公共政策

社会政策与经济政策的关系：中西方公共福利负担建构

艾伦·沃克 王卓祺 著 方英 译

摘要：本文旨在探索两个经济和文化体制迥异的国家在“公共负担”方面的特点。即使在熟悉其起因的西方，“公共负担”依然没有被研究。而且，正如我们展现的，相同的福利取向也可以在中国发现。为了理解对社会政策和经济政策负面关系的普遍建构，我们采用了一个新的三方框架。分析从经济理念开始，但是结论认为两个另外的解释性因素必不可少：体制或制度的差异，经济发展水平。

关键词：社会政策 经济政策 公共负担

一 导论

本文关注在对待社会政策和经济政策的关系方面中国是否不同于西方。我们的出发点以此为命题：社会政策直接或间接对经济发展和财富创造做出贡献，这在欧盟被称为社会政策的“生产要素”或投资维度（European Commission, 2000; Bonoli, George and Taylor-Gooby, 2000, p.122）。但在实践中，虽然西方和东方的具体体制不同，但都有以下持久趋势：在社会政策体系中，社会政策不仅服从于经济政策而且将前者描绘为后者的负担。

有关社会政策和经济政策关系的文本大多数关注社会政策对经济的作用；认为两者关系是消极的、积极的或者带有偶然性的（Atkinson, 1997;Atkinson ＆ Stiglitz, 1980; Barr, 1987, 1989, 1992; Bonoli ＆ Taylor-Gooby, 2000; Esping-Andersen, 1994; Gough, 1996; George ＆ Wilding 1984;Pfaller, Gough ＆ Therborn, 1991; Okun, 1975; Korpi, 1989; Rubinson ＆Browne, 1994）。例如，Gough提倡偶然性的立场：“不同的福利体制展现了对经济性能和结构性竞争力不同的配置性影响。”（Gough, 1996: 228）这意味着一方面，某些时候在社会平等和经济增长之间或许有着某种平衡（Okun, 1975; Esping-Andersen, 1999）；但是另一方面，比如教育支出有助于人力资本的发展，直接在社会政策和经济政策形成互惠关系（Rubinson ＆Browne, 1994; Bonoli ＆ Taylor-Gooby, 2000）。尽管体制类型调整了资本主义逻辑，但是对社会政策和经济政策关系的功能主义解释不能解答将前者服从于后者的普遍倾向。实际上，这被原有的福利制度当作理所当然的议题（Esping-Andersen, 1990）。为了解释这个难题我们需要回顾社会政策和经济政策之间的关系。新马克思主义（Gough, 1979）是一个好的起点，尽管它有众所周知的不足，但是该理论广泛地讨论了这对关系。而且，除了极少数的例外（Ferge, 1979），直到最近社会政策文本还是主要关注西方资本主义社会（Walker＆Wong, 1996, 2004）。实际上新马克思主义是最为忽视非资本主义社会而愧疚的（Klein, 1993: 8－9）。中国，作为一个国家社会主义社会，提供了比较研究的对照方，从而日益引起西方学者的兴趣。她有着强烈的工作伦理传统，这与研究社会政策和经济政策的关系密切相关。而且，不同于苏联，中国是一个发展中国家。这为重新梳理在社会和经济发展背景下福利国家作为制度安排的一些基本议题提供了额外动力。

因此，本文首先重新检视社会政策和经济政策的关系。然后探讨在不同的福利体制下为什么社会政策没有被认为会促进经济发展。接着讨论改革中的中国个案是否运用了和西方相同的假设。为了比较，我们强调意识形态和经济思想的重要性，特别是在建构公共负担方面。与此同时，制度和体制的差异、中国的经济发展水平也是重要的解释性因素。这个三方框架既扩展了新马克思主义的国家支出解释，以揭示社会政策有赖于对生产的作用而形成的层级合法性，又有利于回应这些分析忽略了国家社会主义福利体系的批评。

二 社会政策和经济政策互补吗？

资本主义社会的制度安排促使我们能够识别有关社会政策作为经济负担的负面观念的结构来源。在O'Connor's（1973: 7）的分析中，几乎每一个国家机构都卷入了积累和合法性的功能中，几乎每一个政府的支持都是部分社会投资，部分社会消费，部分社会费用。社会投资和社会消费构成“社会资本”——前者提升了劳动生产率，比如通过教育、培训和就业计划，后者降低了劳动再生产成本。因此，理论上说，如果前者直接或间接地支持经济和财富增长的话，社会政策和经济政策没有任何冲突。然而在实践中，社会政策通常被建构为经济的负担：它被认为从生产中抽取资源用于非生产性功能（Titmuss, 1968; Walker, 1984）。换句话说，社会政策没有自身合法的自治领域（Beck, van der Maesen and Walker, 1997），它是“可怜人的经济政策”（Miller ＆ Rein, 1975）。我们怎么能够解释两种社会政策概念的共存：一个认为社会政策是“公共负担”，另一个却认为它和经济政策之间是互补关系？

