第二部分
论农村综合改革

农村综合改革思路研究

摘要：推进农村综合改革，是社会主义新农村建设的重要保障，是加快城乡发展一体化的重要举措，是密切农村党群干群关系、增加农民收入、维护农村和谐稳定、加强农村基层组织和推进民主管理的重要途径。本文在对农村综合改革的理论背景、政策背景进行深入剖析，并对咸阳市农村改革的经验和问题进行深入调研的基础上，借鉴外地先进经验，提出了农村综合改革的思路和对策。

关键词：农村综合改革；思路；对策

 

一 内涵与背景

（一）农村综合改革的内涵

1．农村综合改革的概念

农村综合改革，是在全面取消农业税之后，中央为巩固农村税费改革成果和全面建设社会主义新农村所做出的一项重大决策。农村综合改革涉及调整农村生产关系和上层建筑中不适应生产力发展的某些环节和方面，目标是逐步建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度，以及农民增收减负的长效机制，促进农村经济社会全面协调发展。

2．农村综合改革的内涵

关于农村综合改革的内涵，当前主要存在两种观点：一种观点认为，农村综合改革是以乡镇机构、农村义务教育体制和县乡财政管理体制“三位一体”为主要内容的改革；另一种观点认为，取消农业税后的农村综合改革应包括经济体制、政治体制、文化体制和基层社会管理体制改革，重点是推进农地产权制度、民间融资机制、乡镇政府机构、农村义务教育体制、县乡财政体制、农村的农产品供给体制、农业科技推广体制和国民收入分配制度、财政制度、户籍制度、就业制度、社会保障制度等一系列的配套改革。

农村综合改革是一项系统工程，是不断发展变化的过程，在不同时期、不同阶段其内涵和重点也有所不同。本文认为，探讨农村综合改革的内涵，要与时代背景、发展阶段、国家政策紧密联系，同时要与该地区的实际紧密结合。为此，本文提出咸阳市农村综合改革的重点是，要以新型农业经营主体培育为核心，以农村产权制度改革为突破口，以财政支农投入和农村金融改革为保障，以乡村治理体系创新为载体，实现农民经营性收入、工资性收入、财产性收入、转移性收入“四个提升”和农民生产、生活方式“两个转变”。

3．重点内容概念探源

在推进农村综合改革过程中，必须界定概念内涵，把握政策理论，结合咸阳市实际，突出改革重点，大胆稳妥推进，确保改革取得实效。

(1) 突出新型农业经营主体构建，提高农民经营性收入水平

一般而言，农业经营主体是指承担经营任务的当事者。作为经营主体，它必须具备以下三个条件：一是拥有或者掌握一定规模的土地、设备、资金等资产和一定数量的劳动力；二是具有一定的经营知识、经验和能力；三是能自主经营、自负盈亏、独立承担法律责任。简言之，农业经营主体就是能够独立承担农业经营任务的当事者。

新型农业经营主体是指在家庭承包经营制度下，经营规模大、集约化程度高、市场竞争力强的农业经营组织和有文化、懂技术、会经营的职业农民，具体包括：家庭农场、专业种养大户、农民专业化合作经济组织、农业产业化龙头企业为代表的农业企业和职业农民。这些主体的分工和主要作用不同，家庭农场、专业种养大户和职业农民主要从事具体的农业生产活动，农民专业合作社和农业产业化龙头企业主要承担农产品加工和流通等功能 (见图1)。

第一，家庭农场。家庭农场是以家庭成员为主要劳动力，从事农业规模化、集约化、商品化生产经营，并以农业收入为家庭主要收入来源的新型农业经营主体。家庭农场具有四个方面的特征。一是规模性。与传统小农户相比，家庭农场必须具有一定规模；《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(中办发〔2014〕61号) 提出对“两个相当于”要重点扶持，即土地经营规模的务农收入相当于当地二、三产业务工收入的，土地经营规模相当于当地户均承包土地面积10～15倍的，应当给予重点扶持。每个家庭平均以7.5亩计，其实也暗示了家庭农场的规模约100亩。二是家庭性。与工商资本农场的雇工农业相比，家庭农场以家庭劳动力为主。三是稳定性。与承包农民土地的短期行为相比，家庭农场较为固定，存在周期长。四是登记制。与承包大户、专业户相比，家庭农场是农业企业的一种，要进行工商注册并登记。

家庭农场由于保持了家庭经营的特点而具有了传统农户家庭经营的所有优势，又由于经营规模的适度扩大而克服了农户家庭经营的诸多弊端。发展家庭农场有利于激发农民的科技需求和组织需求，有利于保存优秀农业文化，有利于农业生产经营方式的根本转变。因此，家庭农场是现代农业组织体系的基础，是我国未来农业经营的方向。

第二，专业种养大户。专业种养大户是指那些在种植、养殖生产规模上明显大于传统农户，且具有较强经营管理能力的专业化农户。专业种养大户在种植、养殖规模界定上目前尚没有一个严格标准，因此其边界相对其他形式新型农业经营主体较为模糊，各地区对专业种养大户的标准认定差别也比较大。

专业种养大户是推进现代农业发展的重要经营主体，直接影响到农业结构优化调整，其在吸收碎化土地、加快农村土地流转方面有着不可低估的作用。专业种养大户从事面向市场的商品化、专业化、规模化农产品生产，是具有企业家精神的现代农民，是中国农业先进生产力的典型代表。

第三，农民专业化合作经济组织。农民专业化合作经济组织是农民自愿参加，以农户经营为基础，以某一产业或产品为纽带，以增加成员收入为目的，实行资金、技术、生产、购销加工等互助合作的经济组织，主要包括农民专业合作社、土地股份合作社和农民专业协会三种形式 (见表1)。农民专业化合作经济组织是资源配置的一种有效组织方式，是市场组织的构成之一。

第四，农业产业化龙头企业。农业产业化龙头企业是指以农产品加工或流通为主，通过各种利益联结机制与农户相互联系，带动农户进入市场，使农产品生产、加工、销售有机结合、相互促进，在规模和经营指标上达到规定标准并经政府有关部门认定的企业。

第五，职业农民。职业农民是指具有科学文化素质、掌握现代农业生产技能、具备一定经营管理能力，以农业生产、经营或服务为主要职业，以农业收入为主要生活来源，居住在农村或集镇的农业从业人员。

大力培育新型职业农民是建设新型农业生产经营体系的战略选择和重点工程，是促进城乡统筹、社会和谐发展的重大制度创新，是转变农业发展方式的有效途径，更是有中国特色农民发展道路的现实选择。

培育新型职业农民就是培育新型经营体系的核心主体。从长远来看，我国农业的从业主体，从组织形态看就是农业产业化龙头企业、家庭农场、农民专业合作社等，从个体形态看就是新型职业农民。因此，培育新型职业农民就是培育各类新型经营主体的基本构成单元和细胞，对于加快构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，将发挥重要的主体性、基础性作用。

第六，新型农业经营主体间的关系及其创新路径。

专业种养大户、家庭农场和农民专业化合作社等新型农业经营主体，主要特点是生产自主、利益共赢，其经营主体是职业农民，其经营方式是合作经营，这与采取自给自足经营方式的传统农户有着本质区别，同时它又不同于农业企业的企业化经营模式 (见图2)。

另外，打破传统农户自给自足的经营模式，实现农业生产经营组织创新的路径为：发展对产品进行交易的订单农业，发展对经营劳动进行交易的农民合作社，发展对生产劳动进行交易的专业种养大户，以及发展同时对产品、经营劳动和生产劳动进行交易的农业企业 (见图3)。

(2) 突出农村产权制度改革，提高农民财产性收入水平

农村产权制度是调节农村各种财产关系的制度总称，其中以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是必须坚持的基本制度。农村产权制度改革的内容包括：一是开展农村集体土地所有权、集体土地使用权、土地承包经营权和房屋所有权确权登记，二是推动农村产权的流转。具体目标是建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度。

“还权赋能”和“农民自主”是农村产权制度改革的本质。一是“还权赋能”: “还权”是把法律法规赋予农民的土地、房屋等要素的权益还给农民，恢复农民应有的自主权；“赋能”是让农民拥有发挥自主权的能力，使农民成为改革的主体和市场的主体，通过改革实现农村产权要素资本化，促进现代农业发展，促进农民增收致富，缩小城乡差距，推动城乡同发展共繁荣。二是“农民自主”：农村产权制度改革过程中，法律法规明确规定的，按照法律法规进行确权颁证；法律法规未明确规定的，通过以村、组为单位的农民集体民主决策机制，妥善解决改革工作中出现的问题和矛盾。农村产权制度改革后要颁发集体土地所有证、农村土地承包经营权证、集体建设用地使用证、房屋使用权证四项权证。

(3) 突出财政支农投入整合和农村金融改革，提高农民转移性收入水平

第一，财政支农投入整合。财政支农是国家和地方政府财政对农业、农村、农民的支持，是国家和地方政府财政支持农业、农村、农民的主要手段。目前国家和地方政府的财政支农政策主要包括基础设施投入政策、农村扶贫政策、农业产业化投入政策、农村社会事业发展政策、粮食生产和农业结构调整政策、农业生态环境建设与保护政策、农村改革政策以及农业科技创新政策等。当前，财政支农投入存在两个问题：一是相对财政对城市的投入，支农投入仍然偏少、增幅偏小，成为城乡差距拉大的原因之一；二是财政支农资金整合差，效益发挥不好，有撒胡椒面的现象。

第二，农村金融改革。农村金融改革包括狭义和广义两个层面，狭义的农村金融改革单指农村信用合作社改革，广义的农村金融改革蕴涵极其宽广，既包括农村政策性金融、商业性金融、国家对资金流动的引导，农村融资媒介的创新和发展，也包含农村金融机构的退出机制以及订单农业、农产品期货市场、农业保险的发展等问题。农村金融改革是农村改革的一个重要部分，单纯考虑农村信用合作社的改革难以解决农村金融市场的根本问题，必须推进农村金融体系的全面改革。

全国农业和农村经济发展“十二五”规划中明确指出，“农村资金外流、金融服务供给不足问题依然突出，加快建立城乡要素平等交换和合理补偿机制的要求更加迫切”。因此，加快农村金融发展将会成为推动我国农村经济发展的重要动力。

