前言

官员财产申报制度是一种防止官员贪污腐败的措施。国外成功的实践经验已经证明，它是反腐倡廉最根本的制度保障。世界各国反腐经验表明，领导干部财产若不向公众公开，廉政监督将会成为一句空话。如果财产申报制度比较完善，将官员申报的财产对外公开，可以设想，一旦有干部出现正当收入与消费水平严重不符的情况，相关部门就可以立即要求申报人作出解释，这样或许可以使不少腐败官员悬崖勒马。因此，加快构建具有我国特色的官员财产申报制度具有重要而紧迫的意义。

一 构建我国官员财产申报制度的背景

党和政府历来高度重视反腐败问题，党的十八大报告指出：“反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。”近几年来，从整体而言，我国的反腐工作取得了令人瞩目的成就，但依然要承认，我国官员腐败问题日益严重，现阶段我国还没有真正有效地遏制腐败现象，在某些领域腐败甚至还呈现愈演愈烈的态势。正如表0-1所示，目前我国各类职务犯罪呈高发态势，每年高达3万多件，尤其是贪污贿赂大案要案频频发生，占各类职务犯罪案件总和的一半，被查处的县处级以上官员人数屡创新高，这些数量还仅仅是已经被查处的，只揭示了贪污腐败现象的冰山一角，更多的隐性腐败势必更令人触目惊心。

当前官员腐败呈现的新特点是：腐败主体由个体逐步向群体发展，腐败范围由政府重点部门向企事业单位、科教文卫等社会各领域蔓延，腐败情节日益严重，腐败涉案金额、涉及官员职级等屡创新高。在此背景下，传统的反腐手段已经难以有效遏制腐败问题的恶化，只有不断创新反腐制度，依靠制度化反腐，才能真正实现反腐目标。有“阳光法案”和“终极反腐”之称的官员财产申报制度作为预防腐败的高效制度之一，势必成为推动与创新制度反腐的首选制度。

二 建立官员财产申报制度的必要性

要想构建科学的公职人员财产申报制度，首先得追问其建立的必要性。王少黄认为，建立财产申报制度“是政治民主化和政务公开化的必然要求，是维护党和政府及其公职人员在人民群众心目中的威望、增强人民群众对党和政府的信任度的客观要求，是在新形势下促使国家公职人员保持廉洁的实际需要，是打击犯罪的实际步骤，是预防国家公职人员发生腐败行为的有效措施”；陈君认为，财产申报制度是廉政的必要条件；臧玉璞和秦志刚、张兆臣认为，实施公职人员财产申报制度对加强廉政建设、惩治腐败、促进经济发展具有重要的意义；黄静、侯凯中、解薇薇等都把财产申报制度作为抑制腐败的必要利器；而张蓉蓉则认为，财产申报是对公职人员权益的双重界定与保护。

还有不少学者高度重视财产申报的立法工作，张少兵、罗宾从各国的实践经验、我国建立法治政府的现实需要、已有的相关法律的低效力、建立严密的反腐败体系等方面阐述了财产申报立法的必要性；黄晓瑞则认为，我国不存在真正意义上的财产申报制度，并从财产申报制度的管制功能、公共监督功能、自我约束功能、抑制腐败功能四个方面论证建立财产申报制度的必要性；杨建国认为，我国官员财产申报入法，耦合了官员社会角色担当、彰显了现代法治精神、体现了公众知情权与官员隐私权的博弈，顺应了世界治腐潮流；朱向东和杜文雅认为，我国的腐败问题已经到了人民群众无法容忍的地步，无论是从国家制度、党的性质，还是从政治文明建设、广大群众的期待来看，出台财产申报法势在必行；蒲志强以财产申报制度是行政伦理法制化的重要内容作为切入点，深入探析了财产申报制度对于构建和完善行政伦理的重要作用和价值。

三 当前我国财产申报制度存在的问题及影响因素

我国财产申报制度自身存在的不足。当前研究我国财产申报存在的问题的研究文献比较多，其关注点集中于财产申报本身的不足，如财产申报的范围、方式、种类、时间及在违规申报问题的惩治方面存在的问题。赫兴旺和赵秉志、周佑勇和刘艳红、骆策敏和江启疆、孙昌军等都认为，《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》存在如下问题：一是法律地位不明确；二是内容过于粗略（在申报主体方面：军事机构官员不受约束，乡镇领导、司法及行政执法机关的普通公职人员未纳入申报主体范围，缺乏对公职人员亲属的申报规定；申报范围方面：确定的申报范围过窄，不足以反映申报主体的财产状况；受理机构确定为本单位的人事、组织部门不科学，应该是具有监督职权的机关）；三是存有制度空白，如申报种类缺乏初任申报和离职申报，申报资料准送问题未涉及，没有确定申报资料是否公开，没有确立相应的惩罚措施。张平芳和黄卫平则对2001年的《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》提出了同样的问题。另外，张碧安和钟金、李一帆、邹东升、邬思源和欧晓明、孙国祥都就财产申报制度分析了其不足一并提出改进意见。