按照O'Connor的分析（1973），积累和合法性之间的矛盾是结构性的，用马克思的话来说，矛盾的解决有赖于废除资本主义。如果积累的功能有两个层次——一个是社会的，另一个是个人的，那么，就可以清楚地看到个人利益的最大化（比如，财富的积累）会通过将生产成本转移给社会而在个人层面得以实现。因此，根据资本积累本性的逻辑，个人利益会反对集体利益（新自由主义右翼当然持相反意见：Friedman, 1962; Murray, 1984）可能的情况是，每件事都是平等的，国家不得不进行干预以提升公共福利、确保“外在性”被阻止或分担以及个体不会变成“免费搭车者”。因此，如果个体没有得到来自政府的强制或者来自社会的道德强制，追求利润最大化的资本不会自觉为社会合法性和财富积累的成本买单。换句话说，政府在社会层面介入以调和财富积累和社会合法性之间的矛盾是一种内在需要。这些矛盾在实践中即使不能消除也可以得到有效管理（Klein, 1993: 5）。很明显，政府在社会层面的介入是结构性的；否则，我们不能接受福利国家项目被发达工业化国家各个阶级接受（Ringen, 1987; George and Miller, 1993; Pierson, 1994）。然而，这个结构－功能分析像趋同理论一样（Hill, 2006: 24－25; Kennett, 2001: 63－67），不能解释不同福利体制的变化。

一旦福利国家建立，它的体制逻辑将开始运行。人们开始熟悉税收转移并且倾向于认为社会政策是发达国家重要社会安排的组成部分。相对照的是，在前福利国家，因为缺乏福利国家利益的经验并且缺乏对政府体制的信任，用于再分配的税收更少被接受。在这样的社会，社会福利仅限于赤贫者，并依赖慈善作为基础，健康和教育方面的社会服务经常被认为是非福利项目并对所有人一视同仁。

（一）意识形态、发展和社会政策

上文基本上从新马克思主义视角对福利国家进行了一个制度方面的解释，分析社会积累和合法性之间的结构性矛盾。根据这个视角，社会政策成为经济负担的构想是结构性的。我们会期待不同福利体制之间的差异吗？或许可以假设，因为基于去商品化的公民地位的福利供给（Esping-Andersen, 1990; 1999），在社会民主福利体制下社会福利更少被当作经济负担。相反，自由福利体制倾向于运用严格的标准作为“福利依赖”的阻止措施，而且更有可能接受有关社会政策作为“负担”的假设。

图1阐述了资本主义福利体制将经济和社会政策分离的结构安排。理论上，政府和经济分离，因此这个制度模式有利于差异的产生和发展，经常是分散的、具体可见的。（这个示意图似乎忽略了福利命题的社会分工，但是我们正在考察分离作为常态的资本主义社会下的制度性关系，因此需要Titmuss 1968年的解释）。政府机制的逻辑是追求有关所有人的目标，如政治统一、社会稳定和社会平等。但是市场依照利润最大化的逻辑，倾向于抵制政府介入，因为那有可能会减少财富创造。因此税收被看作生产资源的“浪费”。其他事项如平等、规制、劳动者生存和再生产方面的政府和税收支出被当作对经济生产的破坏。这个视角认为，社会福利的供给是政府的责任，因为它的首要目标是“社会的”。换句话说，这个资本主义福利体制的制度安排将“经济的”置于“社会的”功能之前。因此对政府从经济领域抽取生产资源的负面描述被制度性的建构。

尽管在北欧社会民主模式下，社会政策和经济政策间有更强的联系，社会政策被建构为经济负担的命题依然不倒，因为社会支出的资源取自经济。在瑞典社会政策和经济政策有相对强的融合，比如，这意味着有更强的机制要求劳动者进行培训再就业，因而才能够在非劳动市场政策方面提供高水平的去商业化。也就是说，在社会民主福利体制下，社会政策和经济政策的结合展示了高水平的去商业化和相应高水平的培训再就业相匹配的制度悖论。因此，我们能看到新马克思主义理论对资本主义危机批评的价值，即使在北欧的社会民主福利体制下也可以解释通常的社会政策作为负担的观点。

然而，制度理论使我们可以领会不同福利制度的差异——提供普遍服务的北欧模式，基于公民权利对待福利受益者，把社会政策当作经济负担的观念形成对抗。但是当论及积极的劳动市场政策时，就连Esping-Andersen（2001, p.358）也承认致力于普遍服务的北欧社会民主模式提供的工作权利弱于形成中的地中海体制。