(4) 突出乡村治理，为农民收入水平提高提供支持和保障

乡村治理是乡村公共权力主体运用乡村治理权力，对乡村社会事务的统治、管理及调控。目的是促进乡村经济繁荣，稳定乡村秩序，推动乡村的长远发展。村民自治为乡村治理提供制度保证，政府职能的转变为乡村治理提供发展可能，新型城镇化发展为乡村治理提供机遇，村民素质的转变为乡村治理提供社会基础。在农村综合改革中，应依据改革的内容和特征，构建政府、农村社区、私人部门、第三部门四位一体的乡村治理主体结构。

（二）农村综合改革的政策背景

农村综合改革是一个不断创新的过程，特别是党的十八大以来，新一届中央领导集体就事关农村改革发展的全面性、战略性和方向性问题，提出了一系列新理念、新论断、新举措，为新阶段推进农村改革提供了基本遵循。概括起来有7个“三”。

1．十八届三中全会：为农村综合改革指明了方向

党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，拉开了我国各个领域改革的序幕。关于农村改革，全会提出，必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。一是加快构建新型农业经营体系。坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转，及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业种养大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业流转，发展多种形式规模经营。鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作。鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。二是赋予农民更多财产权利。保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出的权利，及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。三是推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。维护农民生产要素权益，保障农民工同工同酬，保障农民公平分享土地增值收益，保障金融机构农村存款主要被用于农业农村。健全农业支持保护体系，改革农业补贴制度，完善粮食主产区利益补偿机制。完善农业保险制度。鼓励社会资本投向农村建设，允许企业和社会组织在农村兴办各类事业。统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化。

党的十八届三中全会提出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。因此，农村综合改革的根本任务就是破除城乡二元体制，到2020年形成城乡发展一体化的体制机制。这些改革和制度安排为农村综合改革指明了方向。

2. “三个必须”：农村综合改革的目标要求

在2013年底召开的中央农村工作会议上，习近平总书记强调：中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富。让农业强起来，让农村美起来，让农民富起来，是一个立意高远、内涵丰富的宏大命题，事关全面深化农村改革成败，事关“三农”中国梦的实现。“三农”问题的深层原因在于农业、农村、农民所处的“三个不利地位”：在市场机制的作用下，农村资金被大量抽走，农业在资源配置中仍处于不利地位；农产品价格明显偏低、农民工工资明显偏低、征占农村土地补偿价格明显偏低，农民在国民收入初次分配中仍处于不利地位；城乡二元结构矛盾突出，公共资源在城乡之间分配不均衡，农村在国民收入再分配中仍处于不利地位。因此，要实现“三个必须”的目标，改变农业、农村、农民所处的“三个不利地位”，必须从四个方面深化农村改革：一是以解决好“地怎么种”为导向，加快构建新型农业经营体系；二是以解决“农民财产权益如何保障”为导向，开辟农民增加收入的新渠道；三是以解决“钱从哪里来”为导向，提高农村公共服务水平；四是以解决“人往哪里去”为导向，有序推进农业转移人口市民化。

3. “三权分置”：农村土地制度的重大理论创新

习近平总书记在2013年底中央农村工作会议上指出：要顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行。在2014年9月中央全面深化改革领导小组第五次会议上，习近平总书记进一步指出：现阶段深化农村土地制度改革，要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局。这是指导农村改革的重大理论创新，对坚持集体对土地的所有权，保障农民对土地的承包权，用活土地经营权，具有重大指导意义。

4. “三个导向”：新型农业现代化道路的制度设计

2014年中央一号文件提出了以“三个导向”为内涵的新型农业现代化道路：“要以解决好地怎么种为导向加快构建新型农业经营体系，以解决好地少水缺的资源环境约束为导向深入推进农业发展方式转变，以满足吃得好吃得安全为导向大力发展优质安全农产品，努力走出一条生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的中国特色新型农业现代化道路。”与过去的提法相比，新型农业现代化道路是基于当前国情农情，顺应时代要求做出的制度设计 (见图4)。

5. “三权明晰”：农村产权制度改革的重要内容

《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》(国发〔2014〕25号) 在完善农村产权制度中明确指出：土地承包经营权和宅基地使用权是法律赋予农户的用益物权，集体收益分配权是农民作为集体经济组织成员应当享有的合法财产权利。加快推进农村土地确权、登记、颁证，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权。推进农村集体经济组织产权制度改革，探索集体经济组织成员资格认定办法和集体经济有效实现形式，保护成员的集体财产权和收益分配权。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。进城落户农民是否有偿退出“三权”，应根据党的十八届三中全会精神，在尊重农民意愿前提下开展试点。现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。

6. “三个有利于”“三个不能”“三个相适应”：农村土地流转和农业适度规模经营的指导原则

2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。《意见》指出：“土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路，有利于优化土地资源配置和提高劳动生产率，有利于保障粮食安全和主要农产品供给，有利于促进农业技术推广应用和农业增效、农民增收。”“要因地制宜、循序渐进，不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥，使农业适度规模经营发展与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。”这就要求在推进土地流转的过程中，要根据各地基础和条件，对确定合理的耕地经营规模加以引导，不能片面追求快和大，更不能忽视了经营自家承包耕地的普通农户仍占大多数的基本农情。《意见》为积极稳妥健康推进土地规模经营提出了原则要求。

7. “三批试验”：全国农村改革的探路之举

为贯彻落实党的十七届三中全会“大力推进改革创新加强农村制度建设”的重大部署，2011年底，全国建立了首批24个农村改革试验区，启动了新一轮农村改革试验工作，涉及农村金融、农村产权制度、创新现代农业经营体制机制、城乡发展一体化、城乡公共服务均等化、创新支农资金管理体制机制、创新垦地合作发展模式七个方面改革试验任务。2013年4月，国务院确定黑龙江省先行开展现代农业综合配套改革试验，提出了创新农业生产经营体制、深化土地管理制度改革、创新农村金融服务、健全农业科技创新和服务体系、创新农产品流通方式和流通业态、推进水利建设与管理体制改革、完善粮食主产区利益补偿机制、整合涉农资金统筹使用、加快城乡一体化发展九项改革试验任务，启动了由一个地方全面推进农村综合改革的试验。2014年11月，为贯彻落实党的十八届三中全会“健全城乡发展一体化体制机制”的要求，将农村改革推向深入，农业部在全国新批了34个县市作为第二批农村改革试验区，共安排了深化农村土地制度改革、完善农业支持保护体系、建立现代农村金融制度、深化农村集体产权制度改革、改善乡村治理机制五个方面共19项试验任务。截至目前，全国农村改革试验区数量达到58个，覆盖28个省 (区、市)。这些试验区围绕各自的试验课题，抢抓机遇，锐意创新，进行了多方面的积极探索，为推动农村综合改革提供了有益的借鉴。

二 现状与问题

（一）咸阳市农村综合改革的发展现状

近年来，咸阳市围绕加快农业农村经济发展目标，以深化农村改革为动力，加强政策引导，加大工作投入，积极组织开展新型农业经营主体构建、农村产权制度改革、财政金融支持农业农村和镇村撤并等项农村综合改革，取得了一定成效。

1．新型农业经营主体蓬勃发展

近年来，咸阳市各级农业部门紧紧围绕“稳中求进、改革创新”的总基调，以促进农业增效、农民增收为核心，大力培育新型农业经营主体，推进全市农业农村经济发展。目前，咸阳市已初步形成以承包农户为基础、专业种养大户和家庭农场为骨干、合作经济组织为纽带、农业产业化龙头企业和现代农业园区引领为支撑的新型农业经营体系，农业经营主体呈现多元多样的发展态势。从表2来看，截至目前，咸阳市共发展农民专业合作社3216家，其中涉及种植业1812家，养殖业1081家，技术服务业152家，民间工艺品、旅游农家乐等其他行业171家；入社农户和带动农户增加到23.1万户和30.7万户，分别占农户总数的24.7%和32.8%；荣获国家级示范合作社15家，省级48家，评选市级162家。按照农业部《关于促进家庭农场发展的指导意见》和省级文件精神，严格程序标准，积极组织开展家庭农场的申报和认定工作，咸阳市以个体工商户或私营企业名义取得法人资格的家庭农场数量已达493家，推荐省级示范家庭农场133家。按照“政府引导、政策扶持、企业参与、统一规划、分步实施”的方针，咸阳市累计开工建设现代农业园区150个，其中省级38个，市级112个。咸阳市年产值500万元以上的涉农企业达到240家，其中年产值亿元以上企业25家，国家级重点龙头企业4家，省级重点龙头企业63家，市级重点龙头企业173家。制订了《咸阳市职业农民培训三年规划 (2014～2016)》，组织开展新型职业农民培育工作。咸阳市共举办职业农民培训班173期，培训职业农民10380人。新型农业经营主体的蓬勃发展，为农业农村经济发展注入了新的活力，极大促进了咸阳市农业农村经济的平稳较快发展。

2．农业支柱产业不断壮大

近年来，咸阳市各级农业部门按照“稳粮、优果、增畜、扩菜”的思路，进一步优化农业产业结构，大力实施粮食高产创建、果业提质增效、畜牧规模扩张、设施蔬菜栽培、农产品加工物流配送、现代农业园区引领、职业农民培育、新型经营体系推进、农产品质量安全保障、农业信息化提速农业十大工程，建设优质小麦和地膜玉米、时令设施水果、酿酒葡萄、优质出口苹果和早熟苹果、优质蔬菜、清水莲菜、高产奶牛、生猪、肉牛肉羊、休闲农业十大产业板块，加快发展畜菜果等特色产业，规模不断壮大，效益日益凸显。从表3来看2014年，咸阳市种植粮食的土地面积达588.4万亩，总产达183.5万吨；果业种植总面积420万亩，总产达564万吨，较2010年增长13.6%，其中苹果种植面积325万亩，总产达460.55万吨，较2010年增长14.7%；蔬菜种植面积135.8万亩，总产达392万吨，较2010年增长15.8%；畜牧方面肉、蛋、奶产量分别达到22万吨、12万吨、81万吨，分别较2010年增长25.7%、25%、17.9%；农民人均纯收入达到9733元，较2010年增长92.5%。

