第二章 中国港澳台地区官员财产申报与公示制度

第一节 香港

香港早在回归以前就有财产申报制度，现行的财产申报制度是于1998年9月推行的。它致力于在以下两个方面取得合理平衡，即一方面要保障公务员私人投资和隐私的权利，另一方面也要维护公务员不偏不倚和向公众交代的原则。其目的是让当局易于发现利益冲突的情况，并能尽早采取适当的防范措施和管理措施。

一 主要内容

财产申报的主体。香港地区财产申报主体并未包括所有公务员，而是按照级别来划分。其申报主体选择的依据是该岗位是否有较多机会可能引致利益冲突的情况，并且其申报主体的范围并非一成不变，而是根据实际情况的变化来增加需要财产申报的职位。香港财产申报主体分为两个层次：第一层次由香港特别行政区政府指定的27个主要职位构成，包括政务司司长、财政司司长、律政司司长、各局局长、警务处处长、廉政专员、入境事务处处长、海关关长及审计署署长以及中央政策组首席顾问、香港特别行政区驻北京办事处主任及新闻统筹专员。第二层次包括上述第一层次职位人员的政务助理和私人秘书，以及第一层次以外的所有首长级职位。另外，公务员事务局会定期检讨是否有需要把其他职位列为第一层次职位。各局局长如认为有必要时，可根据运作需要及可能出现利益冲突情况的机会大小，向公务员事务局建议把某些职位列入申报主体第一层次的范围。

对于申报主体，香港公务员事务局还特别制定了《指定须申报投资职位的指引》，其中规定，凡是职位可接触敏感资料，而这些资料足以影响在香港及香港以外地区交易的地产及房产、股票及证券、货币、期货和期权合约的价格，这类职位应被列为财产申报指定职位。对于一些高级职位，因其可容许在职人员行使酌情权作出执法、规管或其他决定，因而使获酌情处理的人士得到财政或经济上的利益，这类职位应考虑列为财产申报指定职位，例如各发牌当局、出入境管制及商业罪案调查部门以及有权决定如何处理和批示合约的高级职位。

财产申报的内容。香港财产申报的内容主要包括：①在香港及香港以外地区的投资。②配偶的职业。除申报投资外，其间他们如做出任何每次相等于或超过20万港元或数额相当于3个月薪金（以较少者为准）投资交易，均须在交易后7天内申报。

财产申报的时间。香港财产申报的时间主要有初任申报、现职申报和随时申报三种。初任申报即作为申报主体第一层次和第二层次职位的人员在初获委任时须申报其在香港及香港以外地区的投资以及配偶的职业。现职申报规定担任第一层次职位的公务人员，在获委任时及其后每年须申报其在香港及香港以外地区的投资以及配偶的职业；担任第二层次职位的公务人员，须在获委任时及每两年申报其在香港及香港以外地区的投资以及配偶的职业。随时申报规定，担任第一层次和第二层次职位的公务人员在每年或每两年一次申报期间，如有任何每次等于或超过20万港元或数额相当于3个月薪金（以较少者为准）的投资交易，均须在交易后7天内申报。

财产申报受理与审查。在香港，由公务员事务局负责索取第一层次职位人员以及属于第二层次职位但不隶属于任何局长的部门首长的申报表，由局长或部门首长指定并负责索取第二层次其他职位人员的申报表，属于第二层次职位的部门首长应直接向所属局长申报，受理机构即是审查机构。

财产申报的公开。在财产申报制度中，申报资料是否向公众公开是一个相当复杂而敏感的问题。香港的具体做法是由第一层次职位的公务人员作出的申报中，只有某些财务利益可供公众查阅，包括：①地产及房产（包括自住物业）；②公司股东、合伙人或董事的身份——包括聘任性质，持有的权益所占比例，业务性质；③任何上市、公共或私人公司发行股本的1%或以上的股权——包括持有的权益所占比例，业务性质及地点（香港或海外）。第一层次职位的公务人员申报的其他资料，以及第二层次职位人员的申报，均不对公众开放。

