一 中共对妇女工作领导的加强

新中国成立后，中国共产党全面移植苏联制度，学习苏联管理和建设国家的经验，同时结合过去战争时期形成的党的一元化领导方式，逐步建立起高度集权的政治体制，其特点是共产党、政府、军队、群众团体四大系统在横向上向党的系统集中权力，党、政、军、群各系统内纵向上向中央集中权力，各个层级的权力又集中于“第一把手”，最终所有权力集中于党的系统及党的领袖，形成“金字塔”式的权力结构。在这种高度集权的中共政治体制框架中，党的妇女工作领导体制是一个重要组成部分。

1．中共党群体制的形成

新中国成立后，中共在工、青、妇群众工作领域，强化了过去革命时期“以党统群、群从于党”的权力秩序，并结合全面执政后的各种政治资源，建立了纳入党的高度集权体制的党群体制。

大而言之，中共构建党群体制的方式主要有以下几个。一是通过学习苏联的归口管理制度，把群众团体作为一个子系统，列入由党委组织部门负责的整个干部管理的母系统，更加明确共产党领导群众工作，工青妇群众团体必须接受党的一元化领导的政治原则；二是党的领导主要通过党内的群众工作部门（职工工作委员会、青年工作委员会、妇女工作委员会）和在群众团体系统设立的党组来体现、运作和实现，两者都负有执行党的路线、动员广大群众之责；三是在党的各级领导机关成员中，安排某人（一般为党委常委、党委委员）代表党委，分管群众工作（工青妇团体）。这些分管群众工作的党员负责同志，在地方一级常常为中央局、分局书记处书记或地方党委副书记。在很长一段时间里，按照党分管工作领域的名称，他们常常被称为“党群书记”。

具体来说，中共领导工青妇群众工作的方式，主要有三种。一是通过党内群众工作部门实施党的政策，由其对群众工作的活动实施领导；二是党对工青妇群众团体机关工作的性质和方向给予确定的指示；三是选拔党内有资历、有工作能力的干部到群众团体机关担负领导工作，尤其是担任群众团体党组负责人。

从历史上来看，1949年前中共已经理顺了其与工、青、妇组织的领导关系。新中国成立后，中共更将以党为核心、以群团组织为中介的同心圆型群众动员方式加以体制化、规范化（参见图1-1）。工青妇群团组织，好比中共政治社会动员机制中的传输带，将党的领导伸展到广大群众当中。

为实现党群职能的既统又合，中共运用革命时期的党团（党组）制度，采取在群众团体系统内设立党组织的形式，规范党群系统的权力运行机制。自1945年中共七大改变此前使用的党团名称，在通过的党章中规定“在政府、工会、农会、合作社及其他群众组织的领导机关中”设立党组后，党组成为沿用至今的规范性称谓。为规范党政关系，1949年11月，中共中央先是决定在中央人民政府内组织中国共产党委员会，并建立由担任负责工作的党员组成的党组，以保证党的决议指示在政府各部门的贯彻执行。后来，这种党组制度推广到地方各级国家机关和人民群众团体，构成了中共领导体制的一大要件。在建立党组时，中共一度明确指示党政之间并非隶属关系，党的领导通过党的路线、方针、政策及在政府机关中任职的党员发挥作用。在党群关系上，中共号召发挥群众团体的自主性，但始终强调群众团体必须自觉接受共产党的领导，严加警惕来自所谓的“工团主义”“先锋主义”“妇女主义”等思潮，以避免对党的领导构成潜在的威胁。

从中共中央一级来看，中共中央一般在中央政治局委员、中央书记处书记中指定专人负责群团系统，包括妇女工作。自新中国成立后至“文化大革命”爆发前，中共中央先后兼管、分管妇女工作的领导人有刘少奇（兼管）、饶漱石（中央组织部部长）、安子文（中央组织部副部长）、刘澜涛（中央副秘书长、中央书记处候补书记）、杨尚昆（中央书记处书记、中央办公厅主任）等。

除确定某人分管妇女工作外，中共中央一级还设有处理工青妇事务的具体办事机构。1955年1月，中共中央书记处设立针对工青妇的工作机构——第四办公室，主要分管对工青妇群众团体的调查研究，主任刘澜涛，副主任李颉伯，下设综合组、工人组、青年组、妇女组。其中，妇女组即专司全国民主妇联的有关事宜。1956年12月，该办公室并入中央办公厅直属各组。

为领导工青妇全国机构党组织的工作，中共中央设立机关党委，加以管理。1950年2月，中共中央改变过去战争时期中共中央和中央军委直属机关合建机关党委的做法，组建中共中央直属机关委员会（简称中直机关党委），杨尚昆担任书记，负责直接领导中共中央直属机关、各群众团体全国机构党组织的工作，直到1965年秋撤销为止。就工青妇中央一级机构而言，全国民主妇联机关党委受其领导。

新中国成立初期，中共领导国家工作的各项制度处于初创阶段，党的组织系统比较严密、健全，党对群众工作的具体领导还有革命时期形成的丰富经验可资借鉴，因此这时初建的党群体制对于统一指挥、集中力量、步调一致地完成新政权的巩固和恢复国民经济的任务，发挥了重要的作用。

2．党内妇委的加强

新中国成立后，伴随中共组织和工青妇团体向全国全面扩展，全国统一的妇女组织体系逐步建立并完善起来。在中共系统内，妇委在全国多数地区自上而下地逐级建立；在群众团体系统内，民主妇联依托行政区划逐级建立。至1956年，新中国已经形成由党内的妇委领导，以党外的妇联为主体，涵盖资产阶级民主妇女团体参加的组织网络。

