北京大型公共文化服务设施运行机制的问题与建议

高宏存

大型公共文化服务设施是指以各级人民政府为主体的，建筑面积在1万平方米左右或以上，向公众开放、用于开展文化体育活动的公益性的图书馆、博物馆、纪念馆、美术馆、文化馆（站）、体育场（馆）等。北京作为国家首都城市，是大型公共文化服务设施较为密集的城市。2014年，北京继续推进北京大型公共文化服务设施运行模式与体制机制创新，不仅能充分发挥公共文化设施的社会效益、经济效益，加强公共文化产品和服务供给，提升公共文化设施建设、管理和服务水平，提升公共文化服务效能，且有助于实现首都城市的文化示范作用。

北京大型公共文化服务设施的总体运行特征

近年来，随着政府在政策上向公共文化服务体系建设倾斜，大幅度增加对公共文化服务设施方面的投入，加快大型公共文化服务标志性工程建设进度，其运行机制及运行效果也引起人们越来越多的关注。目前，北京大型公共文化服务设施建设，总体上呈现出快速发展状态，运行机制在探索与实践中也不断创新，呈现出以下两大特点。

其一，政府管理模式在探索中创新发展。

北京重视公共文化服务体系建设，强调对其管理运行进行新的探索，以打造新型的公共文化服务设施管理模式。在大型公共文化服务设施的管理中，政府逐渐推进文化体制改革，以转变政府职能为方向，将政府对大型公共文化服务设施的管理由以行政管理为主向以经济法律管理转变，并探索实行不同的政府介入管理模式。在工作方式上，积极探索“由管微观向管宏观转变，由办文化向管文化转变”，采用委托经营、政府力量采购、设施自主文化产权开发等方式，激活设施运行活力，扩大社会力量的参与度，提高设施内部文化资源利用率。

一方面，政府通过公开招标的方式购买经营性文化公司生产的文化产品或服务。2014年，北京在政府购买服务的目录中，将公共文化服务纳入其中，为公共文化服务建设提供多元性支撑。在文化惠民服务中，北京市以向民营文艺院团购买文化产品的形式，组织百姓周末大舞台、周末演出计划等。2014年，北京市共有90家文艺演出公司或团体（其中74家是民营院团）参与文化惠民演出活动，全年共演出1041场。

另一方面，利用全国公共服务体系的网络，将大型公共文化服务设施有效的运行管理经验扩散至各个地方的公共文化服务设施中，提升了地方大型公共文化服务设施的运行效率。依托北京保利剧院的北京保利剧院管理有限公司，作为中国保利集团的重点企业，其演出与剧院管理业务已经拓展至华北、华中、西南以及珠江三角洲等各个地区，成为国内首家真正意义上的演出及剧院经营管理院线联盟。目前，保利经营管理着北京保利剧院等全国24家一流剧院。统一的管理原则，因地制宜的运行方式，构成了北京大型公共文化服务设施新的管理运行机制，也促进了大型剧院公益性职能的进一步发挥。2014年，北京大型体育场馆的演出数量比2013年增长87%，全年达到381场。2014年大型文化设施收入总票房也实现稳步增长，其中，大型专业性剧场收入为6.31亿元，大型体育场馆收入为5.57亿元，均比2013年略有增加。演出数量的增多和票房收入的稳步增长，体现出公共文化服务设施运营管理机制创新对北京公共文化服务体系建设的贡献。

其二，市场化管理运行方式的引入。

推进大型公共文化服务设施运行中社会力量参与以及引入市场化管理体制，是北京立足于当下市场经济大环境、加快大型公共文化服务设施建设的重要环节。当下，北京大型公共文化服务设施已经开始市场化运作的探索，取得了一定成效。

第一，现代理事会制度的引入。2011年，国家文物局曾发文要求“公共博物馆纪念馆要逐步实行理事会决策、馆长负责的管理运行机制”；2013年党的十八届三中全会明确提出：“推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理。”近年来，北京市积极面向市场，探索现代理事会制度的建立。2014年，北京市部分区县积极探索现代理事会制度，东城区和皮卡图书馆、居民探索成立现代理事会制度，将社会力量和专业化社会团体引入公共文化服务体系建设，提高了服务和管理的水平和效率。

