统处理业务0.89亿笔，金额31.35万亿元，同比分别下降7.3%和增长10.5%；日均处理业务145.77万笔，金额5139.9亿元。第二季度，处理业务0.91亿笔，金额30.58万亿元，同比分别下降5.86%和0.41%；日均处理业务146.74万笔，金额4932.48亿元。第三季度，处理业务0.95亿笔，金额34.28万亿元，同比分别下降1.79%和增长12.38%；日均处理业务145.46万笔，金额5274.46亿元。第四季度，处理业务0.98亿笔，金额34.59万亿元，同比分别下降7.71%和0.48%；日均处理业务155.57万笔，金额5489.87亿元（见图1-6）。

5．境内外币支付系统

2016年，境内外币支付系统保持小幅下降态势，共处理业务198.58万笔，金额8199.01亿美元（折合人民币约5.47万亿元），同比分别下降4.47%和9.52%；日均处理业务0.79万笔，金额32.8亿美元（折合人民币约218.93亿元）。

分季度来看，第一季度，境内外币支付系统处理业务48.07万笔，金额2129.4亿美元（折合人民币约1.38万亿元），同比分别增长6.86%和5.01%；日均处理业务0.79万笔，金额34.91亿美元（折合人民币约225.55亿元）。第二季度，处理业务52.38万笔，金额1889.32亿美元（折合人民币约1.25万亿元），同比分别下降0.7%和5.75%；日均处理业务0.84万笔，金额30.47亿美元（折合人民币约202.07亿元）。第三季度，处理业务50.57万笔，金额2134.77亿美元（折合人民币约1.43万亿元），同比分别下降10.19%和23.45%；日均处理业务0.78万笔，金额32.84亿美元（折合人民币约219.32亿元）。第四季度，处理业务47.56万笔，金额2045.52亿美元（折合人民币约1.42万亿元），同比分别下降11.66%和8.73%；日均处理业务0.77万笔，金额32.99亿美元（折合人民币约228.87亿元）（见图1-7）。

6．全国支票影像交换系统

2016年，全国支票影像交换系统业务延续下降态势，共处理业务791.67万笔，金额4100.83亿元，同比分别下降11.65%和8.42%；日均处理业务2.18万笔，金额11.3亿元。

分季度来看，第一季度，全国支票影像交换系统处理业务177.11万笔，金额979.46亿元，同比分别下降13.46%和12.35%；日均处理业务2.01万笔，金额11.13亿元。第二季度，处理业务195.96万笔，金额967.14亿元，同比分别下降9.72%和7.98%；日均处理业务2.15万笔，金额10.63亿元。第三季度，处理业务204.78万笔，金额1055.74亿元，同比分别下降11.99%和7.51%；日均处理业务2.23万笔，金额11.48亿元。第四季度，处理业务213.82万笔，金额1098.49亿元，同比分别下降11.52%和5.93%；日均处理业务2.32万笔，金额11.94亿元。

（二）其他机构支付系统

1．银行业金融机构行内支付系统

2016年，银行业金融机构行内支付系统继续保持增长势头，共处理业务258.3亿笔，同比增长31.07%，占支付系统业务笔数的43.57%，日均处理业务7057.47万笔；处理业务金额共计1215.47万亿元，同比增长1.8%，占支付系统业务金额的23.77%，日均处理业务金额3.32万亿元。可以看出，银行业金融机构行内支付系统在整个支付清算体系中发挥着重要作用。

分季度来看，第一季度，银行业金融机构行内支付系统处理业务55.43亿笔，金额284.26万亿元，同比分别增长45.25%和下降9.48%；日均处理业务6091.67万笔，金额3.12万亿元。第二季度，处理业务56.82亿笔，金额294.3万亿元，同比分别增长23.9%和下降6.9%；日均处理业务6243.8万笔，金额3.23万亿元。第三季度，处理业务67.58亿笔，金额296.3万亿元，同比分别增长26.29%和8.65%；日均处理业务7346.19万笔，金额3.22万亿元。第四季度，处理业务78.47亿笔，金额340.61万亿元，同比分别增长31.79%和17%；日均处理业务8528.81万笔，金额3.7万亿元。

从银行业金融机构行内支付系统处理业务占整体支付系统的比重来看，2016年第一至第四季度，处理业务笔数和金额占比分别为43.04%和24.09%、41.25%和23.36%、43.85%和22.04%、45.57%和25.62%（见图1-8）。

