二 （新）黄埔区城市更新面临的问题与发展定位

2014年2月，广州市经国务院批复，决定撤销广州市黄埔区、萝岗区，在两区原有的行政架构基础上设立新的广州市黄埔区。（新）黄埔区将以城市更新改造为契机，实现全面转型升级。

（一）（新）黄埔区城市发展面临的现实问题

1．人口城市化水平明显落后，分布不均，人口质量总体偏低

常住人口密度偏低，人口分布疏密不均。在广州市各区域中，（新）黄埔区的人口密度明显偏低。此外，人口分布疏密不均，原黄埔区人口密度约为原萝岗区的两倍左右。这一情况说明（新）黄埔区对人口的吸引力较弱，而以开发区为主体的原萝岗区对常住人口的聚集能力更低一些。尽管区内产业较为集中，能够提供大量制造业就业岗位，但城区其他条件不足以吸引人口在这里居住。人口的就业地与居住地分离，造成通勤成本高、上下班高峰期与市内主城区之间主干线的交通压力增大以及由此而来的交通污染问题。

常住人口中非农人口比重偏低。（新）黄埔区非农人口比重显著低于越秀、荔湾、海珠等老城区。尤其是经过多年发展，区内大型国有企业集中的原黄埔区非农人口比重仍偏低，说明原黄埔区内大型国有企业的发展未能充分融合城市其他要素，企业就像坐落在乡村的一块飞地，与原住民之间产生了某种程度的隔离，未能充分带动城市化的发展。非农人口的聚集会形成城市化的生产和生活方式，反过来城市的发展也会改变人口的基本结构。（新）黄埔区非农人口比重较高，说明还存在比较明显的城乡二元分割问题，还有很大一部分人口未能充分融入城市的生产和生活。

人口总体质量不高，基本符合以制造业为主的产业结构特征。高素质人口的分布趋势与城市经济活动和城市服务完善程度相关，特别是城市经济活动的形态，高端服务业对高素质人口的聚集能力最强，制造业吸引的主要是产业工人，农业和低端服务业吸引高素质人口的能力最弱。（新）黄埔区高学历人口比重处于各区的中间位置，原黄埔区和原萝岗区基本持平，符合其以制造业为主的产业结构特征。高素质人口的集中能促进城市产业环境的实质性改善，大量聚集的高素质人口为产业向更高形态转型升级提供了最主要的生产要素，没有足够的高素质人口，体现较高产业发展水平的高端服务业和高科技产业就发展不起来。（新）黄埔区要想实现产业结构的转型升级，必须致力于提高对高素质人口的吸引能力。

2．生产方式城市化水平不高，土地利用效率偏低，投资依赖比较明显

经济总量高，但服务业比重明显偏低。广州市各区生产总值排名前三位的分别是天河区、（新）黄埔区、越秀区，但（新）黄埔区的产业结构与同排前三位的另外两区相差较大。天河区和越秀区的经济总量中，服务业比重均占到85%以上，越秀区高达97%，而合并后的（新）黄埔区的服务业比重仅为27%（原萝岗区更低，只有25%），制造业依然是城区经济的支柱。

人均产出水平较高，但土地产出效率低，尚有很大空间。（新）黄埔区的人均地区生产总值水平在所有辖区中排第1，特别是原萝岗区的人均地区生产总值水平更是远远超出广州市的一般水平，原黄埔区的人均地区生产总值水平也仅次于越秀区和天河区。但是，从每平方公里的产出效率来看，（新）黄埔区远远低于越秀、天河、荔湾、海珠四区，大约相当于天河区的1/5、越秀区的1/13。与老城区土地资源已面临瓶颈相比，（新）黄埔区在土地资源使用效率方面尚有很大的可挖掘潜力。

经济增长主要由投资推动，区内投资强度相差悬殊。从2013年固定资产投资总额来看，原萝岗区排第3，原黄埔区排最末，重组后的（新）黄埔区居第2。从人均固定资产投资额来看，原萝岗区位居第1，原黄埔区居最末。如何从根本上改变经济的增长方式、平衡原来区内的投资规模和投资强度，是（新）黄埔区不得不重点考虑的问题。

3．公共服务资源严重不足，消费水平低，成为制约居民生活质量的瓶颈

人均消费水平不足。（新）黄埔区人均社会消费品零售总额在合并后的九区中居第8位，仅高于南沙区，只有越秀区的1/3左右。人均消费水平较低，一方面反映出区内居民的可支配收入较低，另一方面间接说明区内商业流通环境较差、商业服务业水平低，区内经济是非内需推动增长的经济模式。因此，区内经济要升级，必须考虑如何切实提高区内居民的人均可支配收入水平，提高商贸流通水平与改善营商环境，推动区内经济增长向内需型增长转变，提升居民的物质文化生活水平。

