第一章 导论

第一节 研究意识及意义

近些年来，中国政府在扶贫工作上的力度不断加大，各级政府和各个部门共同投入大量的资金和资源。在扶贫工作中的这些努力让中国扶贫事业赢得了世界的瞩目和称赞，但是随着绝对贫困人口数量的减少，中国扶贫工作面临结构性贫困的挑战。与此同时，我们在农村调查时，总是发现农民对扶贫资源的分配很是不满。那么扶贫资源的乡村分配到底是如何进行的呢？从审计署对19个国家扶贫工作重点县财政扶贫资金审计结果看，财政扶贫资金的分配和使用方面仍存在较多的问题，审计结果将这些问题概括为五个方面：“一是有关单位虚报冒领扶贫资金或扶贫贷款，在申报环节和支出环节都存在此类问题；二是在项目组织和实施过程中，部分扶贫资金被挤占挪用；三是一些扶贫主管部门扶贫资金管理和使用不够规范；四是一些项目效益不佳，形成损失浪费；五是有些扶贫资金闲置，未能及时发挥效益。”（审计署行政事业审计司，2013）出现这种情况，既有制度层面的原因，也有管理层面的原因，同时还有一些深层次的结构性原因。从本书讨论的主题——精英俘获来思考的话，制度、权力与社会结构等都会导致扶贫资金的分配和使用发生类似上面的情况。在无法打破既有社会结构对贫困者脱贫制约的情况下，中国新阶段的扶贫工作将很难取得更大的成绩。对扶贫资源分配过程的分析和考察，可以有针对性地改进扶贫工作，为其提供政策建议和理论参考。从我们在多地农村的调查情况看，扶贫资源非均衡分配，即更多的扶贫资源被较为富裕的村庄和较为富有的村民获得的现象是比较普遍的。这种扶贫资源分配中的非均衡与对“强者”的偏好是如何形成的？导致该现象出现的核心要素是什么？这正是本书关注的，也是本书试图分析和挖掘的。在国外的发展研究中，“精英俘获”是一个非常重要的概念，其核心内容是指发展与援助资源被社区内的精英群体和个体所获取和截留。而纵观国内扶贫资源分配的实践，该现象也同样存在。由此，我们围绕乡村扶贫资源分配中的精英俘获现象及其产生机制展开讨论。

本研究的理论意义和现实意义在于：通过研究和分析，我们可以将扶贫工作视为嵌入乡村治理的一个部分，站在乡村治理的角度来理解扶贫工作及其困境，并将精英俘获理论引入其中。同时，本书还注意到了农村社会阶层分化给扶贫工作带来的挑战。所有这些都体现了本研究具有较强的洞察力和创新意识。此外，力图立足乡村治理格局来分析我国后税费时期的扶贫工作，选题立意较为新颖，特别是其中关于“精英俘获”的讨论——政治精英利用国家代理人的身份，经济精英依靠经济实力和社会网络，纷纷对扶贫资源进行争夺和操控——这一地方权力结构给我国扶贫工作带来的困境的分析内涵丰富。其理论意义是，不仅可以丰富关于国家和社会的讨论，将二元结构调节为国家—精英—大众的三元结构，同时也能够将社会分层与社会结构纳入贫困研究领域，而这一研究一定会加深我们已有的贫困研究的深度。而从现实意义来讲，本书关注扶贫项目和扶贫资金的有效瞄准和使用，这既会优化中国扶贫工作及其制度安排，也会为优化乡村发展状况和改善农民生活状况提出有益的思考和建议。该主题主要是从微观乡村社会结构的视角来分析扶贫资源是如何被分配的，是谁来分配的，分配的结果如何。扶贫政策作为一种制度或是结构，其所携带的资源是要乡村社会结构发生频繁互动的，这种互动既是结构之间的对接或碰撞，同时也具有结构与行动之间的相互塑造。从村庄的视角来分析扶贫政策的实施过程及其资源分配，其实研究的是政策实施的村庄社会基础。一项政策的实施，不仅仅需要在制度层面进行好的设计和管理，同时也需要其能够对政策与制度实施的对象有明确认知和深刻把握。对于中国扶贫政策来讲，也同样如此。扶贫政策最终是要在目标对象或目标群体层面上进行落实的，而对象的复杂性往往无法在政策的统一性和整体性上得到体现，因此扶贫政策就给予了地方政府和村级组织很大的自主调控权。而参与式发展的推进则使得民主化扶贫项目决策出现了新的道德陷阱，民主参与在本质上也难以实现。

本研究潜在的创新性：站在乡村社会和乡村治理的角度来回顾和反思扶贫工作的状况是其潜在的创新点之一；将精英俘获的概念引入贫困和贫困项目研究的分析，从而将农村作为一个研究场域以求从微观研究贫困与扶贫工作，这是潜在的创新点之二；最后，通过经验分析尝试构建中国扶贫工作的“内卷化”状况，这是潜在的创新点之三。通过本研究，我们勾勒出了乡村扶贫资源分配过程中所面临的制度、权力与社会结构之网，而该网对扶贫资源的配置发挥着十分大的作用。从地方政府权力和农村居民的角度看，其在一定程度上纵容或默许了精英俘获的发生，这也是精英俘获较难克服的深层次原因。