第三节 城乡一体化视野下的政府公共服务职能

城乡一体化发展是21世纪城乡关系的目标方向，也是现代化发展的历史趋势和规律，遵守、尊重这个规律，我们的社会发展将更加顺利。其中以人为核心的城乡一体化实践，应是未来实现城乡一体化的合理途径，根本目标聚焦在城乡居民福利水平的一体化，简而言之，就是生活在农村，同时又能享受城市的生活品质。居住在哪里应该出于居民自身内心的爱好，而不会因农村生活穷困、公共服务水平低，为了享受较高的公共服务和生活质量，获得更好的发展机会，被迫牺牲对农村的情感需求选择城市，特别是选择去大城市生活。农民能顺利转移到城市就业，不受户籍限制，在公共服务上不受歧视；留在农村的农民能够提高收入，享受和城市一样的公共服务，而这就要求政府公共服务职能必须依照城乡一体化发展的要求及时进行转变。

一 城乡一体化背景下的政府职能：公共服务均等化

党的十七届二中全会通过《关于深化行政管理体制改革的意见》，强调要正确履行政府职能，把政府职能划分为改善经济调节、严格市场监管、加强社会管理和公共服务四项基本职能。在城乡一体过程中，为了统筹城乡发展，使城市和农村在经济、社会上统一协调发展，改变历史上长期形成的城乡分割、工农分割结构，做到优势互补、互相促进、互相融合，居民身份地位平等，享受公平的政治经济地位，就需要政府转变计划经济时代的职能和理念，要求各级政府进一步扩大和强化公共服务职能，从传统全能管制型政府转变为有限的责任型、服务型、法治型政府。其中城乡一体化过程中政府职能转变的核心目标是政府服务均等化。

一些地方政府对城乡一体化的实施路径开展了积极的探索，但是这类探索一般都是由地方政府主导。“集中居住”“土地换社保”“土地扭转”等都是实现城乡一体化目标的具体举措。但是这些措施都只是增加了城市空间规模，关注的重点始终是物质实物层面，是工具理性的体现，无法达到真正意义上的城乡居民在政治权利、收入分配、社会福利等方面的平衡、公平和均等的共享改革发展成果的城乡一体化。

在中国现代化的进程中，政府没有既定的权力边界，其影响力延伸到社会经济发展的各个角落。上至军事外交，下至百姓的衣食住行，都能看见政府的身影。给政府一个合理的权力边界，一个明确的职能范围是非常困难的，在不同的国家、不同的历史阶段，政府所面临的主要目标和任务不同，其权力边界和职能范围也不一样。特别是我国正处于现代化的过程之中，许多矛盾纷繁复杂，什么是政府该管的，什么是政府不该管的，政府该管多少，力度如何，这些问题都需要去摸索和探讨。无论如何，在我国城乡一体化这个伟大历史进程的关键节点上，政府是主角之一。改革开放30多年，我国政府主导的经济发展取得了令人瞩目的成绩，一方面经济的发展和人们的生活水平都提到了一个新的高度，下一个阶段的发展需要转变经济发展方式，把社会建设以及保障和改善民生放在更加突出的位置，让经济发展的成果更广泛地惠及全体百姓，由突出效率的优先地位到凸显公平的价值；另一方面，人们的需求层次也在提高，从追求生活必需品到耐用消费品升级，从对私人产品的满足到对公共产品的要求，从追求物的发展到追求人的自身发展，具体到日常生活中就是由以解决生存、满足温饱的基本需求转变为解决就业、公共卫生、医疗保障、教育、住房、食品安全、环境健康等提高工作和生活质量的更高需求。政府无论是在主观层面还是在客观层面，都意识到职能转变迫在眉睫。城乡一体化是经济社会发展转型的一个重要环节。同时，城乡一体化要求政府转变职能。在政府的传统观念中，认为经济建设是政府工作的中心，要抓招商，抓项目，而公共服务投资大、见效慢，钱花在无形之处，不能体现政府绩效。认为只有先把经济发展搞好，蛋糕做得够大以后，再考虑教育投入、就业增加、社会保障覆盖等与公共服务相关的事情。加上顽固的“官本位”观念，政府要切实形成公共服务的观念还需要时间。