公共卫生服务数量不足。从区内各类卫生机构床位数、万人拥有床位数来看，不管是原来两区，还是重组后的（新）黄埔区，公共卫生条件都比较落后，排在广州各区中的倒数位置。

公共教育机构不足，优质教育资源更加匮乏。从区内的普通中小学数量和每平方公里普通中小学数量来看，（新）黄埔区教育资源十分匮乏，排在各区的倒数位置。区内中小学校的分布非常分散，学生要走很远的距离、花费很多的时间才能到达学校。此外，从优质学校数量来看，情况更加严峻。

4．产城矛盾与城产矛盾同时存在，城市隔离现象明显

原萝岗区是在开发区的基础上发展起来的，带有许多中国早期开发区发展的烙印，原黄埔区是在老工业区基础上发展起来的一个城区，这两个区的企业都以工业企业为主。随着城市的发展，单位土地的产值下降、人口消费不足、环境污染严重，已经成为制约城市更新的重要因素。城市工作区和生活区相互分割、距离较远，缺少公共活动和交流空间，缺乏对高素质人才的吸引力，难以发展新兴高科技产业。城市隔离的突出表现是城区与旧村的隔离，区内存在大量旧村落，其生产和生活方式并没有完全转化为城市化的生产和生活方式，城中村形成了自我封闭的生态系统，村民的收入水平低、生活环境恶劣，与城市生活形成一定隔离，阻碍了城市的进一步发展。

（二）（新）黄埔区城市更新改造的主要任务

1．促进发展方式转变

广州开发区近年来经济增速不断下降，究其原因，主要有以下几点。一是典型的制造业主导的产业结构，遭受市场需求普遍萎缩冲击。二是开发区企业已逐步由早期的投资阶段过渡到正常的生产经营阶段，新增投资逐步下降。三是开发区早期形成的生产能力老化，企业经济效率和土地产出效率下滑，部分园区企业存在生产设备和土地闲置。原黄埔区内生产能力逐步老化、重化工业主导的产业结构面临需求萎靡的情况，再加上重化工业面临日益严峻的环境约束，大型国有企业负担沉重、效益下降，其经济发展方式转型问题更为突出。

重组后的（新）黄埔区面临改变经济发展方式的重大命题。一是促进产业结构转型升级，改变工业化过程中形成的制造业主导的单一局面，创造有利于现代服务业成长的城市环境。二是扭转产业过度依赖投资增长的形势，依靠科技创新提升企业生产效率，提高产业内生增长动力。三是淘汰落后产能，改变陈旧生产设施对土地资源的低效利用情况。四是改变当前产业发展与区内居民日常生活相互隔离的现状，增加居民对区内主要经济活动的参与，加大城市经济活动与本地市场的结合程度。通过城区的科学规划、合理更新，极大地激发各项市场要素的活力，改善资源配置效率，推动实现经济发展方式的转型升级。

2．提高土地利用效率

提高土地利用效率，为更高效率经济活动腾出空间，是（新）黄埔区进行城市更新改造最直接的动因和最迫切的命题。调研发现，生产能力老化低效，是原黄埔区和原萝岗区面临的共性问题，只是程度有别。原萝岗区主要表现为开发区早期工业用地内的部分企业存在闲置厂房和用地，生产活动不活跃，有的甚至趋于停滞。原黄埔区的问题则更为严重和复杂，大型国有企业占据了城区的中心地块和港口岸线等宝贵资源，生产活动活跃度低、环境污染问题严重、大企业小社区现象普遍存在，其中许多用地由中央直属企业占用，对城市形态影响很大但不受地方政府管理。近年来，广州市政府大力推进城市“三旧”改造，原黄埔区和原萝岗区的最重要任务之一就是改造旧厂，通过改造和重新规划利用旧厂区，改善产业的低效用地情况，为更高效率的新兴经济活动腾出空间。

