第六节 俄罗斯

一 俄罗斯财产公开制度的法律沿革

（一）财产公开制度建立前的法律沿革与实践

俄罗斯官员财产公开制度的建立不是一蹴而就的。在该制度出台以前，防止官员腐败的规定散见于总统令和国家颁布的各类法律法规中。其中，1992年4月4日由叶利钦签署的《有关反对国家行政体系内腐败行为》的总统令，《俄罗斯联邦国家公务条例》（1995年），以及《俄罗斯刑法法典》（1996年）和《俄罗斯联邦行政违法法典》（2001年）等法律文件，都多次规定和强调保持行政官员的廉洁性问题。在1997年生效的《俄罗斯联邦政府法》中，有了政府总理、副总理和各联邦部长每年向俄罗斯税务机关申报个人财产的规定。

这一时期，为了防止官员的腐败，俄罗斯当局还借鉴国际经验推出一系列现实举措，主要有两个。

一是从2004年起大幅度提高公务员的工资，以期收到“高薪养廉”的效果。据俄罗斯有关资料，2004年，俄罗斯35万联邦一级官员、部长级官员工资上涨了近4倍，副部长和司长级工资上涨了4～11倍，而低级别的官员工资上调幅度则在3倍以下。2006年5月起，俄公务员工资又提高了15%; 2006年10月继续提高了11%; 2007年9月又提高15%。从2008年12月1日起，列入国家预算的公职人员工资再提高30%。

二是2006年俄罗斯加入了《联合国反腐败公约》缔约国行列，成为世界上第52个批准该公约的国家，一方面以昭示俄罗斯政府打击腐败的决心，另一方面也试图借助国际力量和国际经验帮助俄罗斯反腐败。

在建立专门制度以前，旨在推动官员财产公开的政策、法律作为俄罗斯当局反腐败“组合拳”中的一项，逐步显现，但尚未形成一个规范的财产申报的法律文本。

（二）现行官员财产公开制度的法律基础

奠定俄罗斯官员财产公开制度的法律基础主要是2008年12月25日俄罗斯时任总统梅德韦杰夫签署的《反腐败法》（第273号联邦法）和2009年5月18日签署的五项总统令。

《反腐败法》是一部具有原则性指导意义的、预防和打击腐败的法律。该法首先界定了腐败的基本概念，确立了预防和打击腐败的主要原则，指明了国家机关提高反腐败工作效率的主要方向，规定了公务员及其配偶、未成年子女提交收入和财产信息的义务等。

《反腐败法》出台后，《俄罗斯联邦政府法》的第十条进行相应的修订，将财产公开制度扩大到“俄罗斯总理、副总理和部长”等高级行政官员，他们有责任向税务机关提供本人及其配偶和未成年子女的收入、有价证券及其他财产。

在2009年5月总统签署的第558号总统令中，对官员公布自己及其家属的收入和财产信息，作出了具体的规定。

一是界定了需要进行财产公开的三大主体，即在联邦政府担任公职的高级官员（政府成员、国家杜马和联邦委员会主席、省长等），在国家服务机构工作的人员、国有企业的负责人、国有基金会和其他组织的领导。

二是界定财产公开内容，包括：年收入总额，不动产的土地面积、房产、公寓等国内所有不动产，以及运输工具的数量和型号。

三是规定了财产公开的形式，规定联邦级别的大众传媒可以要求检查机构提供官员收入的信息。国家公职人员如果拒绝提供上述信息，或者提供虚假信息的话，会被解雇。领导人员违背上述条款会受到纪律处分甚至离职。

此外法案还涉及官员财产“任前公示”部分。根据《反腐败法》第八条第1款规定，希望充任已被列入俄罗斯联邦规范性法律文件目录中的联邦政府或市政机关职位的公民，以及已充任俄罗斯联邦规范性法律文件目录中的联邦政府或市政机关职位的公民，有义务向其主管申报收入、财产和财产性债务的资料，并申报其配偶和未成年子女的收入、财产和财产性债务的资料。第7款规定，公民在进入联邦政府或市政机关时不向其主管申报本人及其配偶和未成年子女的收入、财产和财产性债务资料的，或者申报明显不可信或不完全的资料的，将被拒绝接收进入联邦政府或市政机关。