第二，委托专业公司或服务机构管理运行。政府通过公开招标的方式引入专业管理公司承担大型公共文化服务设施特定管理岗位，这种方式既减轻了管理压力，又减轻了财政负担，同时强化了管理运行的效率。北京市朝阳区在委托专业机构管理公共文化服务运行方面先行先试。2014年，朝阳区图书馆与悠贝亲子图书馆、朝外街道图书馆签订《社会力量参与朝外地区图书馆运营合作协议书》，以委托的方式在公共文化服务中引入民办机构，探索公共文化服务体系建设的新形式。

北京大型公共文化服务设施运行存在的问题

北京是“全国文化中心”，发挥全国文化中心示范作用、建设中国特色社会主义文化先进之都，始终是北京文化建设发展的重要战略目标。在国家政策文件的指导与倾斜下，北京市公共文化服务体系构建呈现出繁荣而稳定的发展局面。但是，综观北京市大型公共文化服务设施的发展现状，其运行存在的问题主要体现在以下几个方面。

其一，经费来源不足，投入方式单一。

大型公共文化服务设施作为城市文化发展的重要载体，其经费来源主要是国家财政。就财政投入数目来看，文化事业费的投入每年都呈现出增长趋势，但是，与国民经济、国家财政收入及国家总体财政支出相比，文化事业费投入的增长速度并不突出。文化体育与传媒支出在全国财政支出中的比例近三年来分别是1.79%、1.80%、1.65%。在推行公共图书馆、美术馆、文化馆等公共文化设施免费开放的当下，这种财政投入的比重并不能很好地支撑公共文化服务设施的运行。尤其大型公共文化服务设施的配备、安全保卫、水电基础、人员经费等各项费用开销都颇大。而政府财政投入多停留在“大锅粥”的方式上，不能针对具体项目进行资金核算与投入，往往导致资金使用不当、特定项目资金不足等问题。

北京市一些新兴的大型公共文化服务设施为适应市场经济的环境，采用新型的经费融资模式，比如大型游泳馆“水立方”的建设就得到了来自101个国家和地区的35万多名港澳台同胞及海外侨胞共捐献的9.4亿元人民币。但是，建成后的长期运行更需要大量的资金支持。单纯依靠国家财政投入的单一方式，限制了大型公共文化服务的内部运作模式，各个场馆还缺乏吸引社会资金注入、多渠道解决经费来源的大胆尝试。

其二，市场机制不健全，缺乏市场营销意识。

越是大型的公共文化服务设施，越承担着弘扬与传播国家意识形态的任务，也就越处于政府部门机构的管理之下，这样反而使设施运行脱离了市场机制。设施内部公共文化产品与服务紧跟国家政策，有利于国家公共文化与意识形态的传达，但脱离市场机制的运行，也使设施的公共文化服务职能不能很好地对公众形成影响，并不利于满足公众公共文化需求和提升公众文化素质。

一方面，设施缺乏市场需求调查机制，一味沿承老旧的公共文化产品与服务，原有的文化资源得不到新的开发，又缺乏引入新的文化资源的措施，导致公众对既有文化产品与服务产生了审美疲劳，激发不起欣赏的欲望。据媒体调查，北京市社区公共文化设施利用率不到25%，以需求为导向的设施建设并未落到实处。随着经济文化的发展，公众对文化的欣赏需求逐步提升，大型公共文化服务设施缺乏面向市场、面向公众运行的机制，缺少公众需求的公共文化产品与服务的供给，其公益性职能就不能得到发挥。另一方面，设施所提供的公共文化产品与服务，其目的是满足公众需求、提升公众文化素质，然而设施往往注意文化产品与服务的提供，却忽略了产品与服务的营销过程。市场经济条件下，即使是大型公共文化服务设施提供的公共文化产品与服务，也需要引入市场机制，优化资源配置，以专业的市场营销策略扩大产品影响力，在保证设施的社会效益的同时，提高经济效益，达到社会效益与经济效益的统一。