2．银行卡跨行支付系统

2016年，银行卡跨行支付系统业务保持快速增长态势，共处理业务237.62亿笔，金额67.07万亿元，同比分别增长14.97%和36.11%，占支付系统业务量的比重分别为40.08%和1.31%；日均处理业务6492.3万笔，金额1832.5亿元。值得注意的是，尽管该系统处理的业务笔数在支付系统中的占比高达40.08%，但其金额占比仅为1.31%，这反映出银行卡跨行支付频繁且金额小的特点。

分季度来看，2016年，银行卡跨行支付系统业务呈现逐季上升态势。其中，第一季度，银行卡跨行支付系统处理业务53.82亿笔，金额15.31万亿元；日均处理业务5914.11万笔，金额1682.96亿元。第二季度，处理业务58.64亿笔，金额16.22万亿元；日均处理业务6444.44万笔，金额1782.03亿元。第三季度，处理业务61.23亿笔，金额17.31万亿元，同比分别增长13.93%和36.19%；日均处理业务6655.25万笔，金额1881.14亿元。第四季度，处理业务63.93亿笔，金额18.23万亿元，同比分别增长14.02%和29%；日均处理业务6948.57万笔，金额1981.69亿元。

从银行卡跨行支付系统处理业务占整体支付系统的比重来看，2016年第一至第四季度，处理业务笔数和金额占比分别为41.79%和1.30%、42.57%和1.29%、39.73%和1.29%、37.13%和1.37%（见图1-9、图1-10）。

3．城市商业银行汇票处理系统和支付清算系统

2016年，城市商业银行汇票处理系统和支付清算系统业务继续保持快速增长势头，共处理业务387.46万笔，金额8253.17亿元，同比分别增长49.22%和52.65%；日均处理业务笔数1.06万笔，金额22.55亿元。

分季度来看，第一季度，城市商业银行汇票处理系统和支付清算系统处理业务84.99万笔，金额1775.38亿元，同比分别增长71.18%和69.06%；日均处理业务0.93万笔，金额19.51亿元。第二季度，处理业务92.79万笔，金额1948.85亿元，同比分别增长47.1%和42.04%；日均处理业务1.02万笔，金额21.42亿元。第三季度，处理业务102.17万笔，金额2120.09亿元，同比分别增长47.47%和54.38%；日均处理业务1.11万笔，金额23.04亿元。第四季度，处理业务107.51万笔，金额2408.85亿元，同比分别增长38.45%和49.5%；日均处理业务1.17万笔，金额26.18亿元。

4．农信银支付清算系统

2016年，农信银支付清算系统处理业务笔数继续保持高位增长势头，共处理业务16.81亿笔，金额5.43万亿元，同比分别增长193.41%和50.96%，占支付系统业务量的比重分别为2.84%和0.11%；日均处理业务459.28万笔，金额148.28亿元。

分季度来看，第一季度，农信银支付清算系统处理业务2.85亿笔，金额1.29万亿元，同比分别增长260.03%和50.36%；日均处理业务313.58万笔，金额142.2亿元。第二季度，处理业务3.74亿笔，金额1.28万亿元，同比分别增长258.12%和60.31%；日均处理业务410.82万笔，金额141.13亿元。第三季度，处理业务4.49亿笔，金额1.37万亿元，同比分别增长193.79%和55.79%；日均处理业务487.55万笔，金额148.69亿元。第四季度，处理业务5.73亿笔，金额1.48万亿元，同比分别增长142.29%和40.33%；日均处理业务623.07万笔，金额160.97亿元。

5．人民币跨境支付系统

人民币跨境支付系统自2015年10月正式推出以来，系统运行平稳。2016年，人民币跨境支付系统共处理业务63.61万笔，金额4.36万亿元；日均处理业务0.25万笔，金额174.47亿元。

三 2016年重要事件

作为中国支付清算体系的管理者和服务者，2016年，中国人民银行紧紧围绕强化支付监管、防范支付风险这一核心，继续深化支付体系建设，推行了一系列改革创新举措，取得了重要的成绩：支付行业顶层设计基本完成；支付监管工作机制基本建立，监管有效性明显提高；支付市场基础设施建设持续推进；打击治理电信网络诈骗成效显著，金融业支付结算安全防线大大加固；支付服务创新不断发展，支付便捷性和安全性得到平衡发展。