在政府的现实工作实践中，经济建设依旧是整个工作的中心，重经济建设、轻社会服务的执政理念引导了政府的行为逻辑，在GDP发展这个大的形势下，社会全面发展、环境保护、资源节约、公共服务这些理念很大程度上还只停留在理论的层面上。一方面，政府职能不清，由此造成矛盾突出，一些不该由政府管的经济事务没有交给市场，政府既当裁判又当队员，导致经济发展受到影响，另一方面，本来由政府负责的公共服务，却有没有做到位，忽视对社会公共事务资金、时间、精力的投入，对公共服务的重要性和现状不了解，对如何提供有效的公共服务没有思路，对如何提供城乡一体无差别的公共服务更是缺少研究。中国是一个大国，每个地区，每个群体都具有各自特点，提供人们满意的合适的公共服务，还有很多课题需要我们去研究，去探索。因为不重视，又不知道如何取提供公共服务，一些政府为了甩包袱，开始尝试把一些公共服务交给社会组织来承办，或者推向市场，导致公共服务质量不高，很多社会组织提供的所谓公共服务流于形式。

城乡一体化对地方政府职能转变提出新的挑战。我国已实现从传统农业社会到现代工业社会的过渡，并从计划经济体制转型为市场经济体制。政府作为这一系列转变的主角，其职能也随着社会的转型发生巨大转变。在我国的经济和社会发展进程中，迫于当时情境人为采用了城乡二元政策，如产业政策、户籍政策、财政金融政策、税费政策、社会保障政策等，这造成了城乡二元对立，由此带来工业与农业、城市与农村关系的失衡、对立，并产生一系列社会问题。为了扭转这一态势，我们需要转变以往的政策思路和政府工作的着力点，把农民利益纳入日常决策中来。这其中政府职能的调整、转变是改变城乡二元对立，解决一系列深层次矛盾的关键所在，也是推进城乡一体化的必备条件。

改革开放30多年后，市场经济条件下地方政府的主要职能就是提供公共服务，要实现政府职能从传统的经济职能转变为公共服务职能，首先要充分认识到政府存在的本质，转变政府的执政理念。政府为社会提供的公共服务可分为：经济性公共服务、社会性公共服务以及制度性公共服务。也可分为：基础性公共服务、经济性公共服务、社会性公共服务和公共安全服务四大类型。党的十七届二中全会通过《关于深化行政管理体制改革的意见》，强调要正确履行政府职能，该由政府管的事政府要管住管好，并把政府职能划分为加强经济调节、严格市场监管、加强社会管理和公共服务四项基本职能。

总的来说在城乡一体化的背景下，与中央政府相比，地方政府更接近自己的公众，对所管辖地区居民的效用函数和公共产品需求更为了解。基层政府的政府职能面临着巨大的挑战，需要进行政府职能转变，目标是建立公共服务型政府，为民众提供基本有保障的公共产品和有效的公共服务，以满足人们日益增长的物质和文化以及公共利益的诉求。一般来说，基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，由政府主导，市场、社会共同参与提供的、与经济社会发展水平和阶段相适应的、旨在保障全体公民生存和发展基本需求、能够体现公平与正义的大致均等的公共服务，一般包括保障基本民生需求的教育、就业促进、社会保障、医疗卫生、人口与家庭、住房、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务（见图1－3）。促进基本公共服务均等化，是各级人民政府义不容辞的责任。城乡一体化进程中，要求政府转变政府职能，强化公共服务职能，优化政府所提供的公共产品与公共服务的质量与效率。地方政府的首要职能是满足其辖区内居民、企业、生产者和消费者的社会公共需求，提供公共物品和公共服务。首先，增加就业、文化教育、医疗卫生、社会保障等都是地方政府的基本职能。其次，用“有形之手”纠正市场失灵，弥补市场缺陷，承担必要的成本。

二 政府城乡公共服务的模式与问题

（一）城乡公共服务的主要模式

中国城乡公共服务均等化研究建立在对现行城乡公共服务体系模式的理解基础之上。就现行城乡公共服务供给模式而言，它主要包括三种模式：一是“政府主动型”供给模式；二是由下而上的“需求表达型”供给模式；三是由上而下的“政府压力被动型”供给模式。从城乡公共服务供给的三种模式来看，它包含两个基本维度：一是公共服务的产生和完善基于政府的公共管理职能，政府是公共服务的主要供给方；二是公共服务供给的数量和质量最终取决于公民的生存和发展需求，公民是公共服务的需求方。

