加强文化非营利组织培育是文化治理的关键

祖春明

我国即将进入“十三五”的关键转型期，所面临的国际国内环境也变得日益复杂。根据十八届三中全会提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”战略思路，应着力培育文化非营利组织，进一步完善文化治理体系结构，以创意创新实现城市可持续发展的基本目标。

非营利组织的国际分类

文化非营利组织是指那些独立于政府体系之外的，不以营利为目的，由公众自发组织形成，参与到公共文化领域建设中的组织类型。国际上现有的主要文化非营利组织可以归结为以下几种类型。

其一，文化类中介机构。

这类机构是介于政府与具体文化单位之间的、为各级政府实现“一臂间隔”（Arm's length）原则的重要机构。它有两个基本特性：一是这类组织通常接受政府委托，为政府提供文化政策咨询，甚至向政府提供文化政策设计，并策划具体的文化政策实施方案。同时，它还负责把政府的部分文化拨款落实到具体文化单位。二是这类组织往往由艺术方面和文化产业方面的中立专家组成，它虽然接受政府委托，但独立履行其职能，从而尽可能使文化发展保持自身连续性，避免过多受到政府行政干预，受到各种政治纷争的影响。

其二，文化类基金会。

基金会是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的的非营利性法人机构。通常的做法是，这部分被捐赠出来的财产，即基金，是一份本金，可以被投资到股票或债券市场以获得一定利息作为“运营资金”。文化类基金会是“非营利文化领域的大机构生存的一个核心元素”，也是“文化慈善领域运作的核心”。

其三，文化类行业协会。

现代西方文化类行业协会的成立与自由市场经济形成和权利意识不断增长相关。以英国为例，其在20世纪30年代以前对文化艺术基本放任不管。在此期间，民间出现了许多维护行业利益的组织，如英国皇家合唱协会（1871）、英国出版商协会（1896）等。在美国，如美国电影协会等文化类行业协会已经成为行业维权的主导力量，可以与政府进行谈判甚至影响国会决议。

文化类行业协会的另一项重要功能是进行行业自律。通过引导行业群体内部形成共享规范，形成对所有成员的内在约束力，既可以有效减少利益共同体中常见的机会主义行为的出现，又可以进一步减少监督和制裁活动所需要的社会成本。

其四，文化类社会企业。

“社会企业”这个概念最早由经济合作与发展组织（OECD）在1994年提出。按照当时的定义，社会企业是一种将商业运作与社会价值结合起来的创新型社会组织。这与我国通常所称的“民办非企业”比较接近。

尽管按照财政部、国家税务总局的有关规定，这类企业可以申请获得免税资格，但事实上却几乎享受不到任何免税优惠，即使是政府购买的服务也不能免税。与西方国家相比，我国在针对社会企业的税收制度建设方面仍需进一步完善。

非营利组织发展的“去行政化”趋势

公共治理的一个重要基础是，某一群体在解决关乎自身利益的公共事务时，通过平等的主体间对话的方式以确定集体行动的规则或解决方案，并最终形成或提升自我管理和组织能力的新的社会管理范式。

这种管理范式与传统的统治型管理范式有着重大差异。公共治理是以市场为基础、去中心化的、双向互动而灵活的管理体系；而后者则是行政中心化的、单向无互动的僵化管理体系。

文化领域高度复杂。与其他产品不同，文化产品与服务除了具有经济价值之外，还具有文化价值。文化价值又是多层面的，包括审美价值、象征价值、精神价值、历史价值等。文化价值不能简单地用金钱来进行评估，文化产品的复杂性意味着需要建立多元化、多层次、多机制的复杂评价系统，文化领域特别需要建立以“治理”为主导思想的管理体系。

十八届三中全会提出的“推进国家治理体系与治理能力现代化”的战略目标，为各类文化非营利组织“开启了制度化进入公共治理空间并成为治理体系的重要主体的通道”。以去行政化为各类非营利性组织松绑，是走向“文化治理”的重要一步。