（一）支付行业顶层设计基本完成，为行业服务创新提供制度保障

2016年，支付行业顶层设计基本完成。由中国人民银行主导或主要发起的《银行卡清算机构管理办法》《关于落实个人银行账户分类管理制度的通知》《关于促进银行卡清算市场健康发展的意见》《关于完善银行卡刷卡手续费定价机制的通知》等一系列重要政策法规陆续出台。其中，《银行卡清算机构管理办法》正式明确了银行卡清算机构的定位、职责以及境内外机构的参与方式等事项内容，进一步完善了市场开放及机构准入的基础法规制度体系；《关于落实个人银行账户分类管理制度的通知》首次提出将个人银行账户分为Ⅰ类、Ⅱ类、Ⅲ类账户，并就Ⅱ类、Ⅲ类银行账户的开户、销户及操作使用进行了明确规定，为银行机构提供了创新基础；《关于促进银行卡清算市场健康发展的意见》则从法律制度、技术标准、财税政策等方面奠定了银行卡清算市场发展的基础，从市场准入、价格形成、消费者权益保护、市场规范等方面健全了银行卡清算服务的市场化机制，有利于推动构建多层次、可持续的银行卡清算服务体系，鼓励新兴技术与支付服务融合应用，为产业发展构建良好的生态体系，促进支付服务供给水平不断提升；《关于完善银行卡刷卡手续费定价机制的通知》则明确了银行卡刷卡手续费定价机制的主要思路和具体方案，对银行卡产业发展空间及利益格局、市场秩序等方面进行了规章建制。总之，上述主要顶层设计的基本完成，将进一步提升支付清算行业的金融服务效率，为完善支付服务市场、引领支付行业不断变革和创新升级打下坚实基础。

（二）推动支付服务市场建立监管工作机制，切实防范支付风险

2016年，中国人民银行进一步积极推动支付服务市场建立监管工作机制，强化支付服务市场的监管，统筹兼顾鼓励创新、方便群众和金融安全的原则，监管有效性明显提高，部分市场乱象得到有效整治。

2016年7月1日，《非银行支付机构网络支付业务管理办法》正式实施。该办法秉持坚持支付账户实名制、平衡支付业务安全与效率、保护消费者权益和推动支付创新的监管思路，对于明确第三方支付定位、保障非银行支付机构网络支付业务健康发展、有效防范互联网金融风险、维护金融稳定将发挥积极作用。2016年10月，国务院办公厅正式公布《互联网金融风险专项整治工作实施方案》，涉及支付领域的有三项内容：加快备付金集中存管；非银行支付机构不得连接多家银行系统；整治无证经营。该实施方案规定，成立由中国人民银行负责同志担任组长、有关部门负责同志参加的整治工作领导小组，总体推进整治工作。这将有助于建立支付体系监管长效机制，促进支付行业规范有序发展。此外，2016年初以来，中国人民银行结合支付清算行业具体发展阶段特征，坚持全面覆盖、重点突出的监管理念，进一步深入开展支付体系监督管理，落实完善监督管理体制，严格市场准入与退出，继续强化非现场监管，严格现场检查，并卓有成效地开展专项行动，重点运用司法检查和行政处罚等监管手段，督促支付机构合法合规运营，有力地防范了支付体系风险的发生。

（三）支付市场基础设施建设持续推进

2016年，金融市场基础设施建设取得新进展，运维管理水平逐渐提升，业务处理规模不断扩大。其中，中国人民银行的支付、清算、结算系统运行安全稳健，人民币跨境支付系统（CIPS）运行平稳，中国银联银行卡跨行交易清算、中国外汇交易中心交易等系统业务稳步增长。此外，在基础设施建设方面，有两个重要事件。一是网联平台整体方案框架通过。网联平台主要服务于非银行支付机构发起的网络支付业务，以及为支付机构服务的业务。它作为支付机构的清算网络，由央行发挥主导作用，回归了金融基础设施的定位，体现了中立、透明、自主等原则。二是双标卡将逐渐退出历史舞台，为未来银行卡清算组织的全球化竞争奠定了基础。

（四）打击治理电信网络诈骗成效显著，金融业支付结算安全防线大大加固

2016年，中国人民银行进一步加强支付结算管理，全力配合相关部门做好打击治理电信网络诈骗工作，遏制此类犯罪的高发势头，筑牢金融业支付结算安全防线。在机制建设方面，高度重视并加大力度落实账户实名制，阻断电信网络诈骗资金转移的主要通道，积极加强个人支付信息安全保护，建立个人资金保护的长效机制，推动金融业支付结算安全防线不断加固。