为了更好地落实上述条款，时任俄罗斯总统梅德韦杰夫和总理普京身先士卒给俄罗斯权力机构做出表率。2009年4月6日和4月7日，梅德韦杰夫总统和普京总理相继公开了个人收入及家庭财产情况，此后俄罗斯副总理和11位部长也公开了个人收入和家庭财产。2010年4月，继总统和总理公布后，俄罗斯政府所有官员以及国有公司、基金会等领导人的相关信息亦被公布在网站和媒体。

与此同时，俄罗斯司法和检察部门也加大对贪腐行为的监督和惩处的力度。2011年1月13日，梅德韦杰夫总统要求俄罗斯联邦税务署和总检察院在三个月内查清国家公务员财产申报单的可信度和完整性，并提出对不实申报的惩罚措施：对贪污分子加以倍数的罚款，最高可达行贿数额的100倍。

2010年4月11日，梅德韦杰夫总统又签署了《2011～2012年国家反腐败的国家战略和国家计划》，规定国家反腐败计划每两年更新一次，以保证国家反腐败计划的有效性和连续性。

此后，俄联邦政府出台的一系列反腐败律令、方针和政策在联邦主体层面得到了响应和落实，俄罗斯的各州、市、共和国和自治区也纷纷制定了适合本地区特点的反腐败法规、政策和实施机制。

（三）官员财产公开制度的完善和发展

2012年3月13日，梅德韦杰夫总统签署了《2012～2013年国家反腐败计划》，进一步强化在行政领域的反腐败措施。与以往相比，有以下新内容。

一是对官员的收入和财产的“实时监控”。官员在接受质询时，如果对“来路不明”财产不能够解释来源，即被认为具有犯罪嫌疑，可被解雇，并剥夺财产。改变了法律中原有的“无罪推定”的原则。

二是与上述规定相对应，规定担任公职的公务员、市政官员、国家所属机构的合作单位的工作人员及其家庭成员（配偶和未成年子女），有义务提供购买房地产、证券、股票、车辆等国家规定的应上报财产的凭证。此外，还需要提供大额收入的款项来源等。

三是整合政府各部门已有的数据库，建立综合性的电子数据库，以加强对官员个人资产情况的分析和掌握，发现申报收入与实际收入之间的出入，以及实际资产与合法收入之间是否相符，从而对国家公务人员实行大范围的财产监督，为反腐败提供线索和信息。

2012年12月21日，俄罗斯一项禁止公务员、国家官员及其配偶和未成年子女拥有海外资产的法律草案，在杜马一审获得通过。根据上述法律草案，俄罗斯各级公务员、国会议员、现役军人以及内务部、联邦司法系统、联邦毒品控制部门、调查委员会、检察官办公室和海关的雇员都将受新法约束，这些公务人员及其配偶和未成年子女均不得在海外拥有不动产、银行账户和证券。除非证明海外账户的资金是用于公务活动、医疗或学术研究目的，方可按例外论处。而且规定，已经拥有海外资产的俄罗斯公务员，必须在2013年6月1日前清理自己的海外资产；未来即使是通过继承获得海外资产，也必须在产权生效一年内出售或转让有关财产，并将所得款项存入俄罗斯银行。除此之外，那些离开国家岗位的人员在正式离职三年之内，也不能拥有海外资产。违反规定者，或公务员在海外藏匿资产，将被处以15万～30万美元罚款或者5年以下有期徒刑。

