第三节 政治体制改革及其发展趋势

从政治制度转型的角度看，中亚五国均已实现由苏维埃体制向西方式宪政体制的转变，依照三权分立的原则构建了本国的权力结构体系。除吉尔吉斯斯坦改行议会制外，中亚多数国家维持着以总统制为核心的权力结构体系。制度的运行与机制的发展取决于社会认同与非制度因素对新成立国家的适应性。由于受到社会政治经济发展水平、地缘政治以及传统政治文化等因素的限制，中亚五国虽然确立了制度框架，但社会对西方式政治制度与民主原则还需要有较长的适应过程。除吉尔吉斯斯坦外，中亚其他国家均未实现宪政程序下的政权轮换，从而没有真正完成民主的转型和政治制度的巩固。从这个意义上讲，中亚国家的政治转型尚未结束，各国还在积极探索符合本国历史、文化、政治、经济发展水平的民主模式与路径，以确保政权平稳过渡。

如前所述，政治稳定不仅表现为政治系统可以维持持续的统治秩序，而且还能适应政治的变化。政治稳定可以划分为强力控制型和动态平衡性两种形态。在一些国家，政府以强大的武力和强力机构来控制社会。实现政治合法性的问题是一个复杂的概念，实现政治秩序稳定持久的手段和途径也一定是多样化的。中亚国家独立和政治转型的20多年间，普遍接受了西方的民主化标准，实行政教分离，按世俗国家原则建立政治体制，实行多党议会制和公民选举，在形式上已经基本建成现代政治体制的框架。在体制运行过程中，中亚各国普遍出现了领导人个人意志至上、权力结构中威权主义浓厚、制度设置和体制改革过程中随意性较强等现象。

进入21世纪后，西方国家加大了在中亚地区推进民主化改造的力度。威权总统制也同样受到来自西方的民主压力，总统需要遵循选举等宪政原则，通过正常的选举与权力轮换来获得其执政的合法性，而其合法性越来越受到来自宪政原则的制约。同时，伴随着选举、全民公决等民主实践的逐步推进，民主共和观念在中亚地区的民众中有所发育。因此，中亚各国领导人改变了转型初期单纯通过修宪延长总统任期的方式，开始通过对体制的运行机制进行更多的制度性安排，如引入政党机制、扩大议会权力、提升议会作用等来巩固总统的政治影响力。民主的巩固体现为政治的制度化与民主机制的有效运行。吉尔吉斯斯坦的两次政权非正常更替使中亚的总统制国家看到了民主化改革给本国总统威权体制造成的冲击，也意识到威权政治自身的危机。哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦等国均已步入“老人政治”时期，为使未来的政权更替更加制度化，更具有可操作性和可预测性，中亚各国开始重新划分总统与议会的权力并协调双方关系，为政权的平稳移交提供制度性安排。

在现阶段，中亚多数国家对政权体制进行了制度化安排和结构性调整，以实现未来政权的平稳过渡。哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦等中亚国家都在通过修宪压缩未来总统的权力，并相应扩大和提升议会与政党在国家政治生活中的作用，同时通过改革政党制度，吸纳更多的政党进入议会参与国家政权的管理。2007年，哈萨克斯坦首先通过修宪，将总统任期由7年缩短为5年，同时规定连任不超过两届。2011年12月，乌兹别克斯坦新修订的宪法也做了相同的修改。总统任期改为5年制，一方面是为了深化政治改革，将本国总统制与世界接轨，淡化国际社会对总统长期执政的指责；另一方面，缩短总统任期也是对未来总统继任者的一项限制性规定，防止“后领袖”时代总统长期执政的现象再次出现。此外，哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦两国新修订的宪法将政府的组阁权由总统转交至议会下院的多数派政党。其中，哈萨克斯坦还将议会下院的席位数增加了1/3，即由原来的77席增至107席，同时规定议会可以以简单多数（而非以前的2/3多数）罢免政府。表面上看，两国的修宪弱化了总统的权力，提高了立法机关同执行机关的依存关系，也加强了议会对政府的监督与制衡作用。但此项制度设计主要着眼于未来政权的稳定，既对未来总统的权力做出限制，又可确保执行机关与立法机关之间的均势，但并不会对现任总统的政治权威构成影响。2007年，哈萨克斯坦新修订的宪法还取消了对总统政党属性的限制和对首任总统任期的限制，前者使总统领导政权党成为可能，后者则说明在身体健康允许的情况下，纳扎尔巴耶夫总统可以无限期地参选下届总统，同时还可以在政权党拥有政府组阁权的情况下，领导议会或政府，为避免未来总统大权旁落提供双重保险。除吉尔吉斯斯坦外，中亚多数国家均维持着总统制的政权组织形式，现阶段的政治改革大多仅仅是对总统与议会权限与关系的调整，并未触及总统制的核心，其权力重心也没有发生位移。可以说，中亚国家的这些政治改革只是对宪政体制进行局部的改进与完善，意在纾解朝野政治势力之间的矛盾与对抗，扩大反对派力量的政治空间，避免总统制权力结构体系因过于倚重总统个人威望而出现失衡状态，以保障未来政权的平稳过渡。吉尔吉斯斯坦在2010年通过政体改革实行议会制，它不但为本国解决精英矛盾提供了一个平稳的制度平台，而且也为中亚其他国家的体制建设与权力交接提供了可资借鉴的经验。

政治稳定的实质是政治体系对于社会环境发展变化的适应程度。在一个变革的社会中，政治系统必须尽可能地表现出包容性，尽可能地扩大其统治基础和范围。因此，“只要统治者能够对新的政治要求做出回应，并保持这种体系的平衡，那么，政治稳定就可以得到维持”。无论是中亚的总统制国家还是吉尔吉斯斯坦这样的议会制国家，都要通过制度创新和政策创新，建立广泛的政治合法性基础，实现合法统治。而合法统治的实现离不开执政的制度化和程序的合理化，形成合理公正的法律并保证公正执法，是保证统治权威的坚强基础。广泛的社会共识是一个稳定的政治体系和政治秩序的文化基础。如果统治者和被统治者、不同族群、不同阶层和不同政治力量之间就政治正义、社会平等、个人利益、政治程序等最根本的政治价值和政治观念形成基本一致的看法，社会就具有了高度的凝聚力和稳定性。