从党内系统来看，中共要求各级党委建立健全妇委，并将其职权合并于妇联系统设立的中共党组。1949年5月，中共中央批准全国民主妇联成立党组委员会，“妇联党组委员会即中央妇委，二者合一”。中共中央妇委书记蔡畅，副书记邓颖超。新中国成立后，百废待举，党政军群各系统的任务繁重，中共中央妇委因兼职委员较多，组织调动频繁，干部流动很大，造成中央妇委领导层难以独立有效地开展工作。

例如，1949年3月，中央妇委委员帅孟奇当选全国民主妇联常委兼组织部长，7月调任中共中央组织部干部管理处副处长；3月，中央妇委委员张琴秋当选全国民主妇联常委兼生产事业部部长，10月调任纺织工业部副部长，主管纺织系统的女工工作；3月，中央妇委委员杨之华当选全国民主妇联常委兼国际部部长，又担任全国总工会女工部副部长，其主要工作逐渐转移到工会系统。伴随国家财政经济状况的基本好转，克服中央妇委组织涣散的沉疴旧病成为动员妇女参加即将到来的大规模经济建设的迫切要求。

1951年2月，中共中央妇委制订工作计划时，向中共中央建议这年要建立和健全地委级以上的妇委会，并草拟了中共县委以上各级妇委的组织机构与工作条例，提请中共中央审查颁发，并督促地委以上各级党委首先贯彻执行。为完成上述工作，工作计划还提出中央妇委应定期有准备、有中心地举行会议，主动地与党中央各部门建立密切联系、互通生气、互相帮助，并应配备3～5名干部，建立短小的经常的工作机构，以便于推动妇委的工作。

1952年11月14日晚，毛泽东在中南海颐年堂召开会议，讨论妇联和青年团的工作。全国妇联党组成员蔡畅、邓颖超、章蕴、康克清、刘亚雄、罗琼、曾宪植参加会议。会前，中共中央妇委利用酝酿召开全国妇女工作会议之机，就加强妇委工作已向中共中央和毛泽东做了汇报。在会上，毛泽东对妇委工作做了重要指示，着重指出中央妇委要解决两个问题：第一，妇委应建立自己的“政府”，即扩大、加强中央妇委；第二，妇委要改进领导方法，主动争取党委的领导，向同级党委反映情况，提出建议。毛泽东强调，妇委是党的助手，妇委要做到“一送”（给党委送报告、提意见）、“二催”（催党委披阅、答复）、“三批评”（如果党委拖延不答复，则应批评）。毛泽东的接见和讲话，足可体现中共中央对于加强妇委工作的重视。

11月16日，根据毛泽东讲话的精神，中共中央组织部和中共中央妇委（全国民主妇联党组）酝酿提出的中央妇委委员、中央妇委常委和全国妇联党组名单，获得中共中央批准。这个名单成员包括全国民主妇联的党员负责干部、各大行政区及北京、上海、天津三大城市妇联的党内负责干部，党、政、军、工会、青年团等各部门做领导工作的女干部。其中，中共中央妇委常委兼全国妇联党组成员共11人，即蔡畅、邓颖超、章蕴、康克清、罗琼、曹冠群、曾宪植、田秀涓、郭明秋、陈舜英、李宝光。中央妇委书记兼全国妇联党组第一书记蔡畅，第二书记邓颖超，第三书记章蕴。

11月22日，新成立的中央妇委召开第一次会议，出席会议的有中央妇委委员18人，各大行政区妇委副书记（或委员）以及全国民主妇联部长级党员干部13人列席会议。会议传达了毛泽东11月14日的指示，讨论了如何加强妇委领导的问题。12月中旬，中央妇委召开了第二次会议，出席委员17人，各省市妇委书记或妇委委员等25人，全国妇联部长级党员干部10人，列席会议。会议交流了各地妇委工作及党委的领导情况，着重讨论研究了妇委的工作方法、妇委如何做好工作及如何加强党对妇女工作的领导等问题。

12月16日，中央妇委邓颖超、章蕴向中共中央提交报告，提出目前中央妇委的首要任务就是调整与健全各级妇委机构，并总结了新中国成立后妇委工作经验，对于建立妇委问题也提出一系列指导性的意见。12月19日，中共中央批转中央妇委的报告，同意中央妇委提出的建议，要求从中央局至县级的各级党委讨论妇委工作并做出具体决定。

具体来说，中央妇委所提的建议主要有如下三点。

其一，关于妇委设置的层级。报告提出：各大行政区及省、市党委尚未建立妇委者，一律建立妇委组织，已建立者应调整充实人选、加强机构。专区及县级党委一律只设妇联党组，不设妇委，原有妇委者改为党组。区委一级不设妇委，但至少应有一名妇女工作的专职干部。支部一级应按工作需要及女党员多少，在支部委员会中设一名妇女工作委员协助支部指导妇女工作。在少数民族地区，党委酌情处理，不必强求一律。根据这个规定，全国大部分省市撤销专区、县两级妇委，建立了妇联党组。

其二，关于妇委委员人选的原则。根据毛泽东的指示，妇委应由三个方面的干部组成：（1）该级妇联部长以上党员干部的全部或一部分；（2）该级党委所辖下一级党委妇委书记或妇联主席（党员）；（3）同级党、政有关部门及群众团体中，有代表性的女党员干部。报告指出，妇委应设常委，其人选尽可能由妇联党组干事兼任，以求简化，避免层叠，且便利于经常工作；兼职妇委的任务主要是在她所在的工作部门中实现党的妇女运动政策，推进妇女工作及妇委指定的一定任务，并定期向妇委反映各该部门有关妇女方面的情况，汇报工作。