3．改善城区二元结构

（新）黄埔区覆盖的原萝岗区和原黄埔区不论是在经济状况还是在城市生活形态上都存在巨大差异，形成典型的二元型结构。在产业与经济活动方面，原萝岗区是广州市较年轻的产业区，制造业形态先进，经济成长迅速，地区生产总值年增长率长期领先于广州市其他城区（近两年有所下降），而原黄埔区是广州市最老旧的工业区和码头区，现有产业成长性差，经济增长率和财政收入长期在广州市各城区中排末位。在城区形态方面，原萝岗区绿化好，公共设施起点高，但公共服务和社区生活设施严重不足，居民市民化程度低，没有形成成熟的城市生活氛围，人流稀疏。原黄埔区的社区生活相对发达，但突出问题是大型国有企业主导城区发展，福特制形态突出，城区老旧杂乱、污染严重，公共设施水平较低，人流虽然相对密集但没有形成现代城市生活方式。重组后的（新）黄埔区势必面临发展不平衡的问题，亟须通过城区整体更新、统筹规划、合理布局，解决上述典型的二元形态，创造一个和谐发展的新城区。

4．提升居民生活质量

好的城市是以满足人的需要为首要标准的。（新）黄埔区城市更新改造从根本上说要建设适合居民生存发展的生活空间，以高品质的城市生活回馈本地居民，吸引外来高素质人口，保持城市的新鲜活力。当前存在的主要问题，一是公共设施与公共服务数量严重不足，服务水平低下；二是交通便利度不足，城区空间尺度不合理，缺乏公共的市民生活空间；三是城市商业与服务业不发达，未达到现代城市应提供的商品和服务水准；四是城区文化生活匮乏，无法满足居民的精神生活需要。这些问题在原萝岗区具体体现为城区郊区化，无法吸引人口聚集；在原黄埔区则集中体现为城乡结合部形态。两者都具有福特制空间的本质特征，即城市是为产业而非人设计的，未能充分尊重人的需求。（新）黄埔区的城市更新改造必须摒弃这一模式，在城市规划建设、财政政策导向中更多地突出人的因素，注重提升居民生活质量，真正打造宜居型城区。

5．创造现代城市空间

（新）黄埔区的城市更新改造应当充分参考先进城市的发展形态，尽量吸收现代生活元素，如充分考虑现代生活方式，设计综合立体的交通、商务、休闲空间，结合现代美学理念进行整体环境和建筑载体设计；在城市建设中加大信息基础设施投入，根据信息化时代城市生活方式的变化趋势来设计城市空间；注重创造可步行空间与市民公共生活空间；采用体现城市功能混合性的设计等。通过精心设计、统筹规划，创造一个产城融合、尊重人的需求、符合现代生活理念的空间典范。

（三）（新）黄埔区更新改造的城区定位

1．集约高效与环境友善的创新驱动型城区典范

集约高效的指向是精细化、集约化、高产出、活力旺盛的城区经济活动。环境友善的指向是通过科学规划、合理建设形成尊重人的多元需求、极具吸引力的现代化城市生活空间。高效率的经济活动与高品质的城市生活相结合，将（新）黄埔区打造为广州乃至中国创新驱动型城区的典范。

2．制造业与服务业融合发展的紧凑型空间

充分利用原黄埔区与原萝岗区制造业集聚所产生的对生产性服务业的潜在需求，进一步吸引生产性服务业。顺应当代制造业与服务业融合发展趋势，努力打造制造业与服务业融合发展与空间集中的紧凑型城市空间。

3．兼容山水底色与文脉传承的现代化都市区

（新）黄埔区应更加重视生态与环境保护，城市更新也需要体现“望得见山水，留得住乡愁”的新型城镇化理念，建设优美人居环境，彰显区域山水底色的自然魅力。（新）黄埔区建设不应割裂城市发展的历史文脉，应处理好保护与更新的关系，充分挖掘“海上丝绸之路”与“黄埔军校”历史文化，在城区现代化建设进程中留下鲜明的历史印迹。

4．港城一体、互生共荣的滨江都会区

黄埔区因港而兴，黄埔港区的自然演变也牵动着老城区的历史兴衰。（新）黄埔区需要突破原有的港城分割困局，重建港城依托发展，城因港而生、港因城而荣的“港成一体、互生共荣”的发展模式。通过港区更新改造与珠江岸线资源开发，努力打造一流商务活动场所及商业设施，为（新）黄埔区建设现代化都市区释放空间新活力。

5．构建大广州“东西－南北轴线”的集散枢纽

全面提升区域交通枢纽地位、完善区域交通系统。不仅需要强化与广州中心城区东西向的联系，而且需要进一步加强南北轴线的建设，构建东部山水新城与南部滨海新城的连通轴，并将其作为大广州南北交通的辅轴。建立多样化的交通体系，加强不同交通方式的联通性建设。全面建设大广州南北轴线与东西轴线交汇点交通枢纽。