第一节 面向城乡一体化的基层政府均等化服务的理论依据

均等化服务，由“均等化”和“服务”两大要素构成。服务是核心。当“服务”作为名词时，均等化是对公民权利和政府责任的社会需求界定，表达特定的目标和理念；而“服务”作为动词时，均等化则是对公民参与和政府行为运作机制特征的归纳，是对公共资源分配动态过程的描述和评价。由政府负责提供的服务，带有鲜明的公共性，既包括有形的公共产品也包括无形的公共服务，也并非特指基本公共服务。因此，在城乡一体化论域下的基层政府均等化服务，是指基层政府在明确城镇和乡村发展规划差异的前提下，为满足特定区域内所属居民生产生活以及不同层级和不同方面的民生性公共需求，调动一切可利用的人力和财力资源，减少和缩小城乡间发展质量差距，维护促进社会公平正义的政策措施。虽然城乡一体化的社会发展背景已经明确了均等化服务的目标、内容、方式和阶段，但从学术理论层面思考均等化服务的价值意义、技术可能性、现实操作性和绩效评估等，将有助于促进城乡统筹，实现城乡公共资源自由流动和公平分配，推动均等化服务不断深化和扩展。目前，从不同学科视角分类，均等化服务模型建构的理论基础主要来自公共伦理学、公共管理学和公共经济学三个方面。

一 公共伦理的角度：促进社会公平

基层政府为缩小城乡差距提供均等化服务，是当代中国社会公平正义理论的重要实践。作为理想社会的基本要素，公平和正义，被古往今来的圣贤智者赋予了不同内涵。

在柏拉图和亚里士多德的著作中，正义由一种政治理念发展成差异性政权结构，背后不变的是基于群体生活稳定的秩序立场，因此，在柏拉图或亚里士多德眼中，人与人能否得到平等待遇并不重要，有时过于强调平等甚至会起破坏社会秩序的相反作用。只有不同阶层的群体拥有并保持不同的禀赋，生活在不同区域，履行不同职责，安分守己才能构建美好的理想城邦。这种理念在古罗马和中世纪，通过公平正义观念与法律实践相结合得到巩固。直到19世纪，工业化进程唤醒了个人对理性和平等的追求，功利主义在当时的兴起绝不是偶然。基于个人主义和机械主义社会观，功利主义学派认为社会的公平正义主要体现在其福利效用上，一个社会越公正，个人利益就越多，社会效益也就越大。因此，对于任何社会来说，只有充分挖掘和激发个人潜能，鼓励个人不断创造和追求财富的最大化，才能实现社会分配的公平公正。

个人主义和自由主义，是功利主义学派的理论基础，其在当代著名正义理论家罗尔斯的体系中得到了继承和提升。在洛克、卢梭等人提出的社会契约论的基础上，罗尔斯假设了一种“原始状态”，即个人对其社会地位、综合能力和人与人之间的相互差异都一无所知，正是在这样的“无知之幕”下，人们广泛接受且一致同意选择公平正义原则来开展社会间的互相合作。所谓公平正义原则包括两个方面：其一是平等自由原则，即社会全体成员平等地拥有最合适的、相似的自由权利体系；其二是合理的经济不平等原则，即在确保机会平等的基础上，最大限度地满足“最少受益者”的利益。罗尔斯理论倡导政府一方面通过教育政策来保证人们享有平等的受教育机会，另一方面要确保和完善社会最低受惠值体系，通过家庭津贴、医疗津贴、失业补助和其他多种方式来保障最少受益者的利益。

从解放个体到呼唤公平，体现的是人类社会的发展进步。以罗尔斯为代表的正义理论对均等化服务具有理论借鉴意义。这主要表现在三个方面：第一，平等自由原则暗示了均等化服务应保障成员享受大致相等的公共服务，力图实现结果公正；第二，机会均等原则鼓励政府在服务对象上能涵盖社会最广泛主体，即最大多数人群；第三，保障“最少受益者”表明在程序公开公正、合理合法的情况下，政府有理由支持公共福利的保障措施。尽管强调公平正义的伦理学是均等化服务的思想源头，但其最大的缺陷在于过于宏观，在应然层面的探讨忽视了实践过程中存在着的主客观不利因素。因此，切实推行均等化服务，光从理念上树立崇高美好的理想是不够的。