就第一种模式而言，“传统性”政府公共服务模式的基本特征表现为“被动性”和“滞后性”。随着改革开放进程的不断深入，对内，中国政府加快了公共行政管理模式和结构的转型步伐；对外，在实践上，中国政府不断吸收和引入西方发达国家公共行政管理的先进理念和操作模式；在理论上，随着中西学术交流的不断深入，中国公共行政管理学学者也自觉地运用西方发达国家公共行政管理学较为成熟的研究方法、分析工具和理论模型来解决中国公共行政管理问题。公共行政管理的理论和实践的转型主要体现为从“传统型”和“被动型”向“现代型”和“主动型”的理论和实践模式转换。与传统政府公共行政管理模式不同，现代政府公共服务模式的“主动型”理念来源于“新公共管理学”理论。“新公共管理学”遵循公民本位、社会本位和权利本位理念，利用可视化的“GIS”、决策支持系统等信息技术，以实现积极主动地为人们提供全面细致服务的新型模式。

就第二种模式而言，美国政治学家阿尔蒙德认为，利益表达就是集团或个人提出要求的过程，在这个过程中，多数人达成的共识，通常被称之为“公意”，在公共决策的过程中，“公意”是科学决策的基本前提。公共利益表达机制是现代民主政治文明建设的重要内容，同时公共需求表达机制也是规范政府权力运行的前提保证。如果公共需求不能够被完整地表达出来，政府就难以对利益表达主体的需求形成清晰的认识，更难以做出积极回应，并且，即使政府在主观上希望对各种要求进行协调，希望以公共利益最大化为价值取向，但在实践中做出决策的价值取向也完全可能发生偏差。“上级向直接下属所传递的信息平均只有20% ～25%被正确理解；下属向直接上级反映的信息被正确理解的比例不超过10%。”因此，在这种情况下，如果公民需求表达不足，单纯地依赖上级政府的公共政策指令，基层政府就很难实现公共服务的均等化。

就第三种模式而言，它是指县、乡一级政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各项经济社会发展指标，而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。在公共服务的过程中，上级政府直接给下级政府下达公共服务指标，下级政府被迫按照上级的指示或者是变相地完成上级政府的任务。在此压力型公共服务模式下，县、乡政府在文化教育、公共设施、公共医疗、环境保护和社会保障等领域的公共服务意识带有明显的被动色彩，将这些领域的公共服务视为一种政治任务来实施和完成。下级政府对上级政府规定的公共服务政策指令在理解上有偏差，这必然也给其公共服务的供给带来质量和数量上的偏差。总体来说，如果一级政府将公共服务理解为一项政治任务，其任务的完成也就必然带有被动性，甚至只是将其的完成视为一种政绩。在此模式下，政府的公共行政管理缺乏创新性和主动性，将所有的关注点放置在如何完成上级传达的政策指令上，并没有将真正意义上的公共行政管理作为政府的主要工作，并视其为己任，因此，政府公共服务也就缺乏公共服务的设计创新、统筹规划、科学运行机制和长远发展机制，政府将其主要精力落实在完成“数量”指标体系上，由此，政府公共管理必然无力顾及公共服务以“监督体系”和“评价体系”为核心的“质量运行体系”，而这恰恰是当今中国各级地方政府在公共服务实践中普遍存在的观念和现象。

如果将全部“公共服务”比作一个几何三角形，并划分出不同模式的“公共服务”在其中所占的比例，现行城乡公共服务体系结构的缺陷和问题就会显现出来。如图1－4所示，“公共服务”由三个部分构成：一是政府主动供给的公共服务处于“最顶层”；二是由“公意”而产生的公共服务处于“中间层”；三是因上级政府的压力而产生的公共服务处于“最底层”。可以看出，政府压力被动型模式占比最大，城乡居民的利益表达供给模式占比居第二位，政府主动型供给模式占比最小。长期以来，政府角色定位不清，政府职能也未能有效地转型。在理论上，政府概念的本质在于它的“公共性”和“普遍性”，它是为全体城乡居民服务的行政机构，这就决定了在公共行政管理中政府的角色定位必然是“公共性”和“普遍性”的“服务型政府”。“服务型政府”的缺场必然导致政府与城乡居民之间的“信息沟通渠道”和“权力运作模式”受到“权力本位”观念的干扰和阻隔，政府与城乡社会之间的公共服务需求信息反馈机制缺乏。因此，市场需求与权力本位之间存在着深刻矛盾。城乡居民的利益需求不能得到根本解决。