3．农村产权制度改革加快推进

以农村土地制度改革为核心的农村产权制度改革，是发展现代农业、建设新农村的基础和前提。近年来，咸阳市积极组织开展农村集体土地确权颁证、土地流转、城乡建设用地“增减挂钩”、集体林权制度等项产权制度改革，取得了一定成效。

(1) 农村集体土地确权颁证工作有序进行

开展农村集体土地确权登记颁证，是贯彻落实党的十八届三中全会精神及省委省政府决策部署的一项重要任务，也是赋予农民更多财产性收入的重要途径。近年来，咸阳市坚持“领导重视到位，宣传发动到位，部署安排到位，政策细化到位，经费落实到位，质量标准到位，督促指导到位”原则，将确权到组作为主要着力点，妥善调处土地纠纷，积极化解工作经费短缺等困难，在农村土地确权颁证工作中进行了有益探索。截至2013年底，已开展地籍调查总面积844712.7公顷，确权登记到组的发证率为98.07%，农村村民宅基地发证率为71.85%，集体建设用地发证率为54.61%。2014年7月，咸阳市农村土地承包经营权确权颁证工作全面启动，按照全省3个1/3的要求，2014年咸阳市完成北部5县的整县推进和南8县35个镇办的整体推进任务，2015年上半年全面完成确权颁证任务，咸阳市确权登记颁证面积953.4万亩，其中耕地529.2万亩，园地235.7万亩，草地173.4万亩，其他土地15.1万亩。目前咸阳市各县市区农村土地承包经营权确权颁证工作正在积极开展。

(2) 农村土地流转工作步伐加快

为进一步规范农村土地流转行为，农业部制定出台了《农村土地承包经营权流转管理办法》。目前，咸阳市农村承包地流转管理工作制度和程序已初步建立，其中三原县和泾阳县成立了土地流转服务中心、镇服务站，设置了重点村流转管理员，形成了县镇村三级农村承包地流转服务体系和服务平台。咸阳市累计流转土地面积125.8万亩，占耕地总资源 (549.1万亩) 的22.9%，是2010年的2.6倍，土地流转率位于陕西省第4位 (见表4)。

(3) 城乡建设用地“增减挂钩”成效显著

近年来，为推进土地集约节约利用、促进城乡统筹发展，咸阳市积极组织开展城乡建设用地“增减挂钩”试点工作。目前已在10个县市18个项目区开展，周转指标16363.9亩，其中安置区用地2211.5亩，建新留用区面积14152.4亩。项目区已完成拆旧复垦耕地面积4500亩，安置群众1920户约8000人，建新区已安排项目用地3882亩。

(4) 集体林权制度改革扎实开展

咸阳市集体林权制度改革工作2007年在彬县先行试点，2009年、2010年分两批在全市全面推开。截至2010年底，咸阳市13个县市区全面完成集体林权制度改革主体改革任务。累计完成勘界确权面积481.53万亩，签订承包合同74258份，签订合同面积481.53万亩，核发林权证117664本。2014年，在巩固完善主体改革成果的基础上，全面推进集体林权制度配套改革工作。截至目前，咸阳市办理林权抵押贷款46笔，林地抵押面积9300亩，贷款金额310万元，全市流转林地总面积4.79万亩，流转宗地数86宗，涉及流转金额480.92万元。已建立林业专业合作社44个，注册资金3560万元，发展会员6821人。

4．财政金融支农力度不断加大

财政金融支农资金是农业基础地位政策的体现和农业投入的具体实现形式，为改善农业发展环境，提高农业综合实力，促进农业可持续发展起到了至关重要的作用，奠定了坚实的基础。近年来，从中央到地方，都进一步加大了对“三农”的支持力度，支农资金量不断增多，先后实施了以农业税、农业特产税等减免，种粮直补、农资综合直补、良种补贴，农机具购置和家电下乡补贴，及农村综合改革为主要内容的支农惠农政策，各级金融机构也出台了一系列政策规定，在信贷投向上向农村农民倾斜，为新农村建设、农业发展、农民增收发挥了积极作用。

(1) 涉农项目资金总量不断增长

按照资金性质和投入使用方向进行归类梳理，2012年咸阳市涉农资金总量57.6亿元，其中补贴补助类16.2亿元，基础建设及公共服务类35.1亿元，生产发展类6.3亿元；2013年咸阳市涉农资金总量64.8亿元，其中补贴补助类18.4亿元，基础建设及公共服务类37.4亿元，生产发展类9.0亿元 (见图5)。

(2)“一卡通”改革成效初显

陕西省将“一卡通”的兑付范围从惠农资金拓展到了惠民资金，兑付项目由原来的10多项提升到40多项。咸阳市将礼泉县和彬县作为试点县，积极开展惠民补贴资金“一卡 (折) 通”兑付方式改革。截至目前，礼泉县“一卡通”发放到户8.2万余张，首次纳入的三大类31小项补贴项目通过“一卡通”资金发放做到全覆盖，发放补贴资金约2.4亿元；彬县依托粮食直补系统，将原发放项目扩大到35项，截至目前已发放补贴资金1.12亿元，涉及项目21项，“一卡通”改革成效初步显现。

(3) 农村金融支持全方位开展

近年来，咸阳市先后制定下发了金融支持新型农业经营主体发展、金融支持中小企业融资、改善农村支付环境等一系列政策规定，引导金融机构不断创新金融产品和服务方式，在信贷投向上向农村农民倾斜，全方位、多层次开展对农村领域的金融支持。中国人民银行咸阳市中心支行累计向上争取支农再贷款限额6.8亿元，申请开通了金融机构再贴现业务办理窗口，争取再贴现限额1亿元。对4家农行县域机构存款准备金率降低2个百分点执行，通过执行优惠存款准备金率为金融机构腾出2亿多资金支持县域经济发展。近3年累计向秦都、渭城等9家法人金融机构发放支农再贷款7亿多元。2013年5月17日，全市首家村镇银行——乾县中银富登村镇银行正式开业，抵押担保形式多样，农户贷款期限最长达5年，最高可贷300万元。截至2014年9月底，该行各项存款余额3088.94万元，贷款余额2371.01万元，存贷比76.75%，存款客户数量1260户，贷款客户数121户。全市金融机构信贷增长明显加快，“三农”贷款增速明显提升。截至2014年10月末，全市金融机构各项存款余额1956.79亿元，较2010年增加814.29亿元，增长了71.3%；各项贷款余额889.48亿元，较2010年增加434.78亿元，增长了95.6% (见图6)。在存款增速趋缓的情况下，贷款增速明显加快，全市金融机构涉农贷款余额达464.57亿元。

5．镇村综合改革深入推进

深化镇村撤并及机构改革，是贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神的重要内容，是创新基层社会治理体系、提高社会治理能力的客观需要，也是保障和改善民生、打通联系服务群众“最后一公里”、实现城乡居民公共服务均等化的迫切要求，对推动基层民主管理、激发农村发展活力、促进城乡一体化发展具有重要意义。咸阳市2011年在全市开展了乡镇机构改革，13个县市区共撤并镇3个、乡28个，镇改办9个，撤并比例达到了24.1%，撤并后共有镇办151个，其中镇126个、街道办事处25个。2014年，陕西省启动了新一轮镇村综合改革。省委、省政府《关于镇村综合改革的指导意见》要求，关中地区不再保留2.5万人以下且面积在100平方公里以下的乡镇，重点撤并1500人以下的村。目前，全市划入撤并范围的镇共44个，占镇总数的35%；全市共有行政村2759个，其中1500人以下的村1576个，占村总数的57.1%。撤并后全市共有镇办136个，其中镇99个，街道办事处37个；行政村总数为1821个，村平均人口为2200人以上 (见表6)。

6．农村改革试点示范稳步开展

市委、市政府专门成立了咸阳市农村改革专项小组，制定了《咸阳市农村体制改革任务分解方案》，将改革工作细化分解为25项具体任务，明确每一项任务的牵头单位和参与部门，夯实了各成员单位职责。定期召开农村改革专项小组会议，通报进展情况，研究解决问题，协调推进全市农村改革工作。按照示范引领、循序渐进的原则，把试点示范作为重要手段，先行先试，探索路径，分层次推进农村改革。从2012年开始，咸阳市确定了13个示范镇和24个示范村先行建设，每年市财政拿出5000万元支持示范镇、村建设 (示范镇300万元、示范村50万元)。2014年，咸阳市进一步加大了试点示范力度，在全市筛选确定了21个新型农村社区小村并大村集聚式发展试点、24个传统民俗文化村和16个农村改革试验区示范点，以点带面，梯次推进。特别是突出农村改革主题，在全市确定了16个改革示范点，共涉及农村产权制度改革、农村集体建设用地确权登记、农民宅基地确权颁证登记、土地承包经营权流转、新型农村社区管理体制创新、殡葬改革、扩权强镇改革、农村公共服务均等化八个方面的改革试验任务，积极开展改革试验，涌现出渭城区新型农村社区管理体制创新和殡葬改革、泾阳县云阳镇土地承包经营权流转等先进典型，为全面推进咸阳市农村综合改革提供了借鉴。

（二）咸阳市农村综合改革存在的问题分析

1．新型农业经营主体普遍存在规模偏小、运作不规范、市场竞争力不强的问题

当前咸阳市新型农业经营主体规模相对较小，领办人的文化技术和管理水平低，组织、协调、带动能力明显不强，在生产、管理、销售等各个方面还处于低端水平。一些农民专业合作社运作不规范，发展活力不强，缺乏竞争力、吸引力、带动力。龙头企业规模较小，实力较弱，创新能力不足，产品附加值不高，竞争力不强，辐射面不广。贷款融资难成为制约新型农业经营主体发展壮大的共同难题。