其三，关于妇委与妇联党组的关系。报告指出，二者是党的两种不同性质、不同形式的组织，但其工作任务基本是一致的，都是为了加强党对妇女工作的领导，贯彻党的有关妇女运动的方针政策。其不同之处在于：妇委是党委的一个组成部分，其性质是协助党委研究指导妇女运动与妇女工作，并起助手作用；妇联党组是按党章规定，在党外组织的领导机构中，由若干负领导责任的党员组成的党组织，通过党组，在妇联组织的领导机关中，加强党的影响，实现党的政策。

到1956年9月中共八大召开后，中共中央妇委共有31人（见表1-1）。其中，中共八大中央委员蔡畅、邓颖超担任正、副书记。

在中共中央妇委的推动和各级党委的重视下，妇委较为普遍地在全国省市级及以上党的组织系统中建立起来。1952年，除个别地区外，全国省市以上党委均已建立了妇委。自1949年10月起，中共中央局、分局一级共建立9个妇委。其中，华北局妇委的情况比较特殊。1949年2月后，中共中央决定华北局领导机关并入中央，原华北局妇委撤销。到1952年2月，重建后的华北局又重新设立了妇委。1954年4月27日，中共中央政治局扩大会议决定撤销大区一级党政机构后，截至同年12月，该级妇委被全部撤销（见表1-2）。

从省级党组织来看，1949年10月至1956年，在省级党委一级，共设立过49个妇委。其中，一些妇委因行政建制的调整被撤销，大部分地方妇委伴随1958年中央妇委的撤销而撤销，只有吉林、上海、山东、四川等少数省、市直到1966年5月“文革”爆发前还保留省级妇委的建制（见表1-3）。

中共各级妇委组织的普遍建立，对于加强和改进妇女工作起到了重要作用。受历史、现实和体制的影响，这些已建起来的各级妇委往往是有名无实的多，能起实际作用的少，普遍处于若有若无、极不健全的状态。究其原因，主要有以下几点。

其一，很多妇委负责人以及一些党委领导妇女工作的负责人，对妇委的性质与任务不够了解，妇委与妇联党组的工作长期混淆不清，甚至有党群不分的情况。由于中央妇委与全国妇联党组合并为一，随着地方各级妇联及其党组的成立，从中央到地方的各级妇委逐渐丧失独立性，几乎陷于依附妇联才能开展实际工作的境地，其职能亦逐渐由妇联党组代替。根据中共党章规定，妇联党组的任务是负责实现党的路线、方针、政策，讨论本部门重大问题，完成党和国家交给的任务，指导机关和直属单位党组织的工作。在各级妇联党组逐渐建立后，妇联党组即为妇委常委会。这样，各级妇委很少再独立开展活动，其工作实际上逐渐由妇联党组承担。

其二，妇委成员中兼职妇委过多，她们对任务不明确，而妇委讨论工作又常常局限于妇联系统的具体问题，兼职妇委分散在各方面，对妇联工作不熟悉，因而把开妇委会当成负担，不感兴趣，妇委会议因此就召集不起来，很多地区妇委两三年只开过一两次会。1952年11月22日，新成立的中央妇委召开第一次会议时，出席会议的委员仅有18人，因病假、产假、事假及出国等事由缺席会议的委员达13人。又如山西大同市妇委自1950年成立后，3年中未开过一次会议，致使妇委会议长期处于徒有形式和放任自流的状态。

就中共省级妇委书记而言，初建时凡男性担任正职书记者，多为兼职书记。如1949年5月，黑龙江省委组织部部长冯纪新兼任妇委书记；1949年10月，西北局组织部部长马文瑞兼任妇委书记；1949年11月，甘肃省委统战部部长孙作宾兼任妇委书记；1950年4月，陕西省委组织部部长李合邦兼任妇委书记；1950年7月，青海省委组织部部长王恩惠兼任妇委书记；1950年11月，东北局宣传部部长李卓然兼任任妇委书记。

其三，妇委人选主要不是根据工作关系、实际需要与业务能力而定，过分拘泥于资历，干部配备不齐现象严重。有些地方有妇委书记，没有妇委委员；有些地方有妇委委员，没有妇委书记，或妇委书记由党委男同志兼任，势难兼顾工作。

由上述困境来看，对中共妇委的扩展情形不应高估，其形式上的建立健全固然有利于党向妇女群众领域扩大组织影响，但妇委组织内聚力不足的旧病，引发了党内关于妇委存废的议论。一些党委把妇委视作党的辅助性机构，认为它的存在可有可无，无关紧要。1956年中共八大后，鉴于妇委与妇联党组事实上的“合一”现象，中共中央决定撤销中央妇委，地方各级妇委大多陆续随之撤销。

3．妇联的扩展

新中国成立后，全国民主妇女联合会成为全国各族各界妇女在中共领导下，为争取进一步解放而联合起来的新型群众团体，是执政的中国共产党和新中国政府联系妇女群众的桥梁和纽带，是新中国国家政权的重要社会支柱之一。

相比妇委组织的虚化，妇联组织发展十分迅速。1950年三八节时，据邓颖超透露，根据当时的统计，全国18个省51个市704个县，都成立了民主妇联或筹备委员会。9月，据不完全统计，全国四个大行政区的31个省83个市1287个县，已经建立了民主妇联会或筹备委员会，联系妇女群众3000余万人。