（二）城乡公共服务的矛盾与问题

一是现代性利益表达通道与传统性政府管理模式的矛盾。“民意表达”通道是社会与政府信息沟通、开展社会监督、提高政府公共决策科学化程度的重要途径，它是政府化解社会矛盾的有效方式。近年来，网络社会兴起了“微博”和“社区论坛”等新型的“民意表达”通道。它们让网民在网络上享有合法的对公共服务需求的利益表达机会和表达权利。当然我们在看到网络民意表达的独特意义外，也应注意到它也存在着民意泛化、偏激和不平衡等问题。但无论如何，我们必须认识到，网络是现代社会城乡居民进行公共服务需求利益表达的新通道和新形式。在城乡居民利益表达通道多样化的态势下，政府公共行政管理部门面对复杂多样的民意诉求往往处于被动状态。权力本位的政府观念根深蒂固，它必然决定了政府管理模式的单一性、传统性甚至落后性。二是城乡居民利益表达固有结构的差异性。改革开放以来，中国城乡社会的面貌和结构都发生了巨大变化。但城乡二元结构依然存在，且差距依然明显，城乡之间公共服务的数量和质量还存在着显著差别。新一轮城镇化系统工程是新一届政府力图解决城乡差别而采取的国家行动。城乡差别的根源在于城乡居民固有的结构差异。它包含两个方面：一是城乡居民文化素质的差异；二是城乡居民表达机会和表达通道的差异。从根本上来说，城乡公共服务的差距产生于城乡居民参与公共事务的话语权差异。正如阿尔蒙德所说：“在贫富差距巨大的社会里，正规的利益表达渠道很可能由富人掌握，而穷人要么是保持沉默，要么是采取暴力的或激进的手段来使人们听到他们的呼声。”并且，人口的加速流动及社会公众对公共产品和公共服务的需求量不断增加、内容快速更新，导致相对性短缺明显，进一步加剧了公共服务的城乡不平衡问题。三是政府公共行政管理的被动性。当前上下级政府之间主要以领导与被领导的行政隶属关系为主，行政管理分工不明确，上级总是将自身定位为“上传”和“下达”它只是起到一个“二传手”功能，而并不承担具体的公共服务事项。所有这些事项都由其下级行政单位具体承担和实施。因此，下级政府在公共服务过程中充当了“分包商”的角色，将上级交办的任务进行分解、下达，逐级发包。这种体制在一定程度上易于指标化考核，效率比较高。但压力型体制一旦与市场中的“经济中心主义”相结合，就会催生出“全员招商”的负面影响。政府一级一级简单分解下达任务也会产生一个矛盾：在政府职能上基层政府需要承担大量的行政事务，但在成本和治理资源上基层政府又严重缺乏。在这种矛盾的压力下，各类寻租和掠夺性的行为必然会应运而生。

长期以来，在经济增长的同时，由于忽视共享社会发展成果的理念，农村居民在发展成果分享过程中始终处在不利的位置，集中表现为城乡居民享受的公共服务不均等。在此，我们把提供农村公共服务的生产力量主要归为政府体系以及微小的社区力量，把提供城市公共服务生产力量的主要归为政府体系、社区力量、市场力量及其他力量，从双方的力量对比上，可以清楚地看出，城乡之间公共服务生产的差距主要存在于“政府体系”“社区组织”“市场力量”等方面。但是，地方政府在城乡统筹建设方面不断加大财政支持力度，农村开始获得政府强大的财政支持力度，因此，从当前的发展现状来看，公共服务的城乡差距主要存在于后两者“社区组织”和“市场力量”（见图1－5）。一方面，城乡社区公共服务生产力量不平衡。近年来，虽然农村社区为居民提供了诸多优惠的公共服务，但它仍然存在公共服务供给不足的问题，主要体现在两个方面：一是关系农村民生的基本公共服务短缺，如农村的教育、医疗卫生及社会保障；二是农村发展急需的生产性公共服务严重不足，如大型水利设施及道路、电信电网等基础设施严重短缺，这些制约因素影响农业生产的发展，从而使城乡差距进一步扩大，使农村公共服务供给效率低下。另一方面，公共服务生产过程中城乡之间市场力量差距悬殊。由于城市市场体系的逐步完善，城市公共服务的供给、生产主体逐渐趋向于多元化，形成一个由政府引导为主，企业、民间投资者等多个主体共同参与的竞争格局。在市场化的公共服务运营格局中，各个主体本身的资金状况、信誉等级等要素条件成为进入市政服务市场的首要条件，与此同时，它也成为规范其本身朝着群众满意的方向发展。在多元参与的投资和生产过程中，相互之间的法律关系成为主要内容，任何一方都要按照法律法规的规定有序运行，而政府则可以拥有更多的时间和精力加强公共服务生产的监督和管理，一旦出现纠纷，可以采用司法途径解决。这样，城市公共服务真正具备了市场经济的因素，并实现由行政管理向合同关系转化。但是，相比之下，农村并不具有城市拥有的有利因素。在市场化语境下，农村市场要素和结构的天然缺陷直接导致农村公共服务处于弱势地位，因为资本的本性就是谋求利润最大化。

