公共文化服务应既重“民生”也重“民权”

陶东风

近年来国家正在大力加强公共文化服务体系建设，并把它提高到“弘扬社会主义核心价值观”“建设社会主义文化强国”“实现中华民族伟大复兴的中国梦”的高度。这些关于公共文化服务的目的和意义的高屋建瓴的表述，足以证明国家花费大量的财力、物力、人力搞公共文化服务，绝不仅仅是要搞一套现代化的文化设施（楼堂馆所），或只是为老百姓提供消遣娱乐，而是有着更为高远的价值诉求和理想目标。

公共文化服务的目的是培养合格公民

2015年1月15日《中国文化报》发表评论员文章《建构现代公共文化服务体系的重要制度设计》，解读中办、国办“关于加快建构现代公共文化服务体系的意见”，其中写道：“现代公共文化服务体系是以保证公民基本文化权益、满足公民基本文化需求为目的，以政府主导，以公正财务为支撑，以公益性文化单位为骨干，向社会提供公共文化设施、产品、服务以及制度体系。”这里用“公民”一词指称公共文化的服务主体，不仅比原来的“人民群众”更为规范，而且可以从中引申出对公共文化服务的更高价值与目标的理解，这就是培养合格的公民（包括公民道德、公民素质和公民修养，等等）。

公民是一种超越了人的许多特殊身份（职业、性别、年龄、种族、阶级等）之后的普遍身份或共同身份。现代公民概念的基本含义是启蒙思想家奠定的（当然也参考了古代思想家的遗产，比如柏拉图和亚里士多德）。他们界定公民身份的基本方法，就是悬置人的一些特殊身份认同，把人还原到一种纯粹的“自然状态”，据此考察人之为人的基本条件。其所得出的基本结论是：人具有独立、自由、平等、理性等共同的基本属性与价值。一个人可以是男性或女性（性别身份），可以是教师或营业员（职业身份），可以是汉族或少数民族（民族身份），可以是50后或80后、90后（代际身份）等，但是在这一切身份之上，还有共同的公民身份。“个体是公共性与私人性的复合体，既有理性、独立、自由等公共的一面，又有容貌、激情、兴趣、民族、阶级、身份等私人的一面。公民是对个体的抽象，它承载了个体的公共性”，“十七世纪以来兴起的现代公民身份传承了古代公民的德性和追求，但又将它延伸到社会大众，成为一种所有个体都能享有的政治身份。从自然法的角度衡量，现代公民实际上是原初个体的普遍特征在人为政治领域的转化形式，这种普遍特征体现在平等、独立、自治、自尊、参与、理性等方面，它们是公民的人格写照，并通过公民的政治参与得到维护”（〔英〕德里克·希特：《何谓公民身份》，郭忠华译，吉林出版集团，2007，第4页）。

公民身份、公民资格首先是通过法律得到界定的，是一种法定身份；但它也是一种文化身份。所有18岁以上的中国人都是法定公民，但是却不见得是文化意义上的公民。文化意义上的公民必须具有公民道德、公民素质、公民修养，而公民道德、公民素质，特别是公民修养，是文化与教育培养出来的。其依靠什么样的文化和教育来培养？我觉得主要就是靠公共文化和公民教育。公共文化说到底就是公民文化，公共文化服务说到底是一种公民教育，是使每个人都成为合格公民的教育。

文化的分类很多。如果按照文化是否具有公共性来划分，可以把文化分为公共文化与非公共文化（如专业文化、私人文化等）两大类。从服务对象的角度看，为特殊群体的特殊文化要求服务的是专业文化（比如医生需要得到很多专业训练，使用专业资料），为某些私人提供服务的是私人文化（它们都是有偿的），而公共文化服务不提供这些特殊、专门、私人的服务，它提供的是面向全体公民、为全体公民服务的公共文化。

这涉及到底什么叫“公共文化”“公共文化”到底是什么含义这个根本性的问题。现在对这个问题的理解一般有三个角度。从文化服务提供的主体角度看，公共文化是政府为主体的文化；从性质角度界定，公共文化是非盈利的文化；从服务对象角度看，公共文化是为全体公民服务的文化。我认为这些界定都仍然有些笼统，没有对“公共”这个概念的内涵进行细致界定，因此也就无法把对“公共文化”的理解落实到位。“公共文化”这个概念是与“公民”“公共生活”“公共领域”“公共人”等概念紧密相关的，而理解所有这些概念的关键，是搞清楚“公共”这个最核心概念到底意味着什么。