1950年9月18日，邓颖超在全国民主妇联一届三次执委扩大会议上，总结了新中国成立一年来妇联组织建立的经验，提出如下建议：一是在30万人口以上的大中城市，可以组织区级民主妇联，或者有些城市已采用的各种区级妇女工作机构（如市民主妇联驻区办事处、街道妇女代表会联合办事处等）；二是在30万人口以下的城市，可不成立区级妇联，由市妇联直接领导区街妇女代表会议；三是在多民族地区的城市，可依各民族的愿望，采用混合组织形式，或该民族的单一组织形式，以增进民族感情，促进民族团结；四是各级民主妇联均采用团体会员制，不采用个人会员制，如个别妇女要求加入妇联，可介绍其加入所属行业组织或其他个人会员制的妇女团体。

在广泛建立妇联的过程中，中共还批判了取消妇联的议论。新中国成立后，伴随人民群众政治上的阶级解放和整个社会的空前组织化，一些人认为妇女问题已经不存在了，妇女已经获得了解放，并加入了各种各样的组织，因此妇联也没有必要存在了，妇女工作亦可以取消。1949年11月29日，邓颖超出席北京市首届妇代大会时，强调只要存在妇女问题就存在妇女工作，就需要有单独的妇女组织。1950年9月18日，邓颖超在全国民主妇联一届三次执委扩大会议上发表关于城市妇女工作的讲话时，继续批驳了取消妇联的观点，认为民主妇联还有存在的必要性，妇女工作不仅不应该取消，而是更应该加强和改进，提高到更高、更广、更重要的地位，以适应新中国建设事业的需要。这些讲话集中代表了中共妇女运动领导人的立场，强调了妇女组织存在的必要性，暂时遏制了取消妇联之风。

根据建设新民主主义社会的要求，中共格外强调民主妇联的统一战线性质。早在1949年4月1日中国妇女一大通过的决议中，已经明确规定全国民主妇联是“全中国各阶层各界民主妇女联合的统一战线的组织”。1950年9月18日，邓颖超进一步具体地阐述了妇女统一战线工作，提出民主妇联是在工人阶级领导下，以工农劳动妇女为基础，团结小资产阶级妇女、民族资产阶级妇女及一切爱国民主妇女的最广泛的统一战线组织，要求各级妇联应根据毛泽东的指示，“四个朋友密切合作，对准三个敌人斗争”。

为规范妇联的制度建设，1952年5月15日全国民主妇联党组发出通知，对各级妇联的名称、负责人称呼、任务等做出明确的规定。其中，规定大行政区妇联代办机构的名称为“中华全国民主妇女联合会××区工作委员会”，简称全国妇联××区工作委员会；专区、区的妇联代办机构名称为××省民主妇女联合会××专区分会，××县民主妇女联合会××区分会，不得称为专区妇联、区妇联，不能召开代表大会及代表会议，但可召开工作会议及吸收有关部门组织委员会；各级妇联及代办机构负责人称主任，不称主席；关于大区工作委员会，其任务是协助全国民主妇联督促与检查各该地区的地方妇联的工作，及时反映工作情况，总结工作经验向全国民主妇联及当地党政领导机关提出工作意见。

1952年12月10日，为适应中央人民政府关于改变大行政区人民政府（军政委员会）机构与任务的决定，全国民主妇联第四次执委会通过《关于改变大行政区一级民主妇女联合会机构与任务的决定》，正式决定将原大行政区民主妇女联合会或筹备委员会一律改为大区妇女工作委员会，作为全国民主妇联驻各大区的代表机构，并规定机构改变至迟应于1953年1月底完成。

在大行政区一级，1949～1954年，全国六大区均建立民主妇联。1952年12月，根据中共中央的精神，六大行政区民主妇联一律改称妇女工作委员会，作为全国民主妇联驻各大区的代表机构。1954年7月，中央人民政府决定撤销大区行政机构，各大区的妇女工作机构亦随之撤销（见表1-4）。此后，全国民主妇联减少了一级行政建制，直接领导省、直辖市一级民主妇联。这些大区民主妇联或妇女工作委员会的负责人，如西北区的曹冠群、东北区的郭明秋、华北区的田秀涓、华东区的吴、中南区的李宝光，先后调至全国民主妇联任职。

在省一级，经过新中国成立初期民主妇联筹备委员会的过渡，1953年全国大多数省级区域已经成立了民主妇联。1961年，西藏自治区民主妇联成立后，全国省级民主妇联达到53个（参见表1-5）。同时，全国省市以下的专区、县一级均设立了民主妇联，乡（镇）、街道一级大都建立了民主妇联的基层组织——妇女代表会议。

就全国而言，大体到1953年4月中国妇女第二次全国代表大会召开时，全国民主妇联已初步建立起覆盖全国城乡的层级式组织网络。中国妇女二大通过的新章程，在“组织”部分，明确规定“本会组织系统为全国民主妇女联合会，省（市）、县（市）民主妇女联合会及乡（镇）、街道妇女代表会”。

为加强共产党对妇女团体的领导，省市以上民主妇联按照有关规定，较为普遍地建立了妇联党组。1949年10月至1953年4月，中共中央妇委正、副书记蔡畅、邓颖超分别担任全国民主妇联党组正、副书记。1953年4月至1957年11月，蔡畅、邓颖超、章蕴分别担任全国妇联党组第一、二、三书记。1952年12月后，依照中共中央妇委的规定，全国大部分省市在撤销专区、县级妇委的同时，建立了同级妇联的党组。但安徽、福建等一些地区的专区、县，长期以来，既无妇委，也没有妇联党组。