违反财产申报的惩处。在香港，如果没有按照规定进行财产申报或者未如实申报财产，都属于违纪行为，违纪人员可能会因情节轻重而被革职或勒令退休。根据《公务员事务规例》第466条，公务员如未能遵守任何申报投资规例和规则，包括没有呈报与公职有利益冲突的投资，均可能遭到纪律处分；如有运作需要以及法理依据支持，更可受其他管理措施规管，例如被指令放弃投资、禁止购入或出售有关投资或把有关投资由他人全权托管。

二 主要特点

根据立法会公务员及自助机构员工事务委员会2000年3月20日举行会议的资料文件《公务员申报投资事宜》，与其他国家或地区相比，香港的申报制度主要有五个特点。

第一，须申报投资的职位分为两个层次。第一层次职位包括主要政府职位，大部分为主要官员职位；第二层次职位是所有首长级职位及各局局长、部门首长所指定的非首长职位，这些职位有较多机会引起利益冲突的情况。

第二，第一及第二层次职位人员分别须于每年及每两年呈报香港和香港以外地区投资。第一层次职位人员还须呈报任何超过20万元的投资交易，而第二层次职位人员则须呈报任何超过20万元或三个月薪金（以数额较小者为准）的投资交易。

第三，第一层次职位人员另须每年登记其投资及权益，以供市民查阅。所有第一及第二层次职位人员均须申报配偶的职业。

第四，并非担任指定职位的人员，无须定期申报投资。不过，所有公务员仍有责任防止出现利益冲突的情况，并依需要呈报个别的投资事宜。

第五，需要申报的投资包括证券、在任何公司持有的股票及权益以及在地产或房产的任何权益。至于其他利益的呈报，包括礼物、资助及公职以外的工作，皆由《接受利益公告》及《公务员事务规例》的条文监管，规定公务员要先取得批准。

香港的公务员申报制度还在不断完善中，一些具体部门也在根据有关法规制定适合本部门的申报制度。同时，需要指出的是，香港的公务员申报制度与公务员薪酬制度、公务员退休制度是紧密配套的，其作用的发挥也是各种制度相互配套的结果。

三 启示

（一）财产申报制度建设须与观念转变结合

中国内地财产申报制度所指向的目标群体，是县（处）级以上的领导干部。作为国家公职人员，他们都应该具有较高的理论素养和主动维护制度得以有效实施的自觉性。但糟糕的是，他们当中出现了抵制制度实施与完善的既得利益倾向群体。江泽民对此曾给予严厉批评，他说：“由于我们党处在执政地位并长期执政，党内有一些人逐渐产生了一种错误的思想倾向，他们把党和人民赋予的职权，把自己的地位、影响和工作条件，看成是自己的所谓的‘既得利益’，不是用这些职权和条件来为党、为人民更好地工作，而是用来为自己捞取不合理的、非法的私利。他们甚至把这些东西看成是谁也碰不得、动不得的私有财产，想方设法地要去维护和扩大这种所谓‘既得利益’。”因此，要想财产申报制度能够得以有效实施，首先就要扫除这些既得利益群体对该制度的认同性障碍，比如通过廉政教育以及党的思想教育来切实改造他们的权力观、地位观、价值观和利益观，提高他们对该项制度的认同性。

（二）完善财产申报的制度设计

20世纪80年代初，邓小平同志在一次重要讲话中，高度分析了没有切实建设民主政治的历史教训：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是，组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面……这个教训是极其深刻的。”目前，内地尚未建立起真正意义上的财产申报制度。在财产申报制度的建设上，可以借鉴香港特区的成功经验，比如可以从防范利益冲突的角度（尤其在确定申报主体与申报内容时）来完善财产申报制度设计，并结合内地的实际情况，在坚持与内地有关法律法规相衔接的基础上逐步完善。