2．农村产权制度改革受现行政策法律影响，步子较慢，力度不大

2014年中央一号文件明确提出了农村集体经营性建设用地入市，土地承包经营权向金融机构抵押融资，农民住房财产权抵押、担保、转让等改革政策，但配套的实施方案没有及时出台，加之《物权法》、《土地承包法》、《担保法》等相关法律未及时修订跟进，致使农村产权制度改革措施没有大的实质性推进。目前咸阳市土地确权登记颁证基本完成了集体土地所有权确权登记到组的工作，关系农民群众切身利益的宅基地、集体建设用地确权登记颁证工作还未完成，农村承包地确权颁证工作启动半年来整体工作进展缓慢。基层干部群众对现阶段农村产权制度改革的重要性和紧迫性缺乏充分认识和理解，思想上不够重视，工作积极性不高，主动性不强，等、靠、要思想严重，改革力度不大。在东南沿海各省普遍开展的农村集体资产股份权能改革在咸阳市还未被提上议事日程。据农业部2013年度报表统计资料，截至2012年底，全国共有30个省 (区、市) 的3.2万个村开展了产权制度改革 (主要集中在北京和东南沿海各省，其中已完成改制的村23092个)，占全国总村数的5.3%。改制村当年股金分红188.5亿元，农民人均分红387.9元。而咸阳市只有类似秦都区古渡街道办事处杨家台村大力发展集体经济，年终对集体经济收入进行人均分配，增加群众收入这样的探索，还没有真正意义上的农村集体资产股份权能改革。

3．财政支农项目管理不统一，地方配套跟不上，资金监管力度小

支农项目管理部门多且难统一，涉及发改、财政、农业、科技、水利、林业、国土、交通、民政等诸多部门和涉农单位，由于“资”出多门，“条条”管理，支农投资安排时往往发生撒“胡椒面”现象，顾及方方面面，造成支农资金使用分散，农业项目点多面广，单个项目投资额小，资金的整体效益得不到应有的发挥。中央和省级下达许多支农投资项目，规定市县都要有一定比例的资金配套。但由于咸阳市及所属各县市区地方财力十分有限，无法承受太多的资金配套要求。各部门普遍存在重项目轻管理的现象，对支农资金监督检查力度不够，在项目建设过程中违规使用资金现象还时有发生。

4．农村金融改革进展缓慢，对“三农”领域信贷支持力度不够，难以满足广大农户与农村企业的金融需求

目前，在农村设立营业场所的金融机构大致包括：中国农业银行、中国农业发展银行、中国农村信用合作社、中国邮政储蓄。其中中国农业银行属于商业银行，商业资本的逐利性促使其陆续淡出农村领域，转向县域金融；农发行作为唯一一家专业支农的政策性银行，由于业务单一已经逐渐演变成“粮食收购银行”；农信社几乎成为农村金融市场上唯一的正规金融组织，但其经营存在明显的地域限制，加上包袱沉重，实力薄弱，无力满足农村发展的金融服务需求。在农村实际上形成了农信社“一家独大”的局面，尚没有形成针对不同客户、不同需求，提供差异性金融服务的农村金融体系，导致农村金融供给总量不足、金融产品单一、服务质量较差。国务院发展研究中心调查结果显示，农民真正能够从正规机构得到贷款的只有20%左右，而且额度偏小，从事生产经营活动的资金需求远远得不到满足。

5．镇村撤并后管理服务难度增大，镇办机构职能转变不到位

咸阳市虽处在关中地区，但兼具了关中平原、渭北台塬和陕北高原沟壑区的特征。北部五县沟壑纵横，镇、村比较分散，交通不发达，人口密度小，镇与镇之间距离较远，撤乡并镇给群众带来了困难；南部县市区人口密度过大，村庄比较密集，合并后人数过多，群众矛盾纠纷处理问题复杂，管理服务难度增大。撤乡并镇后虽然都按要求调整了机构设置，但仍普遍存在职能转变不到位的问题，没有及时由管理型政府向服务型政府转变，在为基层群众提供公共服务方面作用发挥得不突出。

三 经验与借鉴

（一）新型农业经营主体培育——安徽宿州模式

1．宿州市新型农业经营主体培育的实践

“现代农业产业联合体”是宿州市在推进全国农村改革试验区建设的实践中提出的。实践表明，现代农业产业联合体是一种新型的农业生产经营组织模式，它的创建极大地促进了农业集约化、专业化、组织化、社会化生产。其具体做法如下。

(1) 落实财政资金支持政策

市委、市政府制定了《宿州市促进现代农业产业联合体试点建设若干政策意见 (试行)》，从财政支持、金融服务、项目支持、人才支持、建设用地等方面提出了具体扶持政策。

(2) 积极开展金融创新

宿州市有7个联合体的龙头企业为192个家庭农场担保贷款7325万元，形成了龙头企业领保模式。

(3) 提高农业保险标准

宿州市将粮食政策性保险提标试点范围扩大到全市462家粮食生产家庭农场，土地面积17.3万亩。

(4) 搭建土地流转平台

为服务产业联合体的家庭农场、合作社流转土地，宿州市县区级均已建立土地流转服务中心和农村土地承包仲裁委员会。

(5) 加强项目支撑

宿州市发改委牵头成立了现代农业产业联合体项目组，整合各类项目向产业联合体倾斜。

(6) 强化服务保障

宿州市现代农业办公室制定了《关于推进现代农业产业联合体综合服务体系建设的意见》，建立了农业科技、农机装备、农村金融、教育培训四大服务体系。

2．宿州市新型农业经营主体培育的经验

(1) 合同订单联结模式

产业联合体各方通过签订生产合同、协议、订单，确立农产品、生产资料的买卖关系。

(2) 生产要素融合模式

联合体各成员之间以资金、资产、技术、品牌、劳动力等资源要素融合形成利益联结方式。

(3) 服务联结模式

联合体既是联合体经营的组织形式，也是相互服务的平台。联合体成员之间有相互服务的需求，形成了服务联结机制。

3．宿州市新型农业经营主体培育的启示

(1) 要有利于促进农业经营产业化

联合体的组成，串联了农业产前、产中、产后各生产环节，覆盖了从原料基地到加工、流通各产业，有利于形成相对完整的产业链条，推动了从生产到销售的一体化发展。

(2) 要有利于培育发展新型经营主体

联合发展解决了经营主体单独经营无法克服的许多困难，解除了家庭农场的许多后顾之忧，对新型经营主体的培育和发展起到了促进作用。

(3) 要有利于促进土地规模化、集约化

为保障农产品质量，龙头企业就要建立供应稳定，能掌控农资投入和生产管理的原料基地，必然要求规模连片。

(4) 要有利于促进农业服务社会化

联合体内经营主体发挥各自优势，开展全程社会化服务，其内容涵盖了产前、产中、产后的各个环节，基本满足了不同经营主体对社会化服务的需求。

(5) 要有利于促进农民收入多元化

联合体框架内的农民，进行土地流转，可以获得租金收入；通过家庭农场从事田间管理、作业服务等，可以获得工资性收入。

（二）农村产权制度改革——宁夏平罗模式

1．平罗县农村产权制度改革的实践

(1) 打好一个基础，完成确权颁证

通过广泛宣传、实地丈量、三榜公示、农民确认、依法颁证，明晰了农村集体土地所有权、农民土地承包经营权、农民集体荒地承包经营权、农民宅基地使用权和农民房屋所有权“五项”权属。

(2) 坚持两个原则，保持农村稳定

一是始终坚持严守土地所有权集体农民所有、承包关系长久不变和遵守严格耕地保护制度三条红线，二是始终坚持农村改革农民自愿原则。

(3) 开展四项探索，创新经营机制

一是探索建立了农村集体土地规范化管理机制，二是探索建立了农村土地流转规模经营机制，三是探索建立了农村产权抵押贷款机制，四是探索建立了农民“三权”自愿有偿转让机制。

2．平罗县农村产权制度改革的经验

(1) 积极探索农民以土地经营权入股发展股份制经营

在流转土地发展农业产业化经营时，适当降低承包经营费，提高分红比例，或者选择保底，降低分红比例，试点开展土地承包经营权入股。

(2) 积极探索农村集体“三资”股份制管理机制

按照“资产折股，量化到人，按股分红”的方法，将村集体“三资”进行折股量化后一次性配置给集体经济组织成员，建立起产权清晰、权责明确、管理科学的农村集体资产管理制度，落实农民对集体资产股份的占有、收益、分配、有偿退出及抵押担保和继承权。

(3) 积极探索老年农民以地养老、以权养老的问题

以农村没有子女的老人的土地承包经营权、宅基地使用权、房屋产权的流转或退出转让收益，支付养老院集中养老服务，或缴纳养老保险进行养老安置。

(4) 积极探索建立农村集体产权流转交易市场

依托农村产权交易中心，健全交易制度，搭建信息平台，加快构建归属清晰、权责明确、保护严格、交易顺畅的现代农村产权体系，推动农村资产资本化，实现农村资源市场化。

3．平罗县农村产权制度改革的启示

第一，在土地确权过程中要解决好二轮承包前后农民开垦荒地面积不均、土地零碎化、人均实际占有耕地不均衡等问题。

第二，农村产权抵押贷款的价值评估要由第三方专业化的评估机构进行，确保评估价格具有法律效力。

第三，确保农村土地和房屋产权自愿永久退出后补偿资金的及时到位，且退出规模不受限制。

第四，切实解决农民退出土地后的社会保障问题，特别是60岁以上老年人退出土地后的养老问题。

第五，确保农村产权交易中经营性建设用地上市交易不受政策限制，充分调动企业、社会组织和个人投资发展农产品加工、畜禽养殖、民办养老院等事业的积极性。

（三）财政支农政策创新——贵州毕节模式

1．毕节市创新财政支农政策的实践

毕节市2011年开展创新支农资金管理体制机制试验以来，工作取得了预期效果，其在创新支农资金管理体制机制方面的做法如下。

(1) 创新资金整合机制，实现了“集中财力办事”

毕节市创新以项目整合规避体制障碍为核心的支农资金整合机制，根据建设环节的不同需求向上争取政策和资金，以项目整合来带动资金整合，保证了集中财力办大事。

(2) 创新资金投入机制，实现了“区域经济发展”

毕节市创新资金投入机制，资金投向主要调整到试点区域内水、电、路、讯 (信) 等农业农村基础设施的建设上，以改善农村硬环境，带动区域经济发展。

(3) 创新资金链接机制，实现了“四两拨千斤”