长期的城乡二元结构限制了资源的合理流动，导致城乡之间的联系过于机械化和指令化，互动性不足，城市对农村经济发展的拉动作用未能显现。在传统的“取之于农、用之于工”的国家倾斜分配体制下，农村和农民的利益得不到保证，由此也造成城乡居民之间的情绪对立，严重制约了农村乃至整个社会的稳定与发展。长期的国家倾斜分配体制造成了城乡之间单一直线接口式的公共服务分配方式。农村自身有限的生产能力决定了其公共服务产品的有限性。同时，在某种程度上，城市却存在着一定的公共服务过剩现象。传统单一直线接口式分配模式主要存在三个弊端。一是隔断了城乡之间的联系，拉大了城乡差距。城乡壁垒的存在，处于相对封闭状态的农村与城市缺少必要的联系，城市中先进的技术与经验不能快速向农村传播，从而制约了农村的经济社会发展。相应的，城乡间的公共服务也呈现出不合理的分配状况。二是导致资源大量浪费。城市中存在着大量的公共服务生产主体，它们所提供的公共服务充分满足了城市居民对于公共服务的需求，但是，相比之下，农村公共服务却一直处于相对不足的状态。三是公共服务生产主体利润下降，规模萎缩。在城市中，由于所能提供的公共服务产品已经处于或接近饱和状态，因此，企业总体利润达到了利润增长的临界点，强大的竞争压力加剧了公共服务的生产风险。而对于农村生产主体而言，长期的封闭式生产导致相对落后的公共服务观念和生产技术，因此，农村公共服务产品面临着被消费者淘汰的危险。

三 基层政府均等化服务的发展向度

城乡一体化过程中基层政府职能转变的核心目标是政府公共服务均等化，我国目前的公共服务存在公共服务不均等，服务、投入监督体制和机制不健全等问题，与此同时，作为公共服务的责任方——政府，其自身在21世纪公共服务推进方面也面临着种种挑战。首先是对协商能力的挑战。现代化和市场化席卷全球每个角落，使得人们在观念上发生了翻天覆地的变化，传统社会中的臣民已经不复存在，现代社会中，人们受过较好的教育，高等教育比率大大增加，传统社会中顺从的臣民已经被具有纳税人意识和权力意识的现代公民代替，中国社会正由行政性的社会向契约性社会转型，过去行政性的上下级关系正转型为平等的利益主体之间的契约关系。公民已经有了维护个人权利的意识和自觉，公民社会组织也越来越多，人们知道表达自己的利益诉求，也能努力调动资源来争取自己的权利。互联网新媒体的出现，给人们的生活方式造成了革命式的变化，根据中国互联网络信息中心（CNNIC）2014年发布的《第34次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2014年6月底，我国网民规模达6.32亿人，较2013年年底增加1442万人，普及率为46.9%；同时我国手机网民规模达5.27亿人，较2013年年底增加2699万人。这些数据表示，我国已经进入了新媒体信息化时代，消息的传播途径、传播效率和影响范围都发生了翻天覆地的变化。同时随着QQ、微博、微信媒体的发展壮大，公民对公共事务和公共人物进行讨论、发表观点的公共领域已经形成，越来越多的人通过网络表达诉求，这些新变化除了对政府形成很大的舆论压力之外，对政府以往僵化的沟通协商能力带来了一系列新挑战。为了应对新的形势，政府积极转变职能，以提供民众满意的公共服务为目标，以平等的姿态，积极主动地通过微信、微博、政府政务网站公众平台与社会各阶层开展广泛的沟通对话。尽量让百姓理解政府的计划、行为和目的。其次，现代化社会对政府的危机应对能力也提出了挑战。中国社会是一个充满机会的高度流动的生机勃勃的社会，同时又是高风险的社会。以前从未出现过的如非典之类的传染疾病、环境污染、生态破坏、贫富差距等一系列问题都因为社会的流动性和飞速发展而导致其风险会被以几何倍率放大。风险社会的到来意味着人们会遭受意外伤害甚至意外死亡的概率大大增大，然而我们的社会保险、商业保险、社会救助、危机预防和管理、风险过后的处理尚不足以较好地处理突发风险。“有组织的不负责任”的情况在危机出现之前普遍存在，在危机的处理过程中，因为新媒体的作用，广大网友投入极大的关注，迫于舆论的压力，政府重视整个事件的处理，但是危机过后，并没有吃一堑长一智，风险的应对始终处在低水平的状态之下。