近年来，我国不仅在文化事业单位改革中不断加强去行政化的力度，更开始着手强化各类非营利组织的自主性。比如，2014年民政部就宣布已会同发展改革委等部门研究起草了《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，方案提出，力争在2015年底前全面实现行业协会商会与行政机关真正脱钩。

在为原有体制中事实上承担中介职能的非营利组织松绑之外，还有必要大力培育各类新型文化发展急需的非营利组织。应该将这一任务视为当前完善文化治理体系的关键。

我国文化类非营利组织的发展状况及问题

改革开放以来，文化非营利组织获得了一定程度的发展，但其存在的问题仍较为突出。

首先，文化非营利组织在数量和规模上仍相对滞后。根据民政部2014年6月17日印发的《2013年社会服务发展统计公报》显示，截止到2013年底，全国文化类社会团体27115个，占总量的9.38%；共有文化类社会企业11694个，占总量的4.59%，共有基金会4044个，文化类基金会具体占比不清，但截止到2014年，文化部主管的文化类基金会仅有12个。由此推测，文化类基金会数量并不多。

其次，文化类非营利组织还存在人员专业素质不高、内部治理不健全，政社不分、管办一体、责任不清，独立运作能力较弱，整合社会资源和吸收社会资本能力不强，社会公信力和影响力偏低等问题。

目前文化非营利组织发展呈现出来的这些问题，与我国公众对公益活动的参与度较低、对文化领域的关注过少有关，但更为重要的原因仍是体制机制问题。

首先，由于文化领域具有一定的意识形态属性，对文化类非营利组织的审批更为严格。

目前，我国非营利组织通常采用的是业务和登记机关双重管理体制，审批程序多达10道以上。文化类非营利组织，特别是社会性组织通常会因为无法找到主管行政单位而不能获得合法性地位。

其次，由于文化类非营利组织在很大程度上依附或受限于政府，并没有形成具有市场竞争力的运行机制。

业务主管部门因无暇顾及，往往只是名义上的指导。许多文化类非营利组织本身就是为安排某些政府退休官员的过渡机构，即使有些文化非营利组织具有一定的独立性，但由于受到业务主管部门的制约，其开展的各类文化活动也会受到文化行政管理部门的干预和限制。这致使许多非营利组织很难形成市场开放性与竞争活力。

最后，由于我国尚未建立起一套针对文化非营利组织的社会监管机制，这导致其内部自律性和外部公信力均较差。

按照相关管理制度要求，文化非营利组织通常设有会员代表大会、理事会、常务理事会等机构，但大部分此类机构形同虚设。文化非营利组织内部大多并未建立起项目预算、账目公开、第三方审计等相应的监管制度。社会领域也未形成对文化非营利组织的社会监管机制，比如英国的“举报制”、德国的“看门狗”模式等。

亟须培育文化类非营利组织的新举措

我们认为，“十三五”时期亟须培育和发展文化类基金会和文化类行业协会，同时积极推动部分满足条件的文化事业单位或那些虽转型为企业但市场化程度不高的文化机构向非营利组织转型。这一转型的主要议题包括如下三个方面。

其一，积极发展文化类基金会，使之成为我国财富再分配的重要出口之一。在西方的慈善传统中，基金会通常在社会财富再分配和文化慈善领域中发挥着核心作用。我国收入差距在不断扩大，并且出现代际固化的新趋势，如果政府不采取有效措施遏制收入和财产差距的进一步扩大，很有可能会引发严重的社会后果。尽管我国已经设立了一些公募性质的基金，但是总体上看来是杯水车薪。“可以预见的是，非公募体系的文化类型基金会将成为未来发展的趋势”。与此相应，“十三五”时期需要加强对非公募文化类基金会的培育，使之成为社会财富再分配的重要出口和文化领域资金的重要来源。

其二，文化类行业协会不仅是文化产业各细分领域共享规范的制定者和监管者，更会对文化产业结构调整转型发挥积极作用。

目前，我国文化产业正处于优化产业结构的“换挡期”。“十三五”时期应重点破除文化类行业协会的体制机制障碍，加快推进政会分开，完善协会制度建设、引入竞争机制和多元化社会监督体系，使其在加强行业自律、优化产业结构和调整资源配置等方面发挥积极作用，推动文化产业健康快速发展。