各级妇联成立后，加强组织建设，发展成为新中国重要的群众工作机关，主要措施如下。

其一，设置业务工作部门，为妇联工作的开展提供有力保障。根据业务工作的性质，各级妇联工作一般分为国内工作、国际工作两个系统，并分别成立国内工作部门、国际工作部门。1953～1957年，全国民主妇联设立的业务工作部门有城市工作部、农村工作部、宣传教育部、妇女儿童福利部、国际工作部、研究室、新中国妇女社等。在地方妇联，国际工作相对较少，以国内工作为主。

其二，创办妇女刊物，加强和扩大妇女宣传教育的阵地。各级妇联陆续出版有定期或不定期的妇女刊物、妇女副刊、妇女工作通讯。全国民主妇联主办的妇女刊物，一是创刊于1949年7月的《新中国妇女》（1956年1月改为《中国妇女》），主编沈兹九，副主编董边，是贯彻落实妇女工作的方针和任务、介绍妇女解放理论和各方面知识、研究妇女问题、发起讨论一些热点问题、交流妇女工作经验、指导妇女运动的大型公开刊物，以其通俗性、普及性，深受妇女群众欢迎。二是内部刊物《妇女工作通讯》。全国民主妇联主办的《妇女工作通讯》创刊于1951年3月，选载妇联和各团体会员的指示、计划、报告、总结、工作经验和有关稿件，是主要面向妇联和各团体会员发行的参考资料，后停刊。1953年12月，中共中央妇委主办的新《妇女工作通讯》创刊，是发行到各地县以上党委的党内刊物，内容主要涉及中共中央有关文件、各地党委领导妇女工作的经验和妇女工作中存在的问题，1955年4月后停刊。1955年下半年，全国妇联主编的《妇女工作通讯》出刊，采用32开小册子的形式，赠发至县以上妇联干部，并供各级党委及有关部门参考。1957年，该刊改称《妇女工作》。此外，各级妇联还创办了一些妇女刊物。此外，较有影响的刊物还有《中国妇女画报》《现代妇女》《北京妇女》等。

其三，成立妇女干部学校，为培养妇联干部提供专门渠道。1950年7月22日，全国民主妇联决定把“新中国妇女职业学校”改名为“中华全国民主妇联妇女干部学校”，培养了大批走上妇女工作岗位的妇联干部。为有计划地培养干部，妇女干部学校还开办了妇联专职干部培训班、保育人员训练班、司法人员训练班，1949年至1959年共办班14期，每期培训学员400～700人，直到1961年停办。全国民主妇联妇女干部学校为新中国培养训练了大批妇女干部，被誉为妇女干部成长的摇篮，有力地促进了妇女运动的发展。

由上述来看，新中国的妇女组织体系以妇联为主体，同时涵盖各族各界的妇女团体。全国民主妇联成为中共领导下的各族各界妇女的群众组织，是党联系妇女群众的桥梁和纽带、开展妇女工作的助手，是新中国政治体系中的一个行政色彩浓厚、辅助执政党和政府的特殊机构。作为新中国妇女工作的主要实施者，全国民主妇联负有调查研究妇女问题、参与制定妇女工作方针、代表与维护妇女利益、推动男女平等、促进妇女解放的重要职能，为妇女运动的发展发挥了重要作用。

4．加强妇女界的统一战线

统一战线是中共领导中国革命胜利的三大法宝之一。全国民主妇联成立后，在各级妇联成员及其领导机构中坚持中共的阶级路线和统一战线，以中共党员、劳动妇女为主体，团结党外人士、爱国民主人士。总体而言，第一届至第三届全国妇联执委中，党与非党成员的比例大体保持在7∶3，三个团体会员（中国妇女联谊会、中华妇女节制会、中华全国基督教女青年会）的领导人以及爱国民主妇女的代表人物一直被团结在全国妇联领导机构中，并逐步加强了对她们的团结、教育、改造工作。

对于妇女界的统一战线工作，中共主要通过中央统战部实施，工青妇团体发挥配合和指导的作用。作为统一战线性质的群众团体，全国民主妇联吸纳了包括民族资产阶级在内的各阶层各界妇女组织。1949年，中国妇女一大通过的决议规定民主妇联的成员以“革命阶级”的妇女为对象，包括工人、农民、民族资产阶级、小资产阶级在内的各族各界妇女。1953年4月，中国妇女二大通过的新章程在“总纲”部分阐述妇联宗旨时指出“团结全国各民族各阶层妇女”，指称的成员并无变化。

中共对于加入民主妇联的团体会员，根据其历史和职能的不同，从实际出发，采取了灵活宽松的合作政策。在中国妇女一大上，加入民主妇联的团体会员有四个，即全国总工会女工部、中国妇女联谊会、中华妇女节制会、中华全国基督教女青年会。

对于工会系统的女工部，中共认为其与民主妇联具有相同的历史，同为党的群众团体，从性别从属于阶级的认知出发，要求工会与民主妇联相互团结、分工合作，明确女工工作以工会为主，妇联为辅。全国总工会女工部和全国民主妇联两个部门的领导人采用相互兼职的办法，即全国民主妇联主席蔡畅兼任全国总工会女工部部长，以此协调分工合作的关系。在工作对象上，中共中央决定全国总工会女工部负责女职工、集中居住的职工家属，而全国民主妇联负责散居的职工家属。具体来说，女工工作是整个工会中不可缺少、不容忽视的一个重要部分，女工工作是整个工会的工作，不是单纯女工部的工作。工会女工部的职责有二：一是研究、检查、督促工会组织发布的文件和各部门工作是否注意女工问题，有提出建议、说服、批评的权利，如有争议的问题则正式提到工会常委会中讨论解决；二是着力解决女工群众中的妇幼卫生、托儿所等具体问题，及时总结女工工作经验。在杨之华的主持下，全国总工会女工部与全国民主妇联把女工的特殊问题与工会、妇联的一般工作结合起来，开创了全国女工工作的新局面。