目前我国的公共服务存在很多问题，政府转变职能、建立服务型政府，以提供公共服务为职能转变的核心，同时在面对新时代的挑战时，不退缩，勇于面对。那么，在新的历史时期，要从容应对来自网络新媒体和风险社会的挑战、保障人们安定的生活，政府自身需要不懈的努力。对于基层政府而言，在城乡一体化这个大的背景和大的指导方针下，需要做到以下几个方面。

第一，完善政府的公共服务职能，形成完整的政府公共服务职能体系。经济建设一直是我国的中心工作，为此国家投入了大量的人力和财力，民众的公共产品和公共服务也是近十多年来才被纳入考虑范围之中，因此欠账很多。如今，国家的基础设施已经较为完善，能源、交通和高技术产业也得到了较大的发展，是到了腾出手来，加强公用基础设施以及公共文化、卫生、教育等设施建设的时候了；推行义务教育、公共医疗卫生，建立健全覆盖全社会的保障体系，努力形成完整的公共服务职能体系，在公共服务上，政府不能“缺位”。

第二，建立适应我国国情的中国特色的公共服务模式。我国是发展中国家，人口众多，经济还不发达，且地区经济发展水平差距较大，又提前进入老龄社会，而我国的社会保障体系和公共服务水平还处于发展比较初级的阶段。在这样的大背景下，既不羡慕、照搬西方的公共服务模式，也不故步自封、裹足不前，而是根据我国的国情，建立有中国特色的公共服务的模式和体系。当然，罗马不是一天建成的，我国的公共服务模式和体系建设，要循序渐进，有步骤、有计划地进行，公共服务的覆盖面、公共服务的程度都要依据人们的需要和社会经济发展水平，使用科学的方法进行确定。所以，要基于中国的国情，建立符合中国自身发展水平的公共服务模式，在要求覆盖面广、水平适中的同时又能兼顾效率和公平不可偏废的公共服务模式。

第三，建立完善的公共服务相关制度，特别是建立公共财政体制。十八届四中全会研究了全面推进依法治国的若干重大问题。全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，促进国家治理体系和治理能力现代化。在依法治国大背景之下，建立完善公共服务的制度有了良好的政治环境，要建立和完善公共服务制度，就要做好制度保障，没有制度保障的“服务”职能停留在文字上，成为一句空话。所以，通过法律制度的设计规范政府公共服务的运行，这其中，建立公共财政体制是重中之重，公共服务缺失的主要原因是地方政府对公共服务的投入不足，因此，应调整财政支出结构，加大对公共和基础建设领域的投入，增加公共服务和公共物品的供给，做好科学的投入产出分析，以提高政府投资公共服务的效率和效益。当前，地方政府债务负担重，投资公共服务会增加政府债务，在此情况下，理顺中央和地方各级政府的关系，扩大中央在地方公共服务方面的转移支付，提高地方政府的公共服务能力和公共服务积极性，都需要建立健全公共财政体制。因此，要建立完善的公共服务相关制度，建立公共财政体制，为提高公共服务水平的质量和公众满意度提供制度保障。