2012年12月12日，普京总统发表国情咨文，再次重申应对政府官员和国有公司高管的开支进行监督，他指出：“监督政府官员收入和财产的同时，将开始监督政府官员和国有公司领导以及他们家属的开支和获得大笔财产的交易，并不得在海外拥有资产。检察院现在有权向法院申请没收非法所得财产。”

2012年12月4日，俄罗斯国家杜马确定俄罗斯国家机构采购进口货物的优先级别，规定俄罗斯官员禁止驾驶本国以外生产的汽车，只能驾驶国产车，应该给俄罗斯本国的汽车生产商提供更多的消费支持。

2012年12月5日，最终获得国会通过和总统批准后，俄罗斯公布了新的反腐败修正案《审查公务员消费占收入比例法》。规定政府官员及配偶、未成年子女的一次性支出如果超过此前三年内收入总额时将面临法律调查，相关财务信息将在政府网站公布并交给媒体，怀疑非法购置的财产将被法院冻结，在申报财产中弄虚作假的官员则可能被开除甚至面临刑事指控。

据此，如果俄罗斯政府成员及其配偶一次性消费额超过前三年的总收入，需要提交本人、配偶和未成年子女的收入信息，包括每笔购买土地、其他不动产、交通工具、有价证券及股份的交易。该修正案已于2013年1月1日起生效。

二 俄罗斯官员财产申报制度的主要内容

申报主体。根据俄罗斯相关法律规定，目前的申报主体大致可分为以下三部分：一是充任联邦政府职位的人员及其配偶和未成年子女。这些职位由俄罗斯联邦宪法、宪法性法律及联邦法律作出规定，包括总统、政府总理和副总理、总统办公厅主任、政府办公厅主任、列入政府成员的联邦部长、各联邦主体领导人、联邦委员会会议成员、国家杜马会议成员、联邦审计院正副院长及审计员、中央选举委员会主席，以及宪法法院、最高法院及最高仲裁法院正副院长及法官等。这些人员要在每年4月1日前按规定提交上一年度所需申报信息。二是充任联邦政府公务职位的人员即联邦政府公务员及其配偶和未成年子女。此外，联邦政府机关中从事有腐败风险的职位清单将在2009年9月1日前单独确定，充任这些职位的人员及其配偶、未成年子女也要申报财产。三是属于非营利组织性质的国有公司负责人及其配偶和未成年子女。国有公司负责人及其配偶和未成年子女要在每年4月30日前按规定提交上一年度所需申报信息。

申报内容。各类申报主体申报的信息是一致的，即关于收入、财产和财产性债权债务的信息。2009年5月18日第558号总统令以附件形式提供了几十张申报表，这些申报表把需要申报的信息细分为五类：第一类是收入信息。包括主要工作的收入、教学活动收入、学术活动收入、其他创作活动收入、银行和其他信贷机构存款收入、有价证券及商业组织参股收入、其他收入。第二类是财产信息。其中包括不动产和交通工具。不动产项下有地块、住宅楼、住宅、别墅、车库和其他不动产。交通工具项下有小型汽车、载重汽车、拖车、摩托车、农用机械、水上交通工具、空中交通工具和其他交通工具。第三类是银行和其他信贷机构账户的货币资金信息。第四类是有价证券信息。包括股票和其他股份；其他有价证券，包括债券、票据等。第五类是财产性债权债务信息，包括使用中的不动产，要求指出属于哪类不动产（如地块、住宅楼、别墅等）以及不动产使用形式（如租赁、无偿使用等）和期限等内容；其他债权债务，要求指出超过报告日最低工资额100倍的定期金融性债权债务，指明债的内容（贷款或借款）、借款人或贷款人，以及债的发生根据、数额和债的条件。

申报信息的核实和公开。俄罗斯没有建立一个单独的机构专门负责对申报信息的可靠性和完整性进行核实。申报信息可靠性和完整性由接受申报的各机构人事部门有选择地进行核实。申报信息由各机构人事部门负责在各自的官方网站发布或提供给全俄大众媒体。可以公布的信息包括：不动产、交通工具和年收入。