（五）继续全面深化农村支付服务环境建设，推动金融包容性增长

继2014年9月发布《关于全面推进深化农村支付服务环境建设的指导意见》，2016年中国人民银行继续在完善金融基础设施、增强农民金融支付意识、深化农村支付服务环境建设等方面进行了积极的探索和实践。另外，中国人民银行发布《2016年农村地区支付业务发展总体情况》，对农村支付体系建设进行了全方位的展示和反映，为下一步优化农村支付服务环境奠定了良好基础。同时，组织指导涉农金融机构等进行了积极的支付体系探索和实践，通过在农村区域发放银行卡、布放转账电话、推广小额助农取款服务、建立农村缴费服务站、加强宣传等多种方式，增添村域金融基础设施，增强农民金融支付意识，有效地将金融服务引进村、落到户，不断完善适合“三农”发展的村域支付服务体系，推动金融包容性增长，为新农村建设奠定了良好的金融支付基础。

四 面临的问题与挑战

2016年以来，中国人民银行大力推进支付清算服务市场化、现代化建设，持续深入地推动支付市场基础设施和支付服务环境建设，总体来看，中国人民银行支付清算体系得到进一步健全和完善。但需要注意的是，在完善支付行业顶层设计、做好支付体系创新与金融监管、推动支付清算体系国际化、推进支付普惠进程等方面仍有较多需要着力之处，有待进一步建设和完善。

（一）支付行业顶层设计仍有待进一步完善

在支付清算市场开放和竞争趋于激烈的大环境下，应该加强顶层设计，统筹规划我国支付清算体系，并进一步推动现有制度的落实。但目前来看，前瞻性规划和设计仍有待进一步完善。一是总体来看，支付体系法制化进程较慢，缺乏顶层设计的统一监管框架，这在一定程度上制约了支付体系的创新发展。二是存在其他一系列待破解的基础性难题，如如何设计完善我国的账户体系、如何优化支付清算市场布局、如何定位线上支付在整个支付体系中的角色和布局、如何处理第三方支付业务和现有主流支付体系的关系、如何尽快形成市场退出机制等。三是一些现有制度落实不力或有所缺失，如支付机构实名制未得到完全落实、部分收单机构未落实特约商户资质审核和巡检制度、现行法规制度缺乏对个人买卖账户的管理措施等，这为电信网络诈骗等非法支付金融活动接连不断地滋生留下了空间。四是支付行业的监管层级也存在一些问题。目前对第三方支付、电子支付监管的立法层级相对较低，几乎所有的支付业务被纳入部门规章等法规形式中，未上升到一般性法律层面。这与支付市场快速发展的形势和地位不相匹配，影响了监管的效率和威慑力。

（二）支付体系创新与金融监管有待加强统筹协调

在支付行业快速创新发展的同时，也应认识到行业蕴含的风险因素在不断积累。一是第三方支付机构依托其平台，将传统的银证保业务整合起来推出大量创新产品和服务，有逐步向综合性金融服务提供商转型的趋势。这对传统分业监管体制提出了挑战，同时也对现行支付监管形成了挑战。这需要监管部门之间进一步明确定位和责任边界，加强监管协调以形成政策合力。二是一些传统领域的合规风险、操作风险、经营风险、业务连续性风险等因素不容小觑，这些风险因素在现代网络等技术下，容易引发各类市场乱象和违法违规行为。如近年来较为猖獗的电信网络新型违法犯罪，其最后一个环节就是通过支付体系转移受害人资金，并实现赃款变现。这些问题的出现，容易引发支付系统的金融安全风险，给犯罪分子提供可乘之机。三是支付业务的技术进步和互联互通也需要提高监管的系统性、敏感性和前瞻性。一方面，支付业务的技术性和互联互通决定了跨行清算业务系统在支付业务监管中的枢纽作用。截至2016年，中国人民银行主要的清算系统还没有向第三方支付机构和部分新兴支付业务提供直接接入和清算服务，无法通过清算系统对上述新兴市场主体实施有效的风险监测和业务监管。当然，推动建设中的非银行支付机构网络支付清算平台（网联）有助于改善这一局面。另一方面，对于一些新兴技术和新型业态，政策面反应相对较为迟钝，也应提前预判和应对，及时掌握并使用新技术以提升监管水平。