1．财产申报制度的内容应具体翔实

在财产申报制度的设计上，应更多地考虑到如何防范和发现利益冲突的情况，尤其在申报主体与申报内容的确定上，应该具有弹性和灵活性，可随时补充增加申报可能出现利益冲突的情况。财产申报还应严格地分为初任申报、现职申报、离任申报等环节，既要有定期的申报，也要有即时性的申报。所申报的财产除了各种收入以外，还应该包括房地产、汽车、通信设备、有价证券等价值在一定额度以上的各种动产、不动产以及其本人和家庭成员的债权、债务。之所以如此严肃对待公务员的个人债务问题，主要是因为“陷入个人债务的麻烦者，更有可能在工作效率、廉洁从政方面出问题，因此需要对这部分公务员予以特别关注，更好地维护公务员队伍的形象。”现在随着财产来源的日益多元化，财产的种类也越来越多。除了上述列举的房地产、汽车、通信设备、有价证券等各种动产与不动产之外，还有诸如名贵字画、文物馈赠、巨额消费支出等。这些财产的价值不是显而易见的，而是需要有专业部门的鉴定。于是如何鉴定这些财产的价值，就成为推行财产申报制度中出现的一个新难题。

2．财产申报对不同公务员应有所不同

担任领导职务的公务员掌握一定的行政权力，应该是实行财产申报制度的重点对象。而一般公务员的收入，特别是家庭收入状况，还需作为个人隐私加以保护，不宜和领导干部一样对待。香港的财产申报制度就非常注重这一区别，申报和公开财产的重点对象是列为第一层次职位的首长级公务员。但是，与经济活动联系密切的公务员，不分级别高低，都应列入财产申报对象。另外，香港特区公务员事务局会定期检讨是否有需要把其他职位列为第一层次职位。各局局长如认为有需要时，还可根据运作需要及可能出现利益冲突情况的机会大小，向公务员事务局建议把某些职位列入第一层次的职位。这种极具弹性的规定也是值得内地借鉴的。

3．财产申报制度要有健全的监督机制

财产申报制度能有效发挥作用的一个重要前提就是要保证申报资料的真实性。在目前全国性的收入信息统计系统没有建立的情况下，公务员的财产申报信息的真实性无法保证。如果没有日常的监督检查制度，财产申报的规定将形同虚设。仅仅是公务员个人的自觉和公务员所在行政机关对公务员申报的监督，都很难靠得住。这就需要相对独立的专门机构来进行日常监督。在财产申报制度中，对申报书的受理与审查是整个程序中的核心环节，如果在这个环节上出现漏洞，管理不善，处理不严，势必会大大降低整个申报制度的严肃性和有效性，甚至会使之徒有其名。在财产申报制度中，如何对财产申报书受理与审查是个不容忽视的实际操作问题。现行的领导干部收入申报制度实行的是由申报人所在的组织人事部门来完成受理与审查的工作，而且只是对工资性收入进行登记。对工资以外的其他所谓“隐形收入”甚至是“灰色收入”，由于缺乏相应的职权和手段，组织人事部门难以真正承担起收入申报登记的受理及核查职能。这种将受理机构与审查机构合二为一的做法，虽然成本低，减少了工作的协调难度，但由于组织人事部门自身缺乏审查职权，就大大地降低了收入申报制度的严肃性，往往使收入申报制度流于形式。很显然，如果财产申报少了审查这一环节，申报者在缺乏有效监督的情况下，很容易漏报、谎报，弄虚作假，造成财产申报制度的有名无实。现行的《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》中，规定由中央组织部受理财产申报书，申报义务人填写《领导干部家庭财产报告书》一式两份，一份报中央组织部，一份报中央纪委备案。这实际上规定中组部是接受申报的日常主管部门，中纪委仅起到事后监察的作用。在财产申报制度中，理想的做法是，受理申报机构与审查机构分开设立，并要保证这两个机构具有相互独立和彼此制约的功能，只有这样它们才能独立地、有效地依法行使职权。这是因为权力监督的关键在于权力制衡，权力一旦失去制约，就有滥用的可能。但如果将财产申报的受理与审查机关分别设立，则会带来新的问题，如成本。再加上现行政治体制自身也缺乏权力制约的有效机制，如何保证申报材料的真实性和核查的及时性、有效性就成为十分现实的问题。同时，还需立法对谎报和不报财产的行为予以惩戒作出严格规定，以保证财产申报资料的真实性。