责任追究。希望获得国家公职职位的公民不提供个人及其配偶和未成年子女收入、财产和财产性债权债务的信息或者故意提供不真实信息，将失去获得相应职位的机会；国家公职人员如果不提供或故意提供虚假申报信息，将被解除国家或地方公职，或者依联邦法律承担其他纪律责任。各机构人事部门公务员如果泄露国家秘密或个人隐私，将依联邦法律追究其责任。

三 俄罗斯财产申报与公开制度的效果及评价

俄罗斯近年来把治理腐败列入国家战略和优先任务并采取了一系列治理腐败的措施，特别是普京和梅德韦杰夫两位总统近10年来一直高调倡廉，铁腕反腐，在法律、行政、教育、舆论等多个层面采取强力措施打击腐败，显示了俄罗斯高层对此问题的重视。俄罗斯公务人员的财产申报和公开制度，可以看作俄罗斯反腐败斗争从行动层面向制度层面转型升级的一个标志，也是俄罗斯2008年以来实施的最引人注目的一项法律举措。其可贵之处在于，除了对腐败分子和腐败行为进行惩处之外，还以制度化的方式建立起抑制腐败的机制。

在俄罗斯，无论是行贿还是受贿，腐败现象非常普遍。一项调查表明，大部分俄罗斯人承认，为了解决自己的问题，他们都有过贿赂别人的经历。腐败行为“在俄罗斯俨然已成为一种社会生活方式”。整个俄罗斯社会都在用贿赂来克服行政障碍，但障碍越大，行贿数额就越大，收受贿赂的人的级别就越高。另一方面，俄罗斯民众对腐败深恶痛绝，反腐败的必要性认识已是全民共识。但是多数俄罗斯民众对腐败成因和反腐败的方式方法观点各异，并且信心不足。俄罗斯两个著名的民调机构——全俄社会意见调查中心和列瓦达调查分析中心对腐败问题进行了全俄范围的民意调查，结果显示，绝大多数的俄罗斯人认为，腐败具有反道德的和违法的性质，对此加以谴责；有40%的俄罗斯人认为，腐败的主要原因是由于官僚的贪欲和商人的不法行为引起的；而认为是由国家机关的无效率和法律的不完善引起的占37%；认为是大部分居民维权意识差、法律素养低的观点占18%。而在莫斯科和圣彼得堡两个地区，57%的居民则认为，腐败现象的蔓延是国家低效率和立法基础薄弱的后果。根据俄罗斯民意调查委员会的调查结果，57%的俄罗斯人认为俄罗斯的腐败不可能根除，而认为可以根除的只占34%。

正如梅德韦杰夫总理所说，腐败在俄罗斯是一个系统性的问题。腐败与官僚化和低效率形成恶性循环，使国家财产受到严重侵蚀；整个俄罗斯社会的官僚化和低效率迫使人们行贿，损害了法律公信力和政府公信力；腐败增加企业经营成本，抑制科技创新，恶化市场秩序和经营环境，抑制了企业活力、生产效率和竞争力，成为俄罗斯实现现代化强国梦的重大障碍。更值得警惕的是，腐败还是俄罗斯国内亲西方势力攻击现政权的借口，严重威胁着国家的政治稳定。

当前，俄罗斯在根除腐败方面存在着悖论。一方面出于维护政治稳定的需要，国家领导人必须利用强有力的国家机构和行政手段来推动国家的发展与进步。另一方面，又要适时调控强化力度，加强对政权机构和人员的限制与监控，防止对行政权力的滥用和“溢出效应”。普遍而严重的腐败问题，是转型中的俄罗斯社会面临的一个前所未有的挑战。是俄罗斯最终战胜这个顽疾，还是腐败最终侵蚀甚至毁掉俄罗斯的未来，人们还需拭目以待。