其三，服务方式陈旧，文化资源利用率低。

北京是全国文化创意之都，城市创意竞争力和文化创意水平都居全国首位，公共文化设施和公共文化产品都居全国领先地位，然而大型公共文化服务设施中的创意性发展却尚有较大差距，尤其“软件”建设不够，公共文化资源利用率有待提高。

一方面，建设比较早的大型公共文化服务设施，内部服务设施建设一般比较老旧，服务系统又比较庞大，在当下科学技术迅速发展的时期，服务方式跟不上新的潮流。文化场馆往往被动地停留在低层次开馆闭馆上，等着群众走进来，而不能创新方式招徕群众。很多大型公共文化服务设施在网络平台建设方面还不够普及和先进，配套的网上图书馆、网上博物馆、网上剧场等服务活动水平还不够高，服务人群覆盖面较小。另一方面，有些大型设施建成后，因为后期运行成本、实用性、规划性等的阻碍，不能充分发挥公益性职能，造成文化资源设施搁置，资源利用率低下。作为中国最有名的体育赛事场馆，北京鸟巢体育馆创新了设施内部运行方式，启用了公司运营模式，整个场馆交由北京市国有资产经营有限责任公司管理运行。但是，这种产业运作模式、巨额维护成本和超高的功能开发难度，同样使得场馆内部资源设施得不到很好的利用，设施惠及的公众规模也受到限制。因此，怎样探索出一条惠及广大人民群众的集社会性与经济性于一体的新型运行模式，是鸟巢当下亟须解决的问题。

改善北京市大型公共文化服务设施运行的建议

北京市公共文化服务体系建设始终走在全国前列，2014年北京市启动《关于进一步加强基层公共文化建设的意见》《首都公共文化服务示范区创建方案与标准》《北京市基层公共文化设施建设标准》和《北京市基层公共文化设施服务规范》的“1+3”公共文化政策制定工作。这些政策充分体现了以人民为中心的工作导向，推动了北京公共文化服务体系标准化、均等化、社会化和数字化发展。大型公共文化服务设施作为公共文化服务体系的骨干、惠及广大人民群众的大型场馆，更是承担着文化的公益性职能。针对当下大型公共文化服务设施运行中存在的定位不清、活力不足、效率低下等问题，推动责任明确、行为规范、富有效率、服务优良的公共文化服务设施运行机制的形成，是深化文化体制改革的重要任务，也是构建公共文化服务体系的重要内容。

（一）探索经费投入保障机制

大型公共文化服务设施的经费投入保障机制，是保障大型公共文化服务设施有效运行的基础和前提。为保障大型公共文化服务设施的有效运行，必须正视当前的投入机制问题。北京作为文化中心，中央政府及市政府对公共文化服务的财政投入相比其他地区已经具备了很大的优势，当下，需要着手解决的是财政投入总量提升前提下的投入方向问题。应该打破过去“大锅粥”的投入方式，按照各个部门、各个项目实施专项财政投入。

第一，建立分类预算、按需所投的经费投入原则。管理大型公共文化服务设施的直接政府机构，在设施建设投入运行之初或在设施运行现状之下，对该设施运行现状进行调研，切实了解设施基本运行所需要的资金支持情况，分类调研、分类预算，构建量化的专项财政预算数据。然后，按照分类预算的结果和“按需索投”的原则，针对设施中的基本保障性投入和项目保障性投入实行分类拨付。

第二，加大对文化创意项目的支持力度。为适应北京市文化创意之都的建设，大型公共文化服务设施要加大对文化创意项目的财政支持力度。对设施中所规划的创意型文化产品与服务，国家财政投入要首先予以考虑，对其进行财政政策的倾斜，使大型公共文化服务设施不仅在地域上承担“大型”二字，更在文化服务上承担“创新”二字。

第三，完善多渠道社会投入机制。支持、调动社会文化组织、企事业单位、个人参与公共文化服务资金投入，拓宽大型公共文化服务设施的投融资渠道，打破由政府独自支撑的局面，形成各级政府纵向协调投入，社会文化组织、企事业单位和个人等横向联合投入的多元化经费投入系统，有利于充分发挥社会文化资源的作用，也有利于实现设施内资金的有效流转。