毕节市通过制定支持以重大产业、重大民生事项为主的财税贴息、补助、优惠等政策举措，注重财政资金和社会资金的“链接”，引导社会资本更多、更好、更快地投入试点区域。

(4) 创新资金监查机制，实现了“基层机制创新”

毕节市创新以资金监管扩大效能为核心的支农项目监察体系机制，在支农项目资金监管上，构建了有效的支农项目监督检查体系，推动了基层部门工作运行机制的实践创新。

(5) 创新农业发展机制，实现了“带富一方群众”

毕节市创新农业发展机制，着力在创新“公司+基地+农户”，以及农民向企业出租土地的租金、用土地入股的股金、到企业务工的酬金“三金”等机制上下功夫，发展一方产业，带富一方群众。

2．毕节市创新财政支农政策的经验

(1) 强化组织领导

毕节市建立了市级联席会议制度，以市委、市政府、市纪委相关领导为召集人，下设办公室负责联系、指导、督促课题试验工作，并由市财政每年安排专项工作经费。

(2) 精准设计方案

在方案制定上，毕节市及黔西县、七星关区的改革试验方案多次征求意见，并请省直有关部门，甚至农业部有关专家召开改稿会，进行把脉修改。

(3) 组织群众参与

市、县 (区) 把调动广大农民的积极性作为创新支农资金管理体制机制试验的出发点，发挥农民的主体作用，使支农资金真正变成农业产业兴盛、农民发家致富、农村繁荣兴旺的创业钱。

(4) 突出统筹兼顾

市、县 (区) 在推进试验工作中，打破行业界限和部门分割，整合中央、省、市财政支农专项资金，发挥项目资金的积聚优势，优化投资结构，形成引导效应。

3．毕节市创新财政支农政策的启示

(1) 完善体制机制是保障

毕节市在创新支农资金管理体制的过程中，建立了财政资金支农项目立项、资金拨付、资金管理、监督检查等方面的体制机制，为确保财政支农资金的效益最大化提供了有力的制度保障。

(2) 抓好统筹推进是关键

在试点工作中，将支农资金管理体制机制的创新工作与土地流转、行政管理等改革探索紧密结合，注重统筹协调各职能部门，调动了各方参与支农资金管理体制机制创新的积极性。

(3) 尊重农民意愿是重点

毕节市在项目实施过程中，按照“以国家投资为先导，以群众出资为主体，以社会资金为补充”的项目建设思路，撬动社会资本投入，大力提高了财政资金的使用效益，提高了项目建设的质量和效益。

（四）农村金融改革——吉林九台模式

1．九台市农村金融改革的实践

九台市是全国最早6个农村金融改革试验区之一。两年来，九台市积极开展金融制度、产品和服务创新，形成了“以体系建设为基础，以加大财政资金投入为支点，以扩大信贷资金投入为目标，以增强惠农保险为保障”的“四位一体”多层次、广覆盖、可持续的农村金融改革模式。其具体做法如下。

(1) 扶持培育多种类型金融机构

九台市政府完成了村镇银行的筹建及网点增设工作，组建了龙嘉村镇银行并增设4个分支机构，实现了重点区域全覆盖。同时，小额贷款公司运作模式也初步建立。

(2) 积极引导金融服务下乡进村

两年来，中国农业银行九台市支行等金融机构配合当地政府开展了农村社会信用评级，使九台市成为吉林省县域信息采集面最广、农户建档最多、内容最齐全的县级市。在此基础上，中国农业银行还创新性地推动“三农”服务，实现金融服务下乡。

(3) 探索尝试助农融资担保服务

2012年以来，九台市财政出资建立了九台市中小企业信用担保有限公司，为相对比较大额的农业贷款提供了担保服务。同时，九台市政府还探索开展了农村产权交易试点前期准备工作，努力盘活农村存量资产。

2．九台市农村金融改革的经验

(1) 发展金融机构网点，延伸金融服务触角

九台市成立了九台龙嘉村镇银行股份有限公司，积极在乡镇设立分支机构，大大满足了农民对资金的需求。另外，九台市还建立了小额贷款公司运作模式，小额贷款公司在银企金融合作中发挥了积极作用。

(2) 利用惠农政策，创新贷款抵押方式

九台市采取利用农民直补资金担保向银行贷款的方式，解决了农民贷款缺少有效抵押物的难题。

(3) 发挥政府主导作用，积极打造试验平台

充分发挥政府主导作用，在政策、资金和项目建设上，全力扶持改革试验区。九台市政府出台了《关于支持镇域经济发展的若干意见》和《关于支持镇域经济发展的补充意见》，通过免税、贴息、奖励等政策，调动了金融机构服务“三农”的积极性。

3．九台市农村金融改革的启示

(1) 农村金融改革须与农业产业发展互为支撑

在推动农村金融改革创新与发展过程中，需要培育农村金融有效需求，特别是培育和释放新型农业生产主体的金融需求。

(2) 坚持市场化运行是农村金融发展的基本方向

政府构建的良好的农村金融发展环境，对相关农村金融服务给予适当的奖补，而产品创新、信贷投放等业务工作，完全由金融机构和贷款公司根据市场情况自主选择、自负盈亏，实行市场化、商业化运作。

(3) 农业行业部门全面参与是不可或缺的技术保障

在农村金融改革过程中，只有农业和金融两个部门密切配合，才能实现金融与农业发展的良性互动。

（五）乡村治理创新——陕西西安农村片区化中心社区建设

1．西安市农村片区化中心社区建设的实践和经验

(1)“农村片区化中心社区”的概念、内涵和特征

“农村片区化中心社区”，即在保持原有村庄行政架构和农民生产生活方式不变的情况下，通过在中心村新建和改扩建公用服务中心，整合城乡资源优势，为居住在一定范围内若干个行政村的农村居民，提供以生活服务优先，集生活服务、文化服务、产业服务、政务服务为一体的综合服务载体和平台，从而实现城乡公共服务均等化、农村生活便利化市民化、农民就地城镇化。农村片区化中心社区的基本特征是按照片区化思路建设农村中心社区，一个中心村服务四五个行政村，服务人群平均五六千人，辐射半径一般为两公里。基本内涵：一个平台，就是农村片区化中心社区公用服务中心；两大举措，一是把镇政府服务职能下延到农村社区，二是把农村中心村服务功能做大做强；三项目标，一是加速农村公共服务的城镇化，二是加速农村“人”的城镇化，三是加速农民的就地市民化；四类服务，一是为农村居民提供生活服务，二是为农村居民提供文化服务，三是为农村居民提供产业服务，四是为农村居民提供政务服务。

(2) 基本目标

西安市在2014年4月提出把全市2991个行政村建设成1000个左右的农村片区化中心社区。市财政计划利用5年时间 (2014～2018) 总支出约10亿元，分期分批建设683个农村片区化中心社区。财政按照“成熟一个，建设一个，验收一个，奖补一个”的原则，已先期启动建设108个。

(3) 主要做法

第一，搭建平台，补齐农村公共服务的“短板”。通过中心村新建和改扩建公共服务中心，打造集生活、文化、产业、政务等服务为一体的综合服务载体和平台。

第二，服务优先，着力打造“升级版”的新农村。提出了“六室四配套”建设标准。“六室”是指社区要有管理办公室、综合会议室、司法工作室、文化活动室、教育培训室、卫生服务室，“四配套”是指要配套文化活动广场、幼儿园和学校、养老服务站、公交停靠站。

第三，尊重群众，把利民为民的民生工程建好用好。主要是尊重群众意愿，建设不求洋气但接地气。不搞形式主义和样子工程，不搞大拆大建，以改扩建为主。

第四，强化监督，确保质量。由班子成员牵头，成立了农村片区化中心社区工作指导组，实行片区工程建设领导责任制。做到“四个强化”，即强化程序监管、强化资金监管、强化质量监管、强化倒查机制。

第五，政策保障。西安市先后出台了《西安市农村片区化中心社区建设实施意见》、《项目管理办法》、《日常运行管理指导意见》、《项目建设资金管理办法》等文件。

第六，财政保障。在建设经费上，从市统筹城乡专项资金中切块支出，不给区县增加财政负担，不让基层形成新的债务。市财政依据社区服务农民人口覆盖规模划分为3个层次，再根据“六室四配套”所规定的改 (扩) 建建筑面积实施财政奖补。具体标准为：人口规模在1500～3000人 (不含3000人)，财政奖补额度最高可达80万元；人口规模在3000～5000人 (不含5000人)，财政奖补额度最高可达100万元；人口规模在5000人以上的，财政奖补额度最高可达120万元。农村片区化中心社区财政奖补标准：“六室”依据改(扩) 建面积每平方米按照1100元奖补标准执行；“四配套”除公共交通停靠站点在社区区域内每布设1个站点按5000元定额补助之外，其余3项配套依据改 (扩) 建的达标面积按每平方米财政奖补100元的标准执行。

2．西安市农村片区化中心社区建设的启示

(1) 要充分尊重群众意愿

建设农村片区化中心社区就是为了更好地服务农民群众，无论采取什么形式、用什么办法做这些工作，最终目的都是给农村增加公共服务设施，提升农村公共服务水平，让广大农民群众享受更便捷、更广泛的公共服务。

(2) 要注重社区的服务功能

建设农村片区化中心社区就是要搭建服务群众的载体和平台，通过公共服务中心向农民群众提供城镇化的生活服务、文化服务、产业服务和政务服务。

(3) 要因地制宜突出自身特色

每个农村片区化中心社区的实际情况不一样，群众的需求也不一样。社区建设从硬件建设和软件建设两个方面，都要突出本社区的特色。服务项目要与时俱进，不僵化、不教条、不脱离实际。

(4) 要做好与镇村综合改革的对接

在推进农村片区化中心社区工作中，由统筹、民政、财政、建设、规划等相关部门按照村庄合并规划共同协商确定，与镇村综合改革无缝对接，避免造成无序和浪费。

四 思路与对策

（一）咸阳市农村综合改革的基本思路

深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，以城乡发展一体化为统揽，以积极稳妥、有序推进、重点突破为指导原则，以“三个必须”为目标，以“三个导向”为要求，全面深化农村综合改革，加快构建新型农业经营体系，走中国特色新型农业现代化道路；加快推进农村产权制度改革，赋予农民更多财产权利，激发农村经济社会活力；加大财政金融支农力度，为农业农村经济发展提供资金保障；进一步深化镇村综合改革，改善乡村治理机制，提升公共服务能力和水平，促进城乡共同繁荣，为实现“四强三领先”、“咸阳梦”、全面建成小康社会打下坚实的基础。