四 启示

一个国家在遭受腐败严重困扰的情况下出台“阳光法案”，是一件困难的事情，甚至要担负某些社会风险。笔者认为，俄罗斯能够做出这样的举动，离不开以下几个因素。

其一，上层的决心和行动是官员财产申报制度出台的关键。梅德韦杰夫总统2008年上任伊始就决心系统解决俄罗斯公职人员腐败问题。首先成立由他本人领导的反腐败委员会，制定了国家反腐败计划，2008年底出台了《反腐败法》，公职人员财产申报制度成为这项法律的重要内容。当《反腐败法》在审议过程中遇到很大阻力和抵触时，梅德韦杰夫总统又及时出面施加影响。2009年4月，梅德韦杰夫总统又带头申报并公开本人及家庭成员的财产。没有俄罗斯总统的坚定推动，俄罗斯的公职人员财产申报制度就无法建立起来。

其二，妥协的智慧催生了官员财产申报制度。俄罗斯官员财产申报制度的形成过程体现了妥协精神。在国家杜马对俄罗斯总统提交的一揽子反腐败法律草案进行第二次审读的时候，议员们提出了200多处的修改意见。为保持法案原貌，梅德韦杰夫总统借一次会议讲话，表明了对法律草案审议的态度：他能够接受的修改只限于他同国家杜马领导人约定好的部分，其余内容应尽最大努力保持不变。最后，法案的一些实质性条款还是作了修改。审议中争议最大的条款涉及官员财产申报问题。当初梅德韦杰夫总统提议，任何级别的官员都应申报本人及所有家庭成员的收入和财产。而在最后生效的法律中，申报主体除官员本人，只剩下官员配偶和未成年子女。俄罗斯法学家尼·库兹涅左娃称，梅德韦杰夫总统当初提交国家杜马的草案，经过审议已经失去了锋芒。但是《俄罗斯联邦反腐败法》最终还是体现了梅德韦杰夫总统关于官员财产申报的一些基本主张。值得一提的是，俄罗斯联邦《反腐败法》生效后，在梅德韦杰夫总统签署的配套命令中把财产申报主体范围扩大到国有公司领导人，这是俄罗斯联邦《反腐败法》中没有的。

其三，俄罗斯没有因为担心社会稳定而使财产申报制度受阻。在官员财产申报制度即将出台的时候，有些议员提出这项制度应推迟到2010年初实施，其中一个重要理由是，现在正处于经济危机时期，让官员申报并公开财产容易引起国家机关混乱，影响稳定。梅德韦杰夫对此作出明确回应：这项制度必须按反腐败计划在2009年初实施。应当承认，在腐败严重的情况下出重拳反腐败，将会伴随一定的社会风险。但是，越是早采取坚决措施解决腐败问题，它所带来的社会风险会越小，对我国而言尤其如此。我国近年来发生的一些群体性事件，直接或间接反映了官民关系紧张的现实，而腐败则是官民关系紧张的重要原因。建立旨在减少或消除腐败的官员财产申报制度，无论从眼前还是从长远来看，都有利于社会稳定。

其四，单靠一项财产申报制度不能治理腐败。俄罗斯总统梅德韦杰夫承认，腐败是一种系统的社会现象，反腐败也需要采取系统的措施。仅靠一部反腐败法，还不可能完全解决问题。基于这样的认识，俄罗斯制定了庞大的反腐败计划，内容包括建立反腐败的法律基础和腐败预防机制、实现公众和议会对反腐工作的监督、优化国家管理、提高司法官员素质、加强法制教育等。公职人员财产申报只是俄罗斯反腐败计划的一项内容。当前，国内舆论对我国建立公务员财产申报制度的要求十分强烈，对这项制度寄予了很高期望。但是，我们应当清楚，仅靠实施这一项制度不可能一劳永逸地解决腐败问题。对于官员财产申报制度过于理想化不但于事无补，而且有害。事实上，公职人员财产申报制度，只能是全部反腐败组合动作的一个重要的内容，不应是它的全部。