与工会阶级属性的“纯洁性”相比，中国妇女联谊会、中华妇女节制会和中华全国基督教女青年会的成立背景、历史和成员成分较为复杂，中共处置起来颇感棘手。

对于基督教女青年会，中共自革命时期就与其领导人建立了联系和合作关系，但在领导体制上一直没有理顺关系。1953年9月14日，全国民主妇联同中华全国民主青年联合会联合发出通知，根据中共中央的意见，明确了对于中华基督教青年会全国协会、中华基督教女青年会的领导分工，确定前者由中华全国民主青年联合会联系指导，后者由全国民主妇联联系指导。此后，全国民主妇联又多次开会研究基督教女青年会的工作方针、宗旨、组织发展、活动方式等问题，有针对性地解决了如下几个问题。一是争取活动经费。新政权开展宗教改革过程中，中共要求各宗教团体不再接受国外捐款，变成完全自办团体。由于外来资金被切断，中华妇女节制会、中华全国基督教女青年会活动经费缺乏，难以独立开展活动。1954年，全国民主妇联向财政部申请了17万专款解决基督教女青年会的活动经费问题。二是鼓励开展适当的国际交流和宣传。新中国外交实行“一边倒”的方针，中国妇女团体同西方资本主义国家妇女团体的交往大幅减少。全国民主妇联同意派基督教女青年会全国协会总干事邓裕志出席有关的国际会议，并推动基督教女青年会创办对外宣传的专刊，扩大这些妇女组织的影响。三是纠正工作中的不正确认识，尊重女青年会的历史，鼓励其发展会员。在开展妇女界的统一战线工作时，中共和全国民主妇联批判一些干部由于对民族资产阶级的两面性估计不足，在工作中存在重斗争轻团结、工作作风粗暴、语言生硬等问题，及时消除了一些民族资产阶级妇女领导人的疑虑和消极情绪。1955年，全国民主妇联党组在讨论基督教女青年会工作报告时，强调尊重女青年会的特色，对于其一般会员的改造要求不宜过高，否则会脱离群众，并鼓励女青年会发展个人会员，以增强妇女工作的力量。

对于中华妇女节制会，中共中央统战部充分肯定该妇女团体及其会长刘王立明在历史上同共产党的合作，及其在国内外广泛的影响力。根据中央统战部的精神，全国民主妇联同中华妇女节制会加强沟通，同刘王立明交朋友，鼓励她开展活动，支持她参加国际活动。

1955年5月，全国民主妇联召开有关省市妇联与中国妇女联谊会、中华妇女节制会、中华全国基督教女青年会三个团体会员的座谈会，通过《关于妇联与三个团体会员建立正常的领导关系问题》，明确了全国民主妇联与这三个团体会员的组织关系，要求定期召开会议研究有关问题，吸收三个团体主要负责人参加妇联会议，妇联在政治、理论、政策、时事的学习方面对其加以指导和推动。

由于严格执行了中共中央的统一战线政策，全国民主妇联同这三个团体建立了较为协调的政治关系，对于它们团结、教育和改造取得了预期的效果。这些资产阶级妇女团体不仅得以保留各自的组织，而且还在中共的领导下，独立开展一定的工作，发挥了在参加国家建设和保护妇女儿童利益方面的特殊作用。

新中国成立后，全国政协、各民主党派、工商联系统中也建有妇女工作委员会、家属工作委员会。这些组织虽然与全国民主妇联没有直接的组织关系，但因为属于妇女界的统一战线，中共和民主妇联也注重发挥它们各自联系特定妇女群体的独特优势，为妇女工作建言献策，配合完成有关工作。

在政协系统，一届全国政协并未设置有关妇女的专门委员会或工作组。1954年12月21～25日，二届全国政协召开，共设立11个工作组，其中有妇女组。1959年4月17～29日，三届全国政协召开，继续设立妇女组。到“文革”前，少数地方政协还设有妇女工作委员会。政协按照界别设置政治法律、财政经济、文化教育、医药卫生、民族、宗教、工商、华侨、国防等专门委员会或工作组，目的是吸收各族各界人士参政议政。全国政协妇女组和地方政协妇女工作委员会的设立，成为中共构建妇女统一战线的一条重要渠道。

民主党派也建立有妇女组织。各民主党派拥有一批妇女精英，她们为民主革命的胜利发挥了作用，在民主党派和妇女界中享有很大的声望，有些还担任各种领导职务。例如，宋庆龄、何香凝曾分别担任民革名誉主席；史良、李文宜、刘王立明担任民盟中央主席、副主席；吴贻芳、吴若安、雷洁琼担任民进中央副主席。在各民主党派的中央常委中，还有一批有才干的知识女性。为发挥这些妇女精英的作用，一些民主党派成立了妇女工作委员会。1960年2月，全国工商联成立家属工作委员会，与民建妇委会合署办公，统一名称为“中华民主建国会、中华全国工商业联合家属工作委员会”（见表1-6）。