“公共”概念的基本含义大致有：①大家的、所有人的（比如公共物品，相对于私人的或小群体的）；②共同的、超越了各种特殊性的（比如公共事务、公共知识分子，相对于专业事务、专家）；③公开的、可见的、透明的（比如公共场所，相对于隐蔽的、看不见的场所）。

我以为“公共文化”概念就是在这个基础上产生的，是指满足全体公民的共同需要、以全体公众为服务对象、向所有公民免费公开的文化形态。为此，它也是与下列几种文化相对的：①市场化的盈利文化；②小群体的专业文化；③不公开的私人文化。这种面向所有公民的、为所有公民服务的、作为公民公共生活之一部分的、公开的文化，就是我理解的公民文化。公民文化也就是一个国家的公民共同文化，它的核心是共同或普遍。

公共文化的这种共同性、普遍性与公民身份的共同性、普遍性正好对应。公共文化是公民身份、公民的公共生活（公共生活就是作为一个公民的生活，是人们在公共空间里发生相互联系、相互交往、相互影响的共同生活。与家庭生活、职业生活等相对。公共生活的领域更加广阔、更公开、更具有共同性）紧密相关的文化，它的根本目的就是培养合格的公民。

由此决定了公共文化的价值取向：①共同道德和共同价值观（或者说对什么“好生活”“好共同体”的共识）的培育。公民道德规范是一种底线规范、基本规范，适用于所有公民而不是专门群体，表现为一种明达的常识理性，一种基本、健康但又不是高不可攀的价值观。②潜移默化地培养公民素质，提高公民修养。公民素质和公民修养比宪法规定的公民权利和义务要更加内在，它是一种性格、气质、秉性和修养，包括不盲从、诚实守信、懂得克制、尊重他人、宽容温和稳健、不走极端、懂得说理，等等。它与愚昧野蛮、不讲理、走极端、偷奸耍滑等行为相对。

公共文化服务的根本目的就是培养这样一种公民道德、公民素质和公民品质，使人成为一个有教养的人，珍爱自由、平等，自尊并尊重他人，有尊严，崇尚独立，等等。以这个为中心进行各种形式的公民文化教育（编写公民读物，举办意在普及公民道德、提高公民修养、教人如何做公民的讲座、展览，等等），我以为是公共文化服务最核心的使命。

这样一种对公共文化服务的理解就不再是工具性的理解，不再是停留在建设物质设置或者提供消遣娱乐的层次了，它的意义非常重大。早在梁启超那个时代，很多有识之士就提出：中国人最缺乏的是公民素质，不知道怎么做公民。这个论断今天依然有效。就是今天一些大名鼎鼎的科学家、教授、高级干部，与合格的公民还有距离，同样不知道怎么做公民（媒体上屡屡爆出著名大学的著名教授写文章或讲话走极端、非理性、语言肮脏、蛮不讲理、动辄破口大骂的丑闻，就是证明）。

这就是我对公共文化服务的目的、价值和意义的理解：通过以公民教育为核心的公共文化服务，让人们接受基本的公民知识，在充分的民主讨论基础上形成“好生活”的共识，丰富健康的公共生活（相对于现在表面热闹非凡、实则浮躁浅薄的文化生活），总而言之，学会做公民。这样的公民文化教育不仅是书本知识教育，它同时也是一种紧密结合实际（特别是一些著名的公共事件）进行的实践性教育。比如，美国的公民教育就非常重视诸如水门事件这样的公共事件，告诉公民，总统可以做什么，不可以做什么；总统不可以为所欲为，不可以凌驾于法律之上。

最后需要指出的是，把培养合格的公民作为公共文化服务的核心，与政府倡导的社会主义核心价值观是完全吻合的，也是与执政党意识形态扩大其代表性、普遍性、广泛性的战略取向相一致的。社会主义核心价值观是执政党意识形态的最集中概况，其所概括的24个字12种价值观，就非常具有普遍性、广泛性和代表性。这些价值观不只适用于某些阶级或群体，而是面向和适用于所有公民的。文明、和谐、诚信、友善，等等，难道不是对公民的基本要求吗？它属于共同文化或公民文化的范畴，把公共文化服务视作公民教育，完全合乎主流意识形态的要求。