（二）咸阳市农村综合改革的目标任务

1．新型农业经营主体全面培育

创新农业经营方式，积极发展家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种形式的规模经营，加快培育新型农业经营主体，突出抓好农民专业合作社、家庭农场以及股份制企业运作模式，到2020年，全市农业产业化龙头企业达到290家，农民专业合作示范社3500个，培育家庭农场5000个，发展现代农业园区200个，培育职业农民3万人以上。

2．现代农业体系基本确立

到2020年，全市努力建成科学合理、富有活力、更具效率、西部领先的现代农业体系。农业产出效益明显提高，农民组织化程度明显提高，农业产业化经营明显壮大，农业设施装备明显进步，农业生态环境明显改善，农业支持保障明显增强。发展壮大一批产业规模、技术创新水平、行业带动能力处于全国同行业前列的大型龙头企业，农产品深加工率和增值率大幅提升。省级以上农业龙头企业产值大幅提升，农产品加工产值明显提高，农业生产经营主要指标实现进位赶超。全市农民人均纯收入超过全国平均水平，年均增幅高于全国平均水平。

3．农村产权制度改革扎实推进

农村产权制度改革，涉及权衡各方利益分配，涉及根本制度和社会稳定，在国家顶层设计和涉农法规修改没有出台之前，需要成立专门的研究机构，抽调各方力量，结合咸阳市实际，参考国家部署试点地区的成功做法和经验，用足用活现有法规和党的十一届三中全会释放的政策导向，制定详细的工作方案，谋定而后动。咸阳市“十三五”期间要按照明晰所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权的原则，以“还权赋能”为核心，以农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”，农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权“三权激活”为目标，在全面完成农村土地确权登记的基础上，大力推进农村产权制度改革，构建归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村集体经济组织产权制度，促进农村资产资源权属明晰化、配置机制市场化、产权要素资本化、管理监督规范化，为农业农村经济加快发展提供制度保障。

4．农村金融制度稳步推进

深化农村金融体制改革，完善农村金融服务体系，加快信贷产品和金融服务方式创新，努力扩大农村融资渠道，加大农村信贷投放力度，为农业农村发展提供强有力的金融支持。一是加大货币信贷投放力度，咸阳市涉农银行业金融机构的“三农”贷款，要确保每年信贷投放保持10%递增速度。二是加大涉农贷款投放力度，构建与“三农”发展相适应的金融服务模式，确保涉农贷款增量不低于上年，增速不低于各项贷款的平均增速，力争县域法人金融机构新增存款70%被用于当地贷款项目。三是加大小微企业金融支持力度，确保实现对小型微型企业贷款增量不低于上年，增速不低于全部贷款平均增速。四是加大农村金融服务覆盖面，优化网点布局，增强网点功能，强化网点服务质量，实现城乡金融均等化发展。改善农村支付结算环境，不断提高农村支付结算服务水平。加快村镇银行建设步伐，力争到2020年咸阳市每个县市区有2家以上村镇银行。

5．镇村社会治理全面创新

按照省委、省政府《关于镇村综合改革的指导意见》要求，积极推进镇村综合改革，确保2016年全面完成镇村撤并任务。进一步明确职能定位，强化镇办的服务功能，改变过去职能错位、越位、不到位的现象，把工作的重点真正转移到维护农村社会稳定、发展农村经济、提供公共服务、完善基层民主上来。按照《咸阳市新型城镇化规划 (2014～2020年)》，大力推进县域副中心、重点镇和新型农村社区建设，在新型农村社区同步规划建设社区服务中心，承担社会公共服务和村 (居) 民自治服务功能。到2020年，咸阳市建成200个左右标准化新型农村社区，实现农民就地城镇化50万人。

（三）咸阳市农村综合改革的推进措施

1．积极构建新型农业经营主体

培育新型农业经营主体，是转变农业发展方式，提高农业综合效益和市场竞争力的迫切需要，也是构建农业发展支点，推进咸阳市由农业大市向农业强市跨越的必然要求。未来的咸阳农业需要更多、更强、更具活力的新型农业经营主体。

(1) 发展家庭农场

家庭农场以农民家庭成员为主要劳动力，以农业经营收入为主要收入来源，利用家庭承包土地或流转土地，从事规模化、集约化、商品化农业生产，坚持家庭经营的基础性地位，是农户家庭承包经营的升级版，已成为引领适度规模经营、发展现代农业的有生力量。要正确把握家庭农场特征，从实际出发，根据产业特点和家庭农场发展进程，通过政策扶持、示范引导、完善服务，引导其健康发展。要建立家庭农场档案，从当地实际出发，明确家庭农场认定标准，对经营者资格、劳动力结构、收入构成、经营规模、管理水平等提出相应要求，增强扶持政策的精准性、指向性。要积极开展示范家庭农场创建活动，建立和发布示范家庭农场名录，引导和促进家庭农场提高经营管理水平。要将家庭农场纳入现有支农政策扶持范围，并予以倾斜，重点支持家庭农场稳定经营规模、改善生产条件、提高技术水平、改进经营管理等。

(2) 壮大农业产业化龙头企业

农业产业化龙头企业是新型农业经营主体的骨干力量，推进农业产业化经营，关键是壮大农业产业化龙头企业。引导农业产业化龙头企业通过品牌嫁接、资本运作、产业延伸等方式进行联合重组，着力培育一批产业关联度大、辐射带动能力强的大企业，支持农业产业化龙头企业开展技术改造，开发新技术、新产品、新工艺，加强技术集成和商业模式创新，以科技创新提升企业素质、发展质量和经济效益。积极探索建立农业产业化龙头企业、合作社与农户的多种利益联结机制，实现农业产业化龙头企业与农民专业合作社深度融合，使家庭承包经营、企业化经营和合作经营的优势得到充分叠加。

(3) 发展农民专业合作社

发展农民专业合作社是提高农业组织化程度的一种有效形式，也是构建新型农业经营体系的重要内容。解决小生产与大市场、小规模与大经营、分散经营与统一服务的矛盾，把千家万户的农民组织起来，要靠发展农民专业合作社。推进农民专业合作社发展既要重视增加数量、扩大覆盖面，又要注重提升发展水平和发展质量，进一步增强农民专业合作社的自身实力和发展活力，提高辐射带动和服务能力。鼓励农民专业合作社按产业链、产品、品牌等组建联合社，着力打造一批大社强社。支持农民专业合作社兴办加工流通项目，完善生产设施，扩大产销对接，提高生产经营、市场开拓和组织带动能力。鼓励有条件的农民专业合作社兴办资金互助社，拓展服务功能。

(4) 培育新型职业农民

新型职业农民是现代农业的生产经营主体，也是农民中的精英群体。培育新型职业农民是提升农业劳动者素质，切实解决“谁来务农”和“怎样务农”问题的根本出路。要建立新型职业农民人才管理制度，规范新型职业农民资格认证，分层级建立职业农民数据库，实行动态管理，确保认证质量。要稳步推进从业资格准入，把持有职业农民资格证书作为农业从业资格准入的基本条件，作为获取政策扶持的主要凭证。要以提升农民的科学素养、职业技能和经营能力为重点，加强新型职业农民教育培训，造就一支综合素质高、生产经营能力强、主体作用发挥明显的新型职业农民队伍，加快推进农民向职业化方向发展。金融部门要强化对新型职业农民的信贷支持，尽快开启信贷支持通道，探索开展职业农民信用担保贷款、土地经营权抵押贷款等试点，吸引农村有志青年学习农业、投身农业。要加大对新型职业农民的政策支持，把培育职业农民作为涉农部门的基础性、长期性工作，把持有职业农民证书作为申报农业项目的核心指标之一，实施涉农项目优先覆盖到职业农民、先进模式率先应用于职业农民、扶持资金首先兑付给职业农民，切实提高资格认证和资格证书的含金量，让职业农民切身感受到获证和准入带来的政策利好。

(5) 健全农业社会化服务组织

培育服务主体，健全服务组织，建立健全新型农业社会化服务体系，是现代农业发展的必然要求。健全农业社会化服务组织，能够完善统分结合的双层经营体制，弥补农村基本经营制度的不足；能够提供产前产中产后各领域、各环节的系列化服务，把千家万户联结起来，纳入社会化大生产轨道；能够激活生产要素，优化资金、技术、劳动力等资源要素配置。在强化公共服务机构建设的同时，发挥市场机制的作用，着力发展经营性服务组织，鼓励集体经济组织、农民专业合作社、农业产业化龙头企业、家庭农场、专业化农业服务公司、专业化服务队、农民经纪人等参与农业社会化服务，打造多元化的农业社会化服务主体。加快构建便捷高效、保障有力、机制灵活的农业社会化服务新机制，全面提升农业社会化服务层次和水平。

2．加快现代农业发展步伐

(1) 大力发展粮果畜菜四大支柱产业

基本思路是：稳粮、优果、增畜、扩菜。一是稳粮。按照“良种引路，良法跟进，依靠科技，主攻单产”的工作思路，突出抓好小麦、玉米两大作物，全力打造关中优质小麦、高产夏玉米和渭北春玉米三个优势粮食产业带。二是优果。按照“稳定现有规模，着力提质增效，转变生产方式，推进果畜结合”的思路，优化调整果业结构、引进新品种、推广新技术、提高机械化。扩大优生区、改造次生区、调减非适宜区，使主要果品向优生区集中，形成区域布局科学，早、中、晚熟，鲜食、加工品种比例搭配合理的生产经营格局，建设北部晚熟苹果、核桃产业带，南部以油桃、蜜桃、猕猴桃、樱桃等为重点的时令设施水果产业带，旱腰带以葡萄、石榴、柿子等为重点的特色时令水果产业带。三是增畜。奶牛以标准化规模奶牛牧场建设为重点，推行标准化技术，提高生产水平。生猪方面南部县区大力发展规模化养猪场和万头生猪村，推广“果畜沼”、“畜沼菜”养殖模式；北部果业基地县建设PIC肉猪产业板块，促进果畜循环。家禽生产大力推广正大、石羊标准化养殖模式，建设标准化规模场。肉牛肉羊方面，肉牛以建设存栏200头规模养殖场、发展存栏20头规模养殖户，肉羊以建设存栏300只规模养殖场、发展存栏100只规模养羊户为主。四是扩菜。按照“区域化布局、规模化种植、标准化生产、产业化经营”的发展思路，以秦都、渭城、兴平、武功、泾阳、三原、礼泉、乾县为发展重点，打造南部130万亩优质蔬菜板块。设施蔬菜按照“规模发展、板块推进”的思路，主推泾阳云阳发展模式，重点建设一批百亩以上的标准化设施蔬菜示范园、千亩设施集中连片生产区和万亩设施集中连片生产基地。清水莲菜建设主要以兴平、武功、秦都为重点，依托渭河滩涂地开发利用，重点打造6万亩百里清水莲菜长廊。