财产申报制度防腐功能不强。有些学者认为当前财产申报制度的防腐功能不强，如端木昌通过财产申报后一个腐败的案件来反讽当前财产申报制度徒有其名；而黄卫平认为，从实践部门所反映的情况来看，实施财产申报以来，纪检监察部门通过财产申报获得线索而查处的领导干部经济案件极少；杨建国认为，当下所有官员腐败案例没有一件事是基于现行规定而发现的。

我国财产申报制度的影响因素研究。①基础理论问题尚存论争。关于隐私权问题，王利明认为，国家有权建立财产申报制度，但对公职人员隐私权的限制亦有限度；屠振宇认为，我国的财产申报制度能否顺利迈向财产公示，必须认真对待申报人的隐私权保护问题；汪宛夫认为，财产申报制度要真正推行起来，家庭问题、财产问题等个人隐私都将受到影响。②基础条件不健全。基础条件不健全首先体现为缺乏系统的《公职人员财产申报法》；其他配套设施不健全还包括金融实名制、不动产登记制度不健全，信用意识缺失等；官员财产申报制度的基础条件不完善、不健全，必然会造成核查上的困难。薛梅则指出了配套制度不完善是我国财产申报制度的最大障碍，如金融实名制未能实施、银行间未能实现联网、国家金融监管不力、公民信用档案缺失等。③官员对财产申报的抵触。刘子平、杨建国认为，由于传统文化和自我保护的本能反应，既得利益者对财产申报缺乏认同，财产申报实施阻力很大；王高贺、郭文亮认为，影响我国财产申报制度实施的心理因素有藏富心理、保护个人隐私心理、（官员）担心收入减少的心理、害怕腐败行为暴露的心理、目前推行时机还不成熟的心理等；林喆认为，影响我国财产申报制度的主要因素有干部诚信问题、监督主体认识问题、全民信用卡制度的缺失等。另外，由于我国公职人员队伍庞大，也造成申报主体难以确定。

完善我国财产申报制度的对策探讨。大部分文章都在分析我国财产申报制度存在问题的基础上提出了相应的对策。①通过立法来解决财产申报制度设计本身的问题。孙昌军认为，目前由中共中央办公厅和国务院办公厅联合颁发的现行规定的立法层次太低，只属于部门规章性质，因此应该尽快制定《中华人民共和国国家工作人员家庭财产申报法》；而张海珍则认为，应该尽快制定《国家公职人员财产申报法》。还有一种观点是将财产申报制度写入《公务员法》。另外，张淑芳指出，财产申报法的建立要实现同宪法、民法、公务员法和刑法的链接，从而构成一个良好的反腐倡廉法律体系。②突出申报—公示—监督—问责四个环节的完整的制度设计。陈蔚认为，当前应该从申报—公示—监督—问责四个环节科学设计我国的财产申报制度，并在全国统一执行。③建立惩处制度，解决申报处罚落实难的问题，对申报不实的严厉制裁。④在申报主体方面，解决申报主体范围过窄的问题，将申报主体扩大到所有的国家工作人员。⑤明确财产范围，增加财产申报的内容；国家建立财产申报制度，虽然有必要对申报人的隐私权加以限制，但这种限制也有限度，必须满足隐私权合理保护的需要。要处理好财产申报者隐私权与社会公众知情权之间的矛盾与冲突，对公开的财产信息不仅应当分层次、有重点、有区别地对待，而且应有进行安全技术处理的细节规定，如公布房产状况不公布地址，公布债权不公布债权对象等。⑥从核心价值入手夯实心理认同的基础，从利益平衡着眼明确心理认同的标准，从社会舆论抓起加强心理认同的引导，从方式策略推进讲究心理认同的效果，构建财产申报的社会心理共识。

笔者认为，影响我国官员财产申报制度的因素既有动力性因素，也存在一定的阻力性因素。动力性因素方面：要求财产申报与公开的强烈民意诉求力、党和政府高层的高位推动力、反腐倡廉严峻形势的内驱力等。动力性因素为该制度的实施提供了机遇。阻力性因素方面：部分领导干部严重的抵制心理、强制性立法和相关制度规定不够、不完善的申报公示体系、乏力的监督体系和责任追究机制、不成熟的征信体系等。阻力性因素也给制度实施带来了前所未有的挑战。