第四，基础性公共服务是完善的重点，让民众都能享受到基本公共服务。我国公共服务应坚持“覆盖面广、水平适度、兼顾公平与效率”的原则。在公共服务的提供上，最低生活保障必须重视，能够保证民众最基本的生活需求；初级卫生保健也是民众生活所必需的公共服务；义务教育是社会发展进步的基础，让每个公民都有受教育的权利和机会；在这些基本的公共服务中，保护老弱病残是重点。逐步扩大公共服务的覆盖面，使人人都有机会享有基本公共服务。必须切实解决三个重大问题，一是加强就业方面的政府公共服务，解决好目前存在的就业压力过大的问题。坚持“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”，将促进就业当作一项大的工作任务，营造有利于就业的经济环境，将经济结构调整与就业结构改善协调起来，加强媒体宣传，积极引导就业，加强对职业教育和职业培训的引导和支持，合理安排就业保障，对于家庭困难或身体残疾的弱势群体实行基本的就业援助和生活保障，活跃劳动力市场，等等，为就业提供力所能及的方便条件。二是把农村的公共服务建设质量和数量同步提高，切实解决城乡公共服务不均等的问题，真正实现城乡公共服务均等化。在农村公共服务的问题上，必须认真贯彻落实中央确定的“多予、少取、放活”的方针，从法律、制度、政策和投入上真正保障农业的基础地位和农民的合法权益。真正落实对农业和农村的投入，做好教育、卫生、文化等公共服务，并保证财政支农资金的稳定增长，并保持高效。三是加强公共卫生体系建设，切实解决公共卫生体制薄弱的问题。虽然目前人们的生活水平有了很大的提高，但是因病致贫、因病至困的现象还是存在，一场大病足以让一个小康之家陷入贫困的深渊，所以必须改革公共卫生投资机制、医疗卫生服务体制和医疗保障制度，强化政府的公共卫生服务职能，以保障人们安居乐业，提高人们抵御风险的能力，增强人们的生活幸福感。与此同时，公共医疗救治体系、重大传染病等公共卫生事件处理能力都需要加以提高。

第五，提高公共服务的数量和质量，使公共服务能够随着经济的发展而发展。我国的经济发展取得了很大的成就，公共服务也有所进步，但是相较于经济发展，公共服务的进步显得逊色了许多，我国的公共服务不但相对滞后于经济发展，也滞后于经济市场化与国际化发展，与人们日益增长的公共服务需求严重脱节，必须转变政府职能，把提供公共服务作为政府的核心职能，否则难以实现我国全面建设小康社会这个伟大的目标。为了满足人民日益增长的公共需求，政府在提供公共服务时，应注重增加数量，扩大覆盖面，尤其应建立公共卫生和医疗体系，提高农村的医疗与公共卫生水平，完善社保体系；在生活质量的提高方面，要加快文化、教育、体育、卫生、交通和娱乐等公共设施的建设，特别是农村公共设施的建设，改善日益污染的生态环境，加强环境保护等，这些都是最基本的公共需求；除此还要注重质量的提高，不能只有数量而没有质量，只有覆盖面广、数量充足、质量高的公共服务，才能为中国梦的实现保驾护航，免除民众的后顾之忧。

第六，提升公务员的整体素质，创建科学的政绩评价体系。公务员是政府公共权力的执行者，公务员的工作能力直接影响政府的能力。公共服务和公共产品的落实，需要公务员的行动，公务员思想素质、业务素养的高低直接影响公共服务的质量。所以，在政府职能进行转变之后，加强对公务员的培训、提高公务员对公共服务的认识和意愿，增强其服务民众的能力，符合政府职能转变后的要求，符合人们对政府的期待。长期以来，政府重增长轻发展的绩效观直接影响着地方政府的工作取向，普遍重视经济发展，忽视公共服务水平的提升。在这种绩效观的驱动下，地方治理中的核心行动者为追求经济的增长招商引资，大搞形象工程、面子工程，造成巨大的浪费。所以急需建立一个有效的监督机制，一个能够合理考核核心行动者——基层领导的绩效考核体系，对之前的传统绩效观进行拨乱反正，把经济健康可持续发展和提高政府公共服务能力作为考核的标准。衡量基层政府的政绩时，应更多考量其所作所为是否有利于人们生活质量的提高，是否有利于公共服务水平的改善，是否有利于改善人们赖以生存的环境，经济增长与财政收入则只是考核的一个方面，更重要的要看所在地区低收入家庭或者贫困人口的生活是否得到基本保障，公共卫生和医疗服务是否满足中低收入阶层的需要，社会保障有没有覆盖到所有的人口，人们生活的环境综合指标有没有改善等。新的科学的绩效评价体系，将给政府和政府中的核心行动者提供新的努力方向，把基层政府领导者的着力点引到提供公共服务和公共产品中来。