(2) 重点建设十大特色产业板块

精心组织实施优质小麦和地膜玉米、时令设施水果、酿酒葡萄、优质出口苹果和早熟苹果、优质蔬菜、清水莲菜、高产奶牛、生猪、肉牛肉羊、休闲农业十大产业板块建设 (见表8)，以促进农业增效、农民增收为核心，以构建新型农业经营体系为主线，以推进高效农业规模化、农业经营产业化为重点，把咸阳市建成大西安的菜篮子、果园子、米袋子，到2020年，初步建成西部农业强市。

3．加快农村产权制度改革

(1) 全力推进农村土地确权颁证

土地确权登记颁证是深化农村土地制度改革的前提和保障。习近平总书记在2013年底召开的中央农村工作会议上指出：“建立土地承包经营权确权登记颁证制度，是实现土地承包关系稳定的保证，要把这项工作抓紧抓实，真正让农民吃上 ‘定心丸’。”推进农村产权制度改革，首先要加大人员、经费投入，克服一切困难，强化工作措施，全力推进咸阳市农村承包地、宅基地、集体建设用地确权颁证工作，为推进农村土地制度改革奠定基础。

(2) 有序推进农村土地流转

要按照《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》要求，规范流转农村土地承包经营权，促进土地规模经营、产业集约发展。按照党的十八届三中全会精神，农村经营性的建设用地可以上市交易和流转，但必须经省以上人民政府、国务院或相关部委授权，地方政府制定的管理制度和实施细则须经上述机关批准才能实施，2014年1月14日全国上市交易的农村经营性建设用地只有深圳一宗，目前咸阳市缺乏政府对交易流转活动的指导意见、规范程序和交易细则，所以必须借鉴全国试点地区的成功经验，尽快拟定出台农村产权交易和土地流转管理办法，加快建立农村产权交易市场和土地流转服务中心，建立市县两级服务平台，健全交易规则，明确交易品种，完善运行机制，促进农村集体产权流转交易公开、公正、规范运行，确保公共利益及农民群众和受得人的权益。

(3) 扩大搞好城乡建设用地“增减挂钩”试点

首先，党的十八届三中全会要求“建立城乡统一的建设用地市场”“使市场在资源配置中起决定性作用”，而市场配置资源的重要前提是土地利用规划必须更科学，其可行性和约束力必须更强。其次，中央城镇化工作会议提出，既要促进新型城镇化发展，又不能重走过去大量占用耕地、破坏环境的老路，这需要土地利用规划更好地发挥作用，不仅要控制建设用地规模，也要控制布局和结构。最后，第二次全国土地调查结果表明，耕地保护工作非但不能松口气，还应进一步加强。这也意味着必须强化土地利用规划调控，否则会带来一系列后续问题。要统筹增量和存量。在增量有所减少的情况下，做好“增减挂钩”这篇大文章，利用咸阳市镇村改革与关中旱腰带移民搬迁及土地利用总体规划中期评估的大好时机，合理布局，严格按照程序调整规划，划定“三界”，积极做好“多规合一”的工作，最终形成一个市县一张蓝图。坚持和完善最严格的耕地保护制度，维护全市粮食安全。

(4) 实行不动产统一登记

党的十八届三中全会明确提出，“使市场在资源配置中起决定性作用”，要想实现这一目标，产权清晰是基本前提。不动产物权是重要的财产权，只有通过不动产统一登记，明晰不动产的归属，市场交易的效率和安全才有保证，下一步改革也才能向纵深有序推进。由于不动产登记工作分散在多个部门，不动产信息成了部门独占资源，造成了“信息孤岛”。不仅企业、群众在办理相关手续过程中，需要在多个部门间跑腿，而且其他部门要想共享信息资源，也常遭遇扯皮困局。另外，分散登记造成了权属界限不清、权利归属不明等问题，导致纠纷频发，扰乱了不动产交易市场秩序。此外，在分散登记体制下，大量登记信息集中在县市级登记部门，很多信息保存方式还停留在纸质阶段，即便信息化建设已完成的部门也面临着系统不同、数据参数格式各异的问题，如何将这些信息有机地统一在一个平台上，需要在探索中研究解决。2014年11月，国务院公布《不动产登记暂行条例》，自2015年3月1日起施行。要按照《条例》要求，加快全市不动产登记管理步伐，推动咸阳市不动产统一登记平台软件建设，进一步完善集体土地所有权确权登记的建库软件，为农村集体土地“六权”确权登记工作提供基础数据，搭建统一的工作平台。为了减少土地征收和流转前后的权属纠纷，13个县市区应以县级为统计单元，在确权登记、明晰产权工作中，要一个控制，一个规程，一个分类标准，“一张图”建设，“一张图”管理。下一步，要整合农业、国土、住建、林业等部门的产权产籍登记管理职能，建立不动产统一登记制度，构建信息共享、监管联动的产权登记信息管理平台和依法查询系统，明晰产权，为市场交易的安全提供保证。

(5) 慎重稳妥推进农民宅基地使用权、住房财产权、土地经营权租赁、抵押、担保、转让和有偿退出

农民宅基地使用权、住房财产权既有居住功能，又具有社会保障功能，也具有福利功能，相应对受得人的身份在法律法规上有严格的限制，其交易流转，目前法律有禁止性的规定，目前国家通过试点正在进行顶层设计和法律完善，中央农村工作会议也有明确的要求，只能在现有法规规定情况下，按照中央要求，尽快明晰产权。所以必须借鉴全国试点地区的成功经验，在现有法规规定情况下，慎重稳妥推进农民宅基地使用权、住房财产权的租赁、抵押、担保、转让和有偿退出，不可以急于求成。当前，要尽快制定出台咸阳市农村宅基地管理办法，对农村宅基地的审批、登记、退出进行明确规定。

(6) 从严合理供给城市建设用地，提高城市土地综合利用率和空间承载力

建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格。在优化使用新增建设用地方面，一般工业企业和商贸企业能进标准化厂房、商业综合体的原则上不再单独安排批供建设用地，从严审核各类项目用地面积，制定新的用地标准，鼓励地上地下立体开发，县及县以下都要全面推行标准化厂房。在盘活存量建设用地方面，要进一步加大批而未用土地清理力度，按陕政发〔2013〕78号文件调整用地项目。加大闲置土地处置力度，该收回的坚决收回。加大低效用地再开发力度。将盘活存量土地纳入工作考核。探索试点农村宅基地退出机制，通过多种方式收回多余、空闲宅基地。对于基准地价的调整，严格按照国土部和省国土厅的修订要求，两年一修订，保障被征地农民权益。

(7) 稳步推进征地制度改革

征地制度改革的主要内容是缩小征地范围，规范征地程序，鼓励留地安置、物业安置，探索“土地股份制”，让被征地农民分享更多土地增值收益。2010年，国土部在全国选取了11个城市开展征地制度改革试点，从目前的试点情况看，缩小征地范围的改革面临许多问题，困难重重。一是征与不征的标准难以划定；二是在总需求不变的前提下，减少征地，必然加大流转，市场与制度体系不能同步，多方利益格局冲突调整难以平衡；三是土地征收权的泛用与滥用，无疑损害了农民利益，现有法律对公共利益并无明确界定；四是缩小征地范围，无疑预示着土地财政的大幅缩水。这些问题只有等待国家顶层设计出台之后才能解决。当前，应选择对全国试点地区的成功做法进行考察，对咸阳市的实际情况进行调研，有计划、有步骤地开展试点工作，逐步规范征地程序，鼓励留地安置、物业安置，探索“土地股份制”，让被征地农民分享更多土地增值收益。

4．积极探索开展农村集体资产股份权能改革

农村集体资产股份权能改革是集体经济组织在坚持农民集体所有的前提下，按照股份合作制的原则，将集体资产折股量化到人，由农民共同共有转变为农民按份共有的产权制度改革，其目的是“还政于民”，构建“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村集体经济组织产权制度。

现阶段推进农村集体经济组织产权制度改革应分三步走。一是对农村集体经济组织进行清产核资和资产评估。这是推进农村集体经济组织产权制度改革的基础性、前置性举措。在县镇村不同层级设立工作小组，负责指导、协调和实施农村集体经济组织的清产核资工作，妥善处理账物不符、坏账核销等遗留问题，并明确清产核资、资产评估以及资产评估报告的确认等相关程序和具体规则，为推进农村集体经济组织产权制度改革奠定基础。二是认定农村集体经济组织成员，开展“农龄”(是指农民为集体经济组织工作的时间。“农龄”是由“工龄”衍生而来的，其长短反映了农民对社会和农村集体贡献的大小和知识、经验、技术熟练程度的高低) 统计。为确保农村集体经济组织产权制度改革“起点”公平，得到广大群众的认可和拥护，必须明确集体经济组织成员的范围。应以“特定时间集体经济组织所在地农业户口和对集体资产贡献大小”作为依据，认定农村集体经济组织成员资格。三是农村集体资产股份量化到人，明晰产权。对集体资产因地制宜地采取全部资产折股量化、部分资产折股量化或者土地承包经营权折股量化等形式量化到人。以“农龄”为股份设置主要依据，适当考虑其他因素，同时将人与户更有效地结合，以户为单位发放社员证，并相应明确户内每个成员的股权 (份额)。农户量化后的资产股份，根据情况采取全额入股、按成员资格全额或部分入股、按“农龄”分档入股、存量资产和增量资产合并入股等不同形式，入股改制后的农村集体经济组织，这样，农村集体经济组织的成员真正成了股民。