公共文化服务目前存在的问题

目前公共文化服务存在一些问题，有待深入调查和研究。在调查研究时，需要重点关注的问题大致如下。

1．公共文化服务与群众需求有效对接的问题

公共文化服务设施空转的问题很突出，与人民群众的需求不对接。中办、国办近期印发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》（以下简称《意见》），也意识到了这个问题，所以提出“以人民为中心”的工作导向，“认真研究人民群众的精神文化需求”。政府提供的文化服务群众不感兴趣，一方面是资源不足，另一方面是现有资源浪费。例如，很多地方文化工作者反映，之前推行的流动电影放映服务，政府投入了很多资源，观众却寥寥无几，因为现在电视互联网普及度很高，群众更喜欢足不出户观看影视节目；又如，农村图书馆建立了，但是书没有人看，因为这些书常常是上面“空降”的，不是村民们自己选择的，等等。

政府如何了解群众的文化需求，进而有针对性地提供服务？在提供公共文化服务过程中，是否建立了相关的需求调查机制、参与度和满意度测量机制、群众反馈和参与调查机制？地方有哪些具体有效的操作方法？这些问题需要通过专门调研来了解。

2．设施利用率的问题

近十年来，基础设施建设是公共文化服务建设最重要的工作之一。至今为止，场馆建设、各级馆站的覆盖率明显提高，已初步建成公共文化服务的硬件设施体系。目前暴露出的是设施利用率不高的问题。接下来，这些设施更要面临如何利用、如何管理运营的问题。如何有效利用这些设施，使政府的资源投入产生可持续性的社会效益？为了避免“兴建时轰轰烈烈，落成后冷冷清清”的困局，地方有哪些有益的做法？这些问题需要关注。

3．公共文化服务的社会力量参与问题

坚持社会参与是前述“两办”《意见》的基本原则之一，也是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的基本要求，是当前公共文化服务工作的重点创新领域。

目前，经济发达、社会资本活跃的省份在这方面有一些探索，经济落后的中西部省份则缺乏社会力量参与。从全国来看，这方面的实践刚刚起步。就目前来看，地方的哪些做法（如政府购买、社会捐助、赞助等）值得总结和推广？政府应如何为社会力量参与搭建平台？如何制订相关的激励制度、管理制度和监督制度？这些问题都值得关注。

4．政府主导和市场化的关系问题

公共文化服务当然不能以盈利为目的。同时也要看到，市场化的动力不足，市场主体的利益机制没有建立（得到什么好处），也带来了一些困难。利益不见得都是直接的经济收入，是否可以探索一些新的利益回馈机制？

5．公共文化服务的法律法规体系框架

根据十八届四中全会依法治国的精神，“两办”《意见》强调了公共文化服务领域立法工作的重要性。目前正在制定中的有《公共文化服务保障法》和《公共图书馆法》两部法律。建立完善的法律法规框架，还有很多工作要做。地方政府在制定公共文化服务法规方面有哪些探索？相关法律框架应包含哪些内容？如何通过立法规范政府、市场与社会的公共文化服务行为？都是调查研究需要关注的问题。

理解和落实“公民文化权利”

上述问题看起来是公共文化服务的问题，但实际上是转型期政府与市场、国家与社会的关系问题的一个具体表现。这是改革过程中遇到的深层次问题，也是难点问题。解决问题的关键是进一步解放思想和转变观念。改革中遇到的问题只能通过进一步深化改革加以解决，倒退是没有出路的。

目前人们一般把公共文化服务归于“民生工程”“文化惠民”工程，但“民生”概念、“惠民”概念带有很大的局限性。这些概念的重点是强调政府责任，强调政府要做哪些事情，这当然好；另外，强调过头或不加限制地强调也会不恰当地扩大政府主管部门的权力，对政府主管部门的权力缺乏限制。辩证地看，在强调政府责任的同时，还必须限制政府主管部门的权力，通过限权使之更好地尽到应尽的责任。这两个方面必须同时抓。