为巩固和扩大爱国民主统一战线，中共进一步加强了同中国民主同盟（简称民盟）、中国民主建国会（简称民建）、中国民主促进会（简称民进）、中国农工民主党（简称农工党）、中国致公党（简称致公党）、九三学社、台湾民主自治同盟（简称台盟）等8个民主党派的政治合作关系。1956年，毛泽东进一步提出共产党，同民主党派实行“长期共存，互相监督”的方针。中共重视同民主党派中的妇女人士建立密切的合作关系，不仅通过全国民主妇联加强同各民主党派、工商联的妇女组织的沟通和合作，还引导这些妇女人士利用各自优势，在文化教育、医学卫生、工商业等领域发挥作用，为恢复和发展国民经济、巩固新生的人民政权、推进社会主义改造、建立社会主义制度贡献力量。

5．制定新形势下的妇女工作方针

根据新的形势，紧密配合党的中心任务，制定相应的妇女工作方针，是中共领导妇女工作的基本方法。从大规模的军事战争转入相对稳定的国家建设后，中国共产党的妇女工作亟待制定新的工作方针。

从1949年新中国成立至1953年过渡时期总路线提出，中国共产党的中心任务是恢复和发展国民经济，巩固新生的人民政权，建设新民主主义社会。这一时期，党的妇女工作方针按照中国妇女一大的既定方针，坚持和贯彻以生产为中心的妇女工作方针。1952年秋，毛泽东开始酝酿向社会主义社会过渡后，伴随新民主主义社会论的放弃和过渡时期总路线的提出，中共需要调整妇女工作的方针，以促进新民主主义社会走向社会主义社会的制度变革。

1952年11月20日至12月4日，全国民主妇联召开全国妇女工作会议，明确了妇女工作的总任务除应继续支援抗美援朝直到最后胜利之外，一切工作要适应大规模的经济建设和文化建设的需要，进一步发动和组织妇女参加祖国建设，积极为妇女参加生产和文化学习扫清来自思想、社会、家庭以及妇女自身的一切障碍。根据这一总任务，妇女工作的重点有三：一是有计划地结合经济、文化建设，加强妇女群众的文化、政治教育和思想改造工作；二是进一步革除旧社会残余的束缚妇女的封建思想习俗，以扫除妇女参加祖国建设的障碍；三是大力协助卫生部门开展妇婴卫生和儿童保育工作。

1953年4月15～23日，中国妇女第二次全国代表大会召开，总结了新中国成立以来妇女工作的经验，提出了在向社会主义过渡的新形势下妇女工作的方针。与会的916名代表中，包括25个民族、9个民主党派和4种不同的宗教信仰，具有空前的广泛性。为保证代表的广泛性，中共中央还于1953年1月22日发出指示，要求代表名额分配除妇女工作者占1/3外，非党成分亦应保证占1/3左右。中共和政府领导人董必武、郭沫若等人到会祝贺，许广平致开幕词，邓颖超做了《四年来中国妇女运动的基本总结和今后任务》的工作报告。大会通过了《关于今后全国妇女运动任务的决议》和《中华全国民主妇女联合会章程》，选举产生了全国民主妇联新的执行委员会，共有执委125名，候补执委28名。第二届全国民主妇联第一次执委会选举宋庆龄、何香凝为全国民主妇联名誉主席，蔡畅为全国民主妇联主席，邓颖超、李德全、许广平、史良、章蕴为全国民主妇联副主席，章蕴兼任全国民主妇联秘书长，罗琼、曹孟君、曾宪植担任全国民主妇联副秘书长。

中国妇女二大在新中国向社会主义过渡之际召开，具有承上启下的意义。

一方面，大会全面回顾了妇女在经济、政治、文化、婚姻、保健、世界和平各方面取得的历史性进步，深入总结了新中国成立四年来妇女运动的四条主要经验：一是把妇女解放事业和国家及人民的整体事业结合起来；二是执行以发动和组织妇女参加生产为妇女工作中心的方针；三是男女一起发动执行和完成全国人民的中心任务，在组织妇女参加工农业生产的同时，注意保护妇女的切身利益；四是讲求工作方法，实行分工合作，贯彻男女一起发动和保护妇女利益的方针，发动全社会共同关心妇女问题，推动妇女发展事业。这些历史经验是中共领导妇女工作的智慧结晶，反映了中共努力适应全面执政的新环境和向社会主义过渡的新任务，进一步提高妇女工作的水平，动员整个社会共同推动妇女解放事业的愿望。

另一方面，大会适应大规模工业化建设和社会主义改造的需要，继续坚持和贯彻以生产为中心的妇女工作方针，指明妇女运动的中心任务是“大力发动和组织广大妇女群众，充分发挥其潜在的劳动力量，参加工农业生产和祖国各方面的建设”。为此，大会要求妇女工作者深入群众，调查研究，总结经验，注意防止和克服官僚主义和命令主义。

为全面指导妇女工作，大会还提出一系列具体的工作要求。如鼓励农村妇女在自愿原则下，参加农业互助合作运动；教育、组织知识妇女，深入实际，为生产服务；针对男女还不完全平等的实际情况，继续宣传贯彻《共同纲领》和《婚姻法》的精神，使妇女在实际上取得与男子平等的权利和地位。此外，大会还对男女同工同酬、妇女儿童福利工作、少数民族妇女工作、妇女参加爱国增产节约运动及国际妇女和平民主运动提出了具体要求和具体任务。

中国妇女二大是新中国成立后召开的第一次全国妇女代表大会，不仅集中展示了新中国妇女工作已经取得的成就，而且提出了富有针对性的妇女工作方针。大会召开之际，虽然中共还未正式公布过渡时期总路线，但以工业化为中心的经济建设高潮已经到来。大会向全国妇女发出积极参加祖国建设、争取妇女更大发展的号召，为妇女工作的继续发展做了必要的准备。