二 公共经济学的角度：市场的效率

经济学领域对均等化服务的研究主要有两大领域，一是福利经济学，二是公共产品学。

福利经济学与功利主义学派可以说是“用”和“体”的关系。以庇古的《福利经济学》为标志，把社会福利最大化作为出发点，福利经济学从福利角度研究经济体的运行及其效率。简单地说，庇古的福利经济学是由两个基本命题构成的：其一，国民收入越多，社会福利就越多；其二，国民收入增长越稳定，分配越均等，社会福利就越大。在庇古之后，帕累托认为经济效益与社会福利之间并不是永恒的正向关系，实际上存在一个资源配置最佳状态，此时任何调整都会减少社会整体福利，这就是所谓的帕累托最优。然而，帕累托最优只是一个假设的理想状态，在现实中很难明确界定是否达到了社会资源最佳配置的状态。因此，相继又出现了“卡尔多补偿原则”“希克斯补偿原则”等，主张在保证个人自由选择权利的基础上，通过增加公共服务的财政支出，并采用转移支付政策进行社会收入的再分配。应该说，将个人自由选择视为实现社会福利最大化的前提，福利经济学既强调了公平，也同样重视效率，为城乡均等化服务提供了重要的理论基础。

根据萨缪尔森的经典定义，公共产品是这样一类产品，即任何个人对该产品的消费都不会减少他人对该产品的消费，因此，公共产品具有消费的非竞争性和受益的非排他性。承认公共产品的基本特性是公共产品理论的基础，然而不同的学者在对待如何弥补市场机制失灵的问题上却有不同看法。萨缪尔森认为，基于公共产品的非排他性和非竞争性，为了避免“搭便车”的状况，必须由政府提供或补助公共产品的供给。与他的观点不同，科斯主张打破公共产品供给的政府垄断，提倡市场化，建立充分的竞争机制，认为公共产品也可以通过市场得到有效供给。奥斯特罗姆也认为每个公民都接受了“大量的各不相同的公共服务产业的服务。大多数公共服务产业都有重要的私人成分”。到目前为止，经济学界对于公共产品供给主体应该是谁才能更加有效率的问题依旧没有共识。

三 公共管理学的角度：公民的权利

管理学对公共服务供给的探讨也经历了漫长的实践，积累了深厚的理论。与经济学关注谁更有效率不同，管理学关注的是如何才能真正维护公民的权利。在不同历史时期，不同的理论流派给出了各自的思考。

最早关于公共产品供给的讨论来自对国家职能的思考，以霍布斯、洛克为代表的早期政治思想家普遍认为，实现人民的公共福利是政府的责任，因而，政府理所当然是提供公共产品的主体，否则政府就会失去其存在的必要。斯密则指出，不能指望少数人去建立和维持对整个社会运行都有利的公共机构和公共工程，而只能由政府负责。在这以后的经济学家也都努力建立各种模型，以论证政府供给的必要性和合理性。然而，公共选择理论的出现直接指出了政府组织的内在缺陷，以及由政府供给产生的高成本、低效率和分配不公等政府失灵的状况。因此，在新公共管理运动期间，学者们相继提出了由市场、第三部门和公私合作的供给方案。这场以现代经济学为理论基础，将顾客至上、绩效管理、人力资源管理等现代管理技术运用到公共部门管理中的改革运动，很快被后起之秀，即提倡多元共治的治理理论所取代。因为在现代复杂社会中，任何单一主体都很难满足多样化、个性化、多层级的公共产品供给。为克服政府失灵、市场失灵和志愿失灵的可能，只有通过合作、竞争和协商等制度化程序，才能最大限度地增进公共利益（见表2－1）。

为了转变地方政府在公共服务方面的职能，在确保公平公正的前提下提升服务效率，不少国家的地方政府掀起了一场所谓的“新公共管理”或“管理主义”的改革，其基本内容就是打破传统官僚制下地方政府僵化、低效的职能运行模式，对地方政府的职能范围进行重新定位，从而使地方政府的治理更加有效、灵活和卓越。其基本途径就是通过引入竞争机制以及和市场、社会实现有效分工合作的方式让地方政府从“全能主义”的模式中解放出来，把原来由政府承担的大量事务还给市场和社会，而把地方政府的主要职能转移到提供公共服务上来，逐步完成从传统的地方政府管理向现代的地方政府治理的转变。