（二）转变政府职能，推行多样化管理模式

大型公共文化服务设施真正有效运行，除了经费投入之外，还需要高效有序的运行管理措施。政府要发挥大型公共文化服务设施管理主体的作用，承担运行管理的大导向；设施自身则要在政府导向的前提下，积极探索多样化的管理模式。

第一，在政府职能转变中理顺政事关系。政府要转变长久以来“大包大揽”的管理思维，从管理主体的角色转变为管理主导者，为大型公共文化服务设施的运行提供总体管理方向与政策，将全面管理与重点管理相结合，对设施实行分类管理。

第二，强化设施主体的市场化运行。按照增加投入、转换机制、增强活力、改善服务的目标和原则，以市场经济体制为背景，推进大型公共文化服务设施内部的体制改革，全面实行人才聘任制度和岗位管理制度，以市场为资源配置导向，加强财务使用管理和核算，建立健全竞争与激励机制，促进市场化运作模式的形成。北京市大型公共文化服务设施应面向市场，建立现代理事会制度，借鉴上海当代艺术博物馆的运营模式，以理事会决策项目，由学术委员会审核，以基金会或社会力量参与的多元化经费投入为支持，进行专业化管理运行。

第三，充分探索自有文化产权的开发。大型公共文化服务设施在建设之初便携带了丰富而明确的文化服务目标，鸟巢、水立方等大型体育文化设施，首都博物馆、汽车博物馆等场馆展览设施，自建成之日起，便拥有丰富的自有文化产权。多角度开发自有文化产权，给公众提供丰富文化产品与服务提供了来源。

（三）引导社会力量参与管理和治理

十八届三中全会，围绕文化改革特别是原有文化事业单位改革，明确提出推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理。由原来的包办逐步过渡到吸纳社会力量参与文化管理，实现管理模式由以往政府包办的单一主体管理，变成多元主体参与的新型“文化治理”。特别强调了鼓励社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设，培育文化非营利组织。

第一，大力开展文化志愿服务活动。目前，在吸纳社会力量参与管理与服务方面，北京市大型文化设施也做了一定的尝试。在首都博物馆，“小小讲解员”活动是首博重要的品牌教育活动之一，已经连续三年在暑期举办“小小讲解员”培训班与实践班，取得了很好的社会效果。在大型公共文化设施建设上继续加强志愿者队伍，是实现社会化发展的重要方式。

第二，探索“文化治理”新模式。文化服务要“着眼文化民生，激发文化民主，实现文化民权”，在接受服务中实现文化设施机构民主的管理。国家提出的探索建立“理事会制”，就是这种新的“文化治理”模式的构想。虽然现在全国已经开始试点，但北京市部分区县的文化设施机构运营还没有破题。文化治理体系和治理能力现代化的实现，必须扩大治理的社会参与、实现多元主体合作共治。

（四）建立科学的绩效考核机制

建设新的绩效评估制度，推动公共文化设施运营绩效的考评，是加强公共文化设施服务规范化、高效化发展的重要路径。

第一，大型公共文化服务设施绩效考核的维度及主体问题。由于大型公共文化服务设施公益性特点，对其运行的考核评估不能局限于单一主体，需要政府、公众、专业化团队的合作参与。尤其是北京的大型公共文化设施，不仅承担部分国家层面的文化服务，还要承担市级层面的文化服务。政府主体评估主要考量设施的组织属性，对设施所提供的文化产品与服务进行定性分析，保证大型公共文化服务设施运行方向；客观主体评估是大型公共文化服务设施的主体考核系统，涵盖设施运行的方方面面，是最复杂的系统，需要建立起客观、科学、具可操作性的评估指标体系，从专业性视角加以考核；公众主体评估是基于满意度的考核，系统指标大多不是可量化的构成，指标一般可以质性转移为参数纳入量化系统。

第二，大型公共文化服务设施绩效考核的后续实施。对大型公共文化服务设施进行绩效考核，是为了给设施运行管理提供客观依据，也是为了能够更好地实现文化设施的公益性职能。将反馈机制、奖惩机制等作为后续管理的重要内容，有助于围绕明晰的组织绩效目标产生自主性内生动力，针对考核现状自我变革，创新运营方式，积极履行公共文化服务职能。