1953年10月，中共中央正式公布过渡时期总路线，妇女工作方针随之进行了新的调整。过渡时期总路线规定在一个相当长的时期内，逐步实现国家的社会主义工业化，并逐步实现国家对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。其内容是以“工业化”为主体，“三改”为两翼，将发展生产力与变革生产关系同时并举，实质在于变革生产关系所有制，即消灭生产资料私有制，使生产资料公有制成为社会主义社会唯一的经济基础。

农业合作化运动启动后，如何制定符合实际的农村妇女工作方针，成为中共调整妇女工作方针的重点之一。全国民主妇联派出工作组，分赴黑龙江、陕西、河北等地区农村开展蹲点调查，了解农村妇女参加农业生产和互助合作社的情况与存在的问题。1954年，全国农村妇女工作会议召开，章蕴主持会议并做报告。政务院委员李富春、全国供销合作总社主任程子华还专门在会议上就过渡时期总路线有关问题做了报告。会议交流了过渡时期农村妇女工作的情况和经验，重点讨论了农村妇女工作的主要矛盾、农村剩余劳动力问题、妇女劳力计酬问题等。会议通过《关于当前农村妇女工作的指示》，提出向社会主义过渡时期农村妇女工作的根本任务是进一步教育和组织广大农村妇女，坚决贯彻过渡时期的总任务，逐步实现对农业的社会主义改造，并在不断发展农业生产力的基础上争取逐步实现农村妇女的彻底解放。所制定的具体工作任务则有：教育妇女积极参加农业生产合作社组织，克服资本主义思想与资本主义自发势力；教育农村妇女树立劳动光荣思想，积极参加各项农村生产劳动；改善农村妇女儿童的物质文化生活，经常宣传贯彻婚姻法，开展妇婴卫生与互助托儿工作，逐步解决妇女参加农村生产互助合作运动的特殊困难，继续消除歧视和束缚妇女的封建残余思想和风俗习惯，进一步使妇女在各方面与男子享有平等的权利。针对妇女劳动力的突出问题，会议提出：一是在劳动力缺乏、耕作粗糙的地区，大力发动组织妇女有计划地参加农业生产，同时在劳动力富裕的地区，应开拓生产门路，搞多种经营；二是无论农业劳动还是家务劳动，对社会生产都是有意义的、必要的，片面强调某一方面是不对的，应根据农业生产的特点，帮助农村妇女安排好两种劳动，并适当采用互助合作办法解决某些家务负担；三是针对妇女的生理特点，强调从当地生产情况与条件出发，尽可能分配妇女从事不损害健康的劳动，但目前尚不能一般地提倡物质照顾。这次会议制定的方针和任务，对于农村合作化运动期间的农村妇女工作发挥了有力的指导作用。

不久，制定过渡时期城市妇女工作方针的要求也提上议程。全国民主妇联先后派工作组赴青岛、上海、北京、新乡、高阳、旅大、天津等大中城市开展调查，了解城市散居职工家属、手工业合作化运动中的妇女问题。1955年4月15～28日，全国第一次城市妇女工作会议召开，章蕴做了《国家过渡时期城市妇女工作的任务及当前几项具体工作的报告》。会议讨论了过渡时期城市妇女工作的任务、工作对象、基层组织等问题，提出如下方针和任务。

其一，过渡时期城市妇女工作的任务是进一步教育和组织城市妇女努力增产，反对浪费，厉行节约，支持和参加社会主义建设和社会主义改造事业，为完成发展国民经济的第一个五年计划，为逐步实现国家过渡时期总任务，为进一步实现妇女的彻底解放而奋斗。围绕这一中心任务，会议强调要利用各种形式在各行各业各阶层妇女中开展社会主义思想教育，目的是让妇女明确进行社会主义建设和社会主义改造、完成第一个五年计划，是全国妇女不断提高物质文化生活的最根本措施，是中国妇女走向彻底解放的最根本措施，是中国妇女走向彻底解放的最根本条件。

其二，针对城市妇联工作面广、对象复杂、抓不住重点的情况，明确城市妇女工作对象以职工家属、手工业者家属、个体女手工业者、郊区农村妇女及其他家庭劳动妇女为主，同时也应注意在私营工商业者家属、小商小贩家属及其他爱国民主妇女中开展工作。

其三，关于城市妇女的劳动就业问题，既号召妇女积极参加社会主义建设，要求妇联配合有关部门为妇女就业广开门路，又强调应从实际出发，在无法满足妇女充分就业的现实下，正确认识家务劳动也是间接地为建设社会主义祖国服务，不应轻视家务劳动，引导妇女树立家务劳动光荣的思想。

其四，针对城市妇女统一战线工作中存在的“关门主义”倾向，指出民主妇联既是党领导下的劳动妇女的群众组织，又是各民主阶层妇女的统一战线组织，要在私营工商业者家属、爱国民主妇女和爱国民主人士的家属中开展工作，团结、教育、改造她们。各级民主妇联和基层妇代会的领导成员中，应吸收一定数量的有代表性的资产阶级爱国民主妇女，尊重其工作职权，发挥其积极性，帮助她们进行思想改造。

其五，针对个别地区对城市居委会和妇女代表会议的关系认识混乱甚至取消妇代会的情况，强调街道妇代会在过渡时期仍发挥着发动和教育街道妇女提高社会主义觉悟和政治文化水平的作用，对其应予以保留。

由上述可见，经过调查研究和交流经验，中共通过全国民主妇联制定了过渡时期城市妇女工作的新任务、新方针，形成了基本的政策框架，推动了城市妇女工作的开展。