首先是重新定位地方政府的基本职能。英国在改变福利主义时代的政府全能主义的角色方面发挥了表率作用。英国通过出售的方式将原来由地方政府所承担的职能转交给私人和私人企业承担，如将地方政府用于出租的物业直接出售给私人，还有就是将原来由地方政府提供的某些服务通过市场化的方式承包出去。1980年英国议会通过了《地方政府、计划和土地法》。根据这部法律，地方政府所有超过5万英镑的建筑工程和所有超过1万英镑的建筑物维修工程都应进行强制性竞争投标。不足5万英镑的建筑工程，其中40%的工程应该采取投标方式，不足1万英镑的建筑维修工程应有30%的工程置于投标之下。随着法律的实施，地方政府强制性竞争投标的范围不断扩大，1988年英国又颁布了《地方政府法》，大大扩展了竞争投标的领域，地方政府以签合同的方式大规模地把原本需要自身提供的服务和事务转给了私人组织和企业团体。

其次是重新确立地方政府提供公共物品和公共服务的范围。二战以来，很多国家的地方政府在福利主义的影响下，承担了大量的服务功能，如警察和消防、街道、人行便道、公共广场、医疗服务、污水处理、供水、社会福利等，那么在新的条件下，地方政府是否应继续提供这些公共服务呢？有人认为，地方政府应该在公共服务方面发挥关键性作用。安德鲁在比较各国地方政府承担的公共服务的基础上，提出了地方政府应承担的公共服务范围，主要包括：战略性职能，例如土地使用政策、地方发展优先次序等；合作性职能，主要指地方政府与其他地方的合作；社会性服务职能，如促进社区的发展；经济服务和提供公共交通等职能。

再次，在公共服务和公共物品领域引入市场机制。一般来说，地方政府服务中的大部分内容还是由地方政府直接提供的，这会导致很多问题，如公共雇员的垄断地位可能使公共服务水平严重下降。因此，许多国家的地方政府正设法减少政府直接提供的公共服务，更多引入市场和社会的因素，如签约外包就是一种地方政府常常采用的方式，通过同私人企业或社会组织签订供给合同的方式来达到有效提供公共服务的目的；还有特许经营，通过发放执照或许可证允许私人企业提供公共服务；另外通过给公民发放代币券，公民凭借它可以用来代替现金从私营或公营的卖主那里购买一定的服务或产品。地方公共服务的提供涉及地方政府与社区之间的关系、地方政府与私营组织的关系，地方政府与非政府组织的关系等，这些都是西方地方政府研究的重要内容。

最后是地方政府内部体制的再造。20世纪80年代以来，西方地方政府，尤其是美国的州和地方政府，进行了一场被称为“重塑政府”（Reinventing Government）的行政体制改革运动。这场为回应时代挑战而首先在州和地方一级政府展开的体制改革，主要涉及以下五个方面：一是确认政府作为组织、协调和管理者而非单一服务提供者的角色，政府应充分利用本地区的各种资源与私人公司、金融机构、非营利组织及基金会等建立伙伴关系，通过多种合作方式，如制定税收政策、财政补贴、特许经营、合同承包、股权投资等为公众提供有效服务；二是突破影响行政效率和导致官僚主义的繁规陋习，简化办事规则及程序，实行全新的预算制度；三是破除行政机构本位主义和只对上级机关、立法机关、利益集团负责的传统思维定式，确立本地区纳税人是政府及各行政机构客户的观念，通过社区调查、客户问卷、联系走访等方式了解公众需求，为公众提供适合其需求或可选择的服务，并在公共事务的管理中适当运用市场机制；四是改革等级分明、层次过多、权力集中的行政管理体制，减少多余的中间环节，把权力下放或分散到直接面对实际问题和直接提供服务的基层机构及主管人员手中，使基层机构、主管人员以及普通公务员能及时决策并较快处理问题，把有关社区事务的管理授权给社区组织，让社区居民普遍参与社区管理；五是改变政府及其官员只讲投入不讲产出、不求有功但求无过和只会浪费不会谋利的行为方式，引入企业经营中的成本效益原则，建立企业型政府。

尽管各国地方政府改革的具体路径和过程存在差异，但是，改革的核心价值和改革的目标总体是一致的，那就是实现公共服务的有效供给和推动公共服务一体化。来自英国西英格兰大学的学者托尼．波伏尔德（Tony Bovaird）依据欧洲地方治理的经验，从两个方面提出了地方治理质量的评估框架：第一，是评估生活质量结果的方法，这些生活质量结果对于那些公共治理系统内的利益相关者是相当重要的；第二，分析利益相关者互动的过程对形成一致的标准和规范的影响程度。从中可以清晰地看到地方政府公共服务的价值导向（见表2－2）。