（三）基础设施布局有待优化，保障支付清算体系安全稳定运行

目前来看，支付基础设施布局正不断优化，设施功能不断增强，但仍存在一系列问题有待进一步优化。一是第三方等新型支付业务基础设施建设有待推进和完善。2016年4月，中国支付清算协会会员代表大会正式通过建立“网联”等有关议案，但网联平台等整体方案仍有待推动落实。二是人民币国际化的推进需求有赖于加速提升金融基础设施的跨境支持作用。目前，CIPS一期系统成功推出，主要适用于全额结算方式，为跨境贸易、跨境投融资和其他跨境人民币业务提供清算、结算服务。然而，限于当前人民币国际化的步伐，CIPS系统的功能和可支持的业务类型仍有限，业务处理能力也有待进一步提升。三是基础支付服务水平有待进一步提升。

（四）支付普惠进程有待进一步推进，积极助力金融精准扶贫

近年来，中国人民银行持续深化金融服务环境建设，支付普惠进程明显加快，有效地助力了金融精准扶贫。然而，一些问题仍然存在，尤其是在农村支付方面，主要表现为广大农村地区金融基础设施建设滞后的问题仍较为明显，现代化支付体系的覆盖面相对较窄。首先，部分支付系统在农村地区无法使用，如全国支票影像交换系统等；在结算工具上，支付渠道不畅，业务覆盖不广，一般仍以普通的银行汇兑和现金存取为主，网上银行、手机银行等新型电子支付工具在农村区域也仅是刚刚起步。其次，农村金融机构设置较少，且支付结算基础设施布局不合理，影响农村支付结算工作。再次，金融知识普及教育不够，农民对非现金结算工具的认知程度较低，影响了支付现代化进程。最后，需要特别注意的是，部分金融服务点在便捷农村居民的同时，也存在风险隐患，特别是部分P2P、金融理财产品在缺乏审视监管的情况下逐渐向农村渗透的问题。这些问题的存在，在很大程度上影响着金融服务包容性增长的进度，影响了部分偏远地区摆脱贫困的进程。

五 完善思路

下一阶段，中国人民银行应积极立足当前支付行业发展面临的新形势和新变化，在继续完善支付行业顶层设计、推进已有制度切实落地的基础上，积极加大支付领域的监管力度，切实优化支付基础设施布局，并在支付普惠、支付国际化等领域着力，全面推进支付体系现代化、安全化、普惠化和国际化。

（一）在支付清算市场开放创新的大趋势下，进一步完善顶层设计，统筹规划全国支付清算体系

持续完善支付行业顶层设计，推进各项制度落地生根。在这一过程中，应通过政府和市场的共同参与，发挥政府政策在制度设计和发展路径选择上的引领作用，并积极发挥市场实践主体的参与作用，以确保支付行业在正确的发展道路上前行。一是进一步完善支付体系的规划和设计，积极适应当今市场的发展阶段和要求，并加强部分前瞻性的制度设计。其中，首要的是探索出台一部支付结算法，建立全国统一的支付监管体系，并对如何设计并完善我国的账户体系、如何优化清算市场布局等一系列基础性难题建章立制，明确发展方向，以合理引导支付产业发展预期。二是对一些涉及支付领域的其他具体性制度缺失，应尽快以立法或者部门规章的形式查缺补漏。如对于个人买卖账户、随意买卖POS机具、无证机构非法从事支付结算等系列行为，应出台相关管理规定；对于个人信息保护力度不足的行为，也应诉诸立法，以确保消费者支付信息的安全。三是建议进一步提升支付行业的监管层级。将第三方支付监管、电子支付管理等立法层级由部门规章上升到法律法规层面，从而提升支付行业的监管效率和权威性，同时便于与其他监管部门进行工作协调和合作。