4．财产申报制度应该与财产公开联系起来

财产申报制度之所以被称为“阳光法案”，就是要使公职人员的收入公之于众。申报的财产不公开，没有外在监督，申报便难以发挥作用。公开的途径有两种：一是通过官方媒体刊载；二是提供给公众让其索取、查询，从而接受广泛有效的社会监督。让公众监督，就要让公众对公职人员的收入合法性和工资水平进行大致评估，并产生大致的心理认同。在香港特区，第一层次职位人员的财产利益是要供公众查阅的。2007年香港新一届特区政府于7月l日正式就任，有关官员的私人物业及财产亦于翌日公开供公众查阅。香港《紫荆》杂志甚至来了个官员财产“大起底”，揭示港府高官“楼王”坐拥9套房产，而特首只剩一宅出租。自香港特区政府实行官员财产申报制度以来，特区政府每年都公布政府高官的私产。可以说单纯的非公开的财产申报制度，实际上很难全面准确地了解和把握公务员的经济状况。而真正向社会公众公开的财产申报才可能正确反映公职人员在其任职期间的财产增减量的情况，以供有关部门审核和社会公众监督。如果一名公职人员的财产增量明显与其合法收入不符，那么就表明在其合法收入之外还存在其他促使其财产增加的因素，这时候有关审核监督部门就应该给予必要的关注。

目前在中国内地，社会利益分化明显，公职人员的家庭财产申报材料一旦公开，如果部分省部级领导干部所拥有财产相对巨大，公众势必难以接受，且矛盾集中于高级领导干部，可能造成社会不稳定。这就决定了在目前情况下，高级领导干部家庭财产的申报材料对公众公开几乎是不可能的。但如果不公开，财产申报制度的推行就缺乏必要的监督机制。因此，是否向社会公开，以及如何公开领导干部的财产申报资料，是财产申报制度能否有效发挥其应有作用的关键。内地现行《关于省部级领导干部报告家庭财产的规定（试行）》对此做出了审慎处理，即对省部级现职领导干部的家庭财产申报基本上不对社会公开，仅在报告人所在单位领导班子内这一有限的范围中通报，并要求受理部门对申报人的申报资料予以保密。应当说，此种规定在目前的现实状况下是可以理解的。但从长远的角度来看，随着社会主义民主政治的发展，财产申报资料势必要向公众公开，且较高的社会公开程度将是该制度有效运作所必需的前提，这也是大势所趋。

四 完善配套制度

财产申报制度的建立是个复杂的系统工程，要想让财产申报制度发挥应有的作用，还需要其他制度的配合。一是要实行真正意义上的金融实名制。目前在中国内地，银行账户是不唯一的，财产是不登记的，大量现金也可以脱离开银行账户独立运行。每个公民、法人实体和政府机关彼此之间发生的货币和实物资产的往来和交换，既可以通过多个银行账户转账来完成，也可以通过现金交易来完成，还可以通过地下钱庄来完成。几乎一切经济活动都处在混沌中。由于取证非常困难，因此，即便是官员填一个表格把他的财产申报了，也很难验证他是否申报了全部财产。金融实名制是指任何单位和个人在任何金融机构开设任何账户都必须采用真实姓名，金融机构必须审查开户人的身份证明文件，在确认其真实身份后才能开户，所有的金融交易必须使用真实姓名记录在案。将金融实名制与公务员财产申报制度配套实施，能使得公务员个人收入来源的合法性更加透明，也能使得某些人无缘由的突然致富暴露其收入来源的不合法性。二是规范国家公务员的收入。当前内地公务员基本工资收入偏低，只占公务员实际收入的一部分，所以不同的行政机关都不同程度地存在工资外的隐性收入，如交通、通信补贴等。其中，除了少数官员有贪污贿赂等非法收入外，普通公务员的收入中也有一部分于法无据。这部分收入从情理上和工作需要上都可以理解，客观上也普遍存在，但如果严格执行申报制度，会出现“这些收入是否合法”的问题。但这不是个人原因造成的，而是现行的工资制度不完善造成的。改革现有的工资制度，将国家公职人员的收入（各种津贴、补贴及福利等）列入工资收入，实行“阳光工资”，避免由于福利待遇不统一，而造成财产申报信息的不真实。三是完善税收制度。实行遗产税和赠与税制度，把国家公职人员的财产从来源、拥有到处置的全过程置于法律的监督之下。四是完善预防资金外逃监控制度。对国家公职人员的财产动态，特别是大额财产的转移变化进行有效监控，严厉打击洗钱犯罪活动，切断资金外逃的通道。