其三，积极推动有条件的文化事业单位和那些虽已转型为企业，但市场化程度不高的单位（主要是演艺机构）转型为非营利组织。

大力发展非营利机构在深化文化体制改革方面的作用不可忽视。2003年以来的文化体制改革取得了很大的成绩，也存在很多问题，甚至在有些方面对改革是否成功还存在很大争论，比如说演艺业改革。事实上，在将现有演艺机构分为事业和产业两类后，不应该将“产业”类演艺机构推到市场中了事，而应该吸收国际上的经验，将推向市场的演艺机构中的大部分改造为非营利性机构，从而放开其获得民间资助的渠道。我们特别应该认识到，演艺机构等文化单位虽然已经转型为企业，但由于它们自身的市场化程度不高，如果缺乏稳定的资金来源，很容易走向只关注经济效益、忽视提高艺术创作能力的不可持续发展之路。如果允许这类企业向非营利组织转型，可以使其从主要追逐市场利益转向更多地关注原创。

鉴于此，“十三五”时期仍应以突破文化体制机制束缚与限制为着力点，并主要加强以下几个方面的工作。

第一，加强顶层设计，启动文化非营利组织的专门立法工作。

建议借助文化立法的东风，针对文化领域的复杂性和文化建设的特殊性，由文化部牵头组成文化非营利组织立法专家咨询小组，起草相关法律草案，特别关注对捐赠文化非营利组织的个人及企业及非营利组织本身实行的税收等优惠政策进行立法。

第二，完善非营利性市场主体的法律建设，如考虑采用“财团法人”形式。

我国现存的社会团体法人、社会企业、基金会完全符合财团法人的内涵特征。但由于我国现行法律没有对非营利组织的性质给予恰当的规定，使其不能充分发挥作为市场主体的功能和作用。

建议调整现行的企业法人、机关法人、事业法人、社团法人的法人分类，引入大陆法系传统的财团法人制度，建立作为他律法人的财团法人治理机制。

第三，进一步放宽文化非营利组织的准入门槛，逐渐取消双重管理体制。

建议对文化非营利组织的类型和性质进行细分，由文化部牵头，组织相关领域的专家学者尽快制订分类标准的细化指标体系。以此为根据，对那些达到直接登记标准的机构进行试点，需要特别关注放宽文化类基金会准入门槛，简化登记程序。

第四，在文化体制改革中，要由“一刀切”模式逐步转向文化机构自主选择营利还是非营利性质。

建议文化机构可根据自身的市场化程度和能力自主选择转型为营利性企业或文化非营利组织。这样可避免出现在某些市场化程度不高的文化机构强制转型为企业后，或者被市场淘汰，或者过度商业化的问题。

第五，加快建构对文化非营利组织的全社会监管体系，并充分发挥文化类行业协会的监管功能。

建议尽快建构对文化非营利组织的全社会监管体制，要求所有组织账目公开、透明，随时可以接受第三方审计和全社会监督。建议在文化主管部门设立投诉受理处，专门受理对文化非营利组织的投诉案件，并建立文化非营利组织的信用记录，作为非营利组织年度考核的重要依据，对那些社会投诉较多的文化非营利组织进行警告、整顿乃至注销。与此同时，加强对文化类行业协会在组织监管方面的能力培训，使之成为对文化非营利组织进行社会监管的重要力量之一。

第六，考虑改变“民办非企业”这种临时性政策用语，统一使用非营利机构名称。

“民办非企业”名称本身不仅语义不清，且很易引起误解，认为是政府对社会力量进入公共领域的一种权宜之策。这与十八大和十八届三中全会深化文化体制改革的初衷是相抵触的。因此，建议取消这类临时性政策用语，统一使用非营利机构的名称。

总之，我国即将进入“十三五”的关键转型期，我们有必要重新检视文化在经济社会发展中的作用，通过向文化治理范式的转变，充分发挥文化在全球化知识经济时代中的积极作用，获得与我国大国地位相称的世界性声誉。