（二）加强支付领域金融创新和金融监管的协同发展

要实现对支付体系的有效监管，应维护金融创新的协同发展。以推动网联方案落地为重点，进一步完善监管思路，充分发挥市场的力量和作用，积极引导和推动支付市场健康有序发展。一是切实推动网联方案的落地，在第三方支付机构、新兴支付业务领域建立统一的清算系统，实现标准统一、业务规范的清算支持，为支付产业各方构建共同信任的清算体系和传输机制，为第三方支付互联互通、安全监管提供有力支撑，为未来建立统一支付监管体系打好基础。二是强化支付业务的综合监管。在当前全国性金融业综合经营制度尚未建立的情况下，积极加强与现有其他金融监管机构以及地方政府的合作，建立和强化支付与其他金融业务、不同平台之间的防火墙机制，并严格规避监管套利行为。三是不断加大对支付行业业态变化的调研力度，强化支付服务和支付监管的技术支撑。有必要积极加大支付清算新技术的研究力度，推动技术标准和业务规则的统一化，在积极为支付产业创新提供支撑的同时，加强数据监测和风险监控，营造操作合规、风险可控、公平竞争的市场环境。四是统筹考虑创新、风险监管、金融安全等多个要素，继续加大监管力度，保持对各类市场乱象和违法违规行为的监管高压态势，推动支付领域创新和风险防范的有效平衡。一方面，应加大非现场监管力度，通过进一步完善报告制度、非现场检查监测制度等方式，全面实时监控支付体系相关信息；另一方面，加大现场检查力度，有针对性地对部分业务存在薄弱环节和风险点的支付领域展开现场检查，提升监管的落地性和震慑力。

（三）进一步提升支付的基础设施和基础服务水平

一是推进人民币跨境支付系统二期建设。采用更为节约流动性的混合结算方式，提高人民币跨境和离岸资金的清算、结算效率，并进一步扩展服务种类，加快人民币国际化的步伐。二是优化提升基础支付服务水平。应继续着力维护支付清算系统、中央银行会计核算数据集中系统（ACS）、人民币银行结算账户管理系统等业务系统安全稳定运行；进一步规范支付系统运营时间、业务限额和收费标准，提高支付体系运营效率和质量；进一步细化支付系统参与者监管流程和标准；进一步建立健全会计核算风险防范机制。同时，积极做好常规风险监测工作，组织开展各支付业务系统应急演练等风险管理工作。此外，继续推动《金融市场基础设施原则》在更广泛的领域内应用。近年来，一系列有关互联网金融支付、商业银行票据等风险事件的发生，如果从基础设施运行的角度来看，都与《金融市场基础设施原则》的一些基本原则不相符合，是上述原则执行不到位的产物。下一步，应继续推动《金融市场基础设施原则》在更广泛的领域内应用，继续组织完成支付系统、中央证券存管、证券结算系统和中央对手方等金融市场基础设施评估工作，促进金融支付体系安全高效运行，防控系统性风险。

（四）改善欠发达地区农村金融支付服务环境，推动支付普惠发展

推动农村区域支付普惠是一个系统工程，需要通过全方位手段构建普惠支付体系，推进金融精准扶贫工作有效开展。一是积极构建农村支付服务体系，继续加快面向普惠金融领域的支付系统服务机制建设，畅通支付清算网络向欠发达地区和弱势群体配置渠道。二是与多层面形成联动，加强与财政、商务、民政部门的沟通与合作，争取地方政府的支持，积极通过商业银行和其他农村地区金融机构平台，完善农村等金融薄弱领域的支付体系建设。尤其应充分发挥现有农村金融机构的作用，改善支付服务环境，防范支付风险。应积极调动农村信用社、邮政储蓄机构等的积极性，加大对上述机构改革和发展的支持力度，使基层金融机构全部加入现代化支付系统之中，为现代化支付工具在农村的推广奠定基础。三是扩大支付结算工具的推广和使用范围。积极加大对惠农银行卡、电话POS机、手机支付、电子商业汇票等创新支付工具在欠发达地区的推广应用力度，积极加大各类非现金支付工具在农村区域的推广和使用力度，进一步提升农村区域支付结算服务水平。四是加大对农村区域支付相关金融知识的宣传力度，并建立长效宣传机制，以扩大现代化支付结算在农村地区的影响力。

参考文献

中国人民银行支付结算司：《2016年第一季度支付体系运行总体情况》，中国人民银行网站，2016年6月7日。

中国人民银行支付结算司：《2016年第二季度支付体系运行总体情况》，中国人民银行网站，2016年9月8日。

中国人民银行支付结算司：《2016年第三季度支付体系运行总体情况》，中国人民银行网站，2016年12月2日。

中国人民银行支付结算司：《2016年第四季度支付体系运行总体情况》，中国人民银行网站，2017年3月15日。

《人民银行召开2017年支付结算工作电视电话会议》，中国人民银行网站，2017年3月17日。