5．加强财政支农资金整合使用

(1) 完善涉农项目资金整合使用机制

要积极推进涉农资金管理体制和管理机构改革，以提高资金使用效益，集中财力办大事为目标，完善涉农项目资金整合使用机制，从根本上解决支农资金使用分散的问题。支农资金整合不是简单调整和归并，也不是单纯将某一部分资金划归一个部门或机构管理，而是形成一个有机的管理系统。按照省财政“省市为动力，下放审批权；县区为平台，项目为载体；绩效为导向，钱随项目走”的整体思路，制定全市财政涉农资金整合方案，改变管理机制上纵横交织的网状结构，使资金流动按照有序方向来进行，减少资金使用上的交叉和重复，从而使有限的资金形成“拳头”，对农村社会经济发展中的重点和关键领域给予有力的支持。

(2) 加大支农资金整合清理力度

支农资金整合并不是将各种渠道的资金简单归并，而是要通过整合明确支农资金的重点投向，提高资金的使用效益。可根据发展规划和重点项目对现有资金进行适当归并，并以主导产业或重点建设项目打造支农资金整合平台，通过项目的实施带动支农资金的集中使用。一要严格把握政府支农投资使用方向。将支农资金集中用于广大农民普遍受益的农林水利和农村水、电、路、气、通信等基础设施建设，生态环境建设以及农业科技推广等。二要下放县级资金分配权。针对农业和农村建设项目点多面广、涉及千家万户、投资规模相对较小、监管难度较大等特点，可考虑减少上级主管部门资金分配权，明确规定转移支付资金的使用范围、比例，将农业建设项目的决定权、资金分配权下放给县级人民政府，避免脱离实际、盲目立项的现象，有利于因地制宜、统筹安排，提高资金的使用效益。三要明确支农资金整合范围，适当归并资金分类。由于整合支农资金涉及相关农口部门的利益，工作中必然出现一些难度和阻力，在推进支农资金整合时，财政部门要起到牵头作用，在坚持不调整原有管理体制、不改变资金原有性质的前提下，着重寻找资金整合的切入点和着力点，努力构建资金整合的载体。比如，可将农村基础设施建设作为一个整合载体，把农业基建投资、农业综合开发、一事一议、水利建设基金、农村小型公益设施、农村基础教育、医疗卫生和文化等方面的资金，按照统一的规划投入到重点区域，统筹安排使用；长远打算应通过调整机构和职能实现农业资金整合。按照“减少交叉、权责一致、强化协调、增强服务”的原则，切实改变目前支农投资多头管理的局面。重点是理顺投资主管部门和财政主管部门在政府财政性建设资金分配管理方面的职能定位，改变单个部门既要管项目又要管资金的格局，建立两部门间合理分工、共同协商、相互制衡和有效监督的机制，从源头上改变投资渠道多、使用分散的状况，提高资金使用效率。

(3) 建立财政支农资金项目库

各县市区结合本地实际，建立财政支农资金项目库，支农专项资金的管理实行项目申报制度，项目申报材料应包括项目规划、年度实施计划、项目预 (概) 算、资金来源、可行性报告及效益预测。对较大的项目建设，在立项之前，应由实施单位组织调研，并提出可行性意见，必要时，聘请有一定资质的专业人员或专家论证，建立项目库。所有财政资金支农项目从项目库中筛选上报实施。当项目被上报批准确定后，各部门各司其职做好本职工作，确保项目顺利实施。同时，对项目实施情况进行绩效评价，并把评价结果作为下一年度项目申报实施的主要依据。

6．不断深化农村金融改革

(1) 推动发展农村金融机构

一是鼓励民营企业、民间资本参与银行、保险、证券期货的地方金融机构的新设、重组、增资扩股。二是鼓励民间企业、资本入股农村中小金融机构。三是加快培育村镇银行、小额贷款公司、融资性担保公司、农村资金互助社等新型金融组织，鼓励在县域新设村镇银行，增加支农机构数量，提升支农服务质量。

(2) 加大金融服务农村工作力度

强化制度创新，各涉农银行至少要对1家农村新型经营主体进行“领养”式扶持，提供全套金融服务。各金融机构要积极做好金融服务工作，满足城镇化建设及现代农业发展中的资金需求。搭建农村产权登记、评估、流转和处置的服务平台，扩大林权、土地承包经营权和农房 (宅基地) 使用权“三权抵质押”试点，创新符合农村特点的抵质押担保方式。进一步加大农村支付环境建设力度，着力推进普惠金融政策的落实工作。加强农村信用体系和农村金融基础设施建设，拓展应用功能，提高农村金融公共服务水平。

(3) 营造良好农村金融生态环境

一是加快社会信用体系建设。要以中国人民银行的企业和个人信用信息基础数据库为基础，以社会成员信用信息的记录、整合和应用为重点，以深入开展中小企业和农村信用体系建设为中心，建立健全覆盖全社会的征信系统，全面推进社会信用体系建设。扩大征信系统使用范围，征信系统向全市融资性担保机构、再担保机构开放，实现担保机构、再担保机构与银行信用信息共享。二是健全农村金融支持政策体系。首先要加快出台支持农村金融机构发展和吸引高层次金融人才等方面的政策，建立健全金融机构支持农村发展的激励机制。其次要合理调整和完善现有各项支持政策，强化部门协作，加强督导检查，提高服务效率，确保支持政策落实到位。最后要建立财政支持金融创新的财政激励机制，对创新性突出、经济社会效益和引领示范作用显著的金融组织予以奖励。三是完善农村金融风险防控机制。加快完善金融风险预警监控机制、金融市场舆情快速反应机制、金融突发性事件应急和处置机制，完善工作预案，加强对民间融资风险和恶意逃废银行债务风险的防范和处置，加大对网络金融、网络借贷等新兴金融业态的运行监测、风险研判和预案处置，确保农村金融安全。

7．积极推进镇村综合改革

要以合理调整镇村规模、加快职能转变为重点，进一步深化乡镇体制改革，创新农村管理体制，建设功能完善、服务高效的乡镇机构和农村新型社区，提高基层组织社会治理和服务能力。

(1) 开展扩权强镇改革

在咸阳市14个省、市重点示范镇改革试点的基础上，进一步全面开展和深化改革，按照“权责一致、依法下放、能放即放”的原则，将县级产业发展、项目投资、规划建设、社会管理、市场监管以及干部考核等经济社会管理权限，通过委托或交办的方式下放到所有镇 (办)。

(2) 转变乡镇政府职能

乡镇政府的职能定位，一是服务经济发展，增加农民收入；二是加强社会管理，创造良好环境；三是发展公益事业，提供公共服务；四是加强综合治理，维护社会稳定；五是宣传法律政策，促进村民自治。明晰乡镇政府职责，切实转变政府职能，建立健全事权与机构、人员、财力相匹配的运行体制，提高乡镇政府发展经济、社会管理和服务群众的能力。要进一步强化镇办公共服务职能，在县级职能部门权限下放后，在各镇 (办)建立便民服务中心，对涉及民生的劳动就业、社会保险、农村合疗、大病统筹、社会救助、婚姻登记、户籍管理、庄基受理、粮食直补、计划生育等服务审批事项实行“一厅式”办公，推行首问负责制、限时办结制、办事代办制，公开服务内容，规范办理程序，提高服务质量。同时，在各行政村建立便民服务站，建立县、镇、村三级便民服务网络，方便群众办事。

(3) 理顺镇 (办) 行政管理体制

按照权责一致的原则，强化镇 (办) 管理和服务职能，健全条块结合、以块为主的镇 (办) 行政管理体制，除法庭、公安派出所 (含森林派出所)外，其他具有管理职能的驻镇 (办) 的司法所、财政所、国土资源所、工商行政管理所、畜牧兽医站 (动物卫生监督所)、食品药品监督管理所 (农产品质量安全监督管理站) 等单位，由县业务主管部门派驻管理调整为镇(办) 管理，由县级归口部门负责业务指导和监管。对于法庭、地税、公安等按区域设置以条为主的派驻机构，县级职能部门要充分授权，下放管理审批权限，在镇 (办) 便民服务中心设立服务窗口，实行“一站式”办公。进一步精简完善镇 (办) 机构设置，镇 (办) 一般设置“六办三站”, “六办”即党政办公室 (财政所)、人大主席团办公室 (人大工作委员会)、经济发展办公室 (农业综合服务站、畜牧兽医站、农产品质量安全监督管理站)、社会事务办公室 (便民服务中心、民政工作站)、维护稳定办公室(司法所)、宣传科教文卫办公室 (文化综合服务站), “三站”即安全生产监督管理站、村镇建设环保管理站 (国土资源所)、市场和质量监督管理站(整合原镇街道办食品药品监督管理所、工商行政管理所的机构和职能，组建市场和质量监督管理站，加挂食品药品监督管理所牌子)。

(4) 改善乡村治理机制

一要健全基层群众自治机制，增强基层社会自治功能，扩大群众参与范围，丰富自治内容和形式，深入推进村务公开、政务公开和党务公开，努力实现民事民议、民事民办、民事民管。二要加强和改进城乡社区建设，注重发挥社区作用，规范和提升居民自治和村民自治水平。规划建设社区服务中心，健全社区管理和服务体制，为群众提供方便快捷的公共服务。三要大力推动社会组织参与社会治理，建立政府与社会组织之间的平等合作关系，按照方便农民群众生产生活、提高公共资源配置效率的原则，健全农村基层管理服务体系，提高社会组织自治与服务社会的能力。鼓励有条件的村通过组建村集体资产经营管理有限公司，对村、组的集体资产进行股份制改革，量化确股到户，统一经营管理，增加村集体和农民财产性收入。加快推进改制后的农村基层组织实行“政经分离”，即行政职能、公共服务职能和经济职能的相互分离。村内集体资源、资产等经济事务则由村资产经营管理公司负责。村委会和村党支部承担行政管理职能，不再负责村内集体资源、资产等经济事务管理。