这就显示出“文化权利”概念的优越性。“两办”2007年8月《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》对公共文化服务的界定包括“人民群众的基本文化权益”；2011年10月25日发布的十七届六中全会《中共中央关于深化文化体制改革，推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》继续使用“人民基本文化权益”的表述。2014年12月2日，习近平总书记主持中央全面深化改革领导小组第七次会议，使用的也是“人民群众基本文化权益”概念。立法时如果用“文化权利”概念会更为规范，基本意思与“文化权益”是一样的。2015年1月15日《中国文化报》发表的《机构现代公共文化服务体系的重要制度设计》，解读刚发布的“两办”《意见》，就使用了“公民基本文化权益，满足公民基本文化需求”的说法，用“公民”代替了“人民群众”，表述更为规范。

文化权利属于公民权利之一，属于公民的不可剥夺的神圣权利，它本身就是相对于政府权力而言的，保障文化权利的基础和前提之一就是限制政府权力。以“民权”概念为核心制定公共文化服务，最根本的宗旨就是保障宪法赋予公民的文化权利，其最重要的内容是明确规定在文化领域政府主管部门哪些事情不能做。只是明确政府哪些事情必须做是不够的，更重要的是限定政府主管部门哪些事情不能做，该做的做好，不该做的绝不能做。政府主管部门对文化活动的干预必须有法律依据。

只有把公共文化服务理解为落实公民的文化权利，才能厘清国家与社会、政府与市场的关系，有效限制政府主管部门权力，才能解决社会力量参与、激活公民的文化活力、与群众的需求对接等问题，让所有人的文化创造力自由涌动。

其一，公共文化服务的目的，是让公民自由从事文化活动，限制政府主管部门权力，实际上也就是保障公民文化创造的自由，在不违法的前提下，让他们自己决定选择什么样的公共文化服务内容，成立什么样的公共文化服务机构，公共文化服务应该提供什么服务，文化活动怎么办，这些都应该是公民说了算。保证公民的文化权利，当然离不开一些必要的物质方面的内容，但最重要的还是给予公民文化创造的自由。

其二，公共文化服务“政府主导，社会参与”的提法不很全面。对于“政府主导”这个概念要进行限定，“政府主导”的意思不是什么方面都主导，更不是主办。可以在经费投入方面主导，其他则都不应该主导。如果政府主管部门在什么方面都主导，就很难做到激发社会力量、引入市场力量了。公共文化服务的内容和形式要社会主导。目前，公共文化服务政府主管部门包办现象比较严重，政府在公共文化服务方面的越位、错位和缺位现象比较严重，政府与社会、市场的关系没有理顺，导致公共文化服务缺乏活力。要做到社会力量参与和引入市场机制，关键是在源头上限制政府主管部门权力，明确政府主管部门哪些事情不能做（“简政放权”仍然是一个操作、手段等方面的概念，着眼于简化程序，比如原先要盖十个图章，现在只需要两三个，但是并没有从源头解决问题，两个图章如果不给你盖，事情依然办不成。应明确规定哪些方面政府主管部门根本不应该管或不能管）。社会力量参与公共文化活动的积极性本来就存在，以前的问题现在依然存在，不是激发不够，而是限制太多。

其三，公共文化服务与民众需求不对接的问题。群众需要什么样的公共文化服务他们自己最清楚，公共文化服务与民众的需求不对接的原因其实很简单，就是政府主管部门管得太多了。对于需求，一方面要培育，另一方面要发现，发现以后不要简单限制。公民自己最清楚自己需要什么。

政府主管部门不能彻底从公共文化服务领域退出，最关键的问题是不放心，对社会存在恐惧心理，特别是对那些自发性的文化活动存在畏惧心理，怕出政治问题，造成不稳定。比如学校学生会搞一个活动，必须层层审批，对场地、时间，特别是演出的内容严格把关，而且主管学校领导到场监督。这样的活动虽然全部是学校投入资金，但学生完全没有自主性和主动性，当然也就缺乏兴趣。一个主要原因是，对任何自发的学生文化活动心存恐惧。

这样被严格控制的公共文化活动当然缺乏活力、死气沉沉、流于形式，因为没有真正的自由交流和自由创造，即使有了设施也没有用。需要确立政府主管部门不干预原则，严格规定政府主管部门哪些事情不能做。不具体规定政府主管部门不能做的事情，满足公民的文化需求、保障他们的文化权利就是一句空话。