从新马克思主义理论和制度视角可以理解，即使在北欧这个最发达的社会民主福利体制下，也不能免于将社会政策作为经济发展附属物和负担的建构。尽管最近有不少研究将体制理论的分析延伸到东亚福利体系（Gough, 2004; Hill, 2006: 33－34; Holliday, 2000, 2005; Ku ＆ Jones Finer, 2007; Walker＆Wong, 2005），不可否认中国个案对福利体制比较理论提出了严重挑战（Hill, 2006: 35; Kennett, 2001: 87）。中国没有西方风格的政治民主而且不是完全的资本主义经济，然而，她曾经通过单位福利为其城镇人口提供充分的社会保护。因此，西方的福利国家的建构具有种族优越感（Walker＆Wong, 1996, 2004）。对中国个案不能做出解释集中体现了福利体制理论作为一个适应东西方的普遍理论的局限性。中国个案的特殊地位在于：她曾经在非资本主义、非高水平经济发展水平的背景下，按照西方国家“从摇篮到坟墓”的理想福利模式在城市提供了高水准的普遍福利。

图2展示了中国改革之前的政府社会主义福利体系不同的制度安排，即使在改革时期，在单位体系依然保留了经济功能和社会功能的高度融合。这个单位体系包括国有企业及政府部门，它们通过政府分散国家发展和经济增长的任务。在1978年改革之前及改革初期的这种制度安排下，单位不需要考虑工人福利的经济效益和产品及服务在市场出售的成本。实际上，在这个非资本主义体系中，提升职员福利的社会功能甚至由单位之外的非经济单位进行管理。但是缺乏对成本效益的关注看来阻止了社会福利的社会化。

在此基础上另外两个因素对单位在塑造经济和社会的全能角色上起作用。首先，单位是政府体系的一部分，社会主义化的福利管理是国家努力的副本；其次，社会平等也可以通过国家的集中计划体制实现。也就是说，使用社会主义福利来达成社会目标在定义上也是剩余的。实践上，单位之外的“社会主义的”福利有两种形式。首先，社会救助为没有单位的人提供基本照顾；其次，有些社会福利因考虑规模经济效益而建立，比如医院和高等教育的建立超出了单个单位的财政和管理能力之外。

这种制度安排阻止了单位个体利润最大化的需求。如果这样，我们在这种福利体系中就无法发现公共负担的概念。但是，实际并非如此（Dixon, 1981; Leung ＆ Nann, 1995）。传统的信念，比如工作伦理强化了公共负担的建构，如同给予没有家庭或工作能力的人以社会救助一样。更进一步，中国没有达到覆盖全体公民的社会福利水平，不仅是对贫困救助对象而言的，对乡村的农民也是如此。这意味着缺乏利润最大化的目标并没有阻止福利分配的双轨制。一方面，工作身份体现了为福利做出贡献的社会信仰；另一方面，发展中国家的经济水平意味着国家没有充足的资源为农村人口提供与城镇人口相似的福利，福利主要指向了生产。这就是说社会福利发挥财富积累的效应在中国只是城市中的现象。

总而言之，制度安排和意识形态偏好对理解不同社会中社会政策和经济政策的关系都是基本的。而且，两者的关系也受到国家发展阶段的影响。因此福利作为公共负担的议题不仅是制度的，也部分关涉意识形态和发展水平。新马克思主义和制度理论都没有对非资本主义非西方福利体系下的社会政策和经济政策的关系提供令人信服的解释。

我们对公共负担议题的分析需要得到规范的解读。理论上，社会政策会通过政府支出（消费、投资、开支）直接或间接地促进经济产出。但是发展、意识形态和制度三个重要的语境因素会支持社会政策增加公共负担的议题，并且影响社会政策或促进或削弱经济产出的观念。

三 中国改革的个案研究

中国改革的个案研究阐述了不同发展水平、意识形态和制度的因素。中国是一个人均GDP较低的发展中国家，与此同时有关福利体制的文献几乎全部集中在后工业化国家（Jones, 1993; Walker ＆ Wong, 1996, 2004, 2005; Gough, 2004; Hill, 2006: 35）。从意识形态来说，中国提供了社会主义的另一种理念，和苏联模式及西方“社会主义”的概念形成对比，在苏联解体之后，它经常被等同于社会民主。中国的社会主义不仅是意识形态上的标志，而且是通过中央计划经济加以实践的国家社会主义。现在她正在重建，以纳入市场机制和原则。因此，中国有着某种不同于西方福利国家的体制。由邓小平发起的改革旨在建立一个使劳动和福利成本社会化的资本主义再分配机制。这种从以计划经济为主到“社会主义市场经济”的转变，为在一个国家两种体系（福利资本主义和转型中的国家社会主义）中研究社会政策和经济政策关系提供了可能。

首先，该个案研究考查了公共负担议题在中国的建构：它如何运行、如何延续以及在经济改革中是否随着时间改变。其次，该研究考查了中国的社会政策如何促进或阻碍经济生产。这是社会政策的经济效益的问题。其中特别关注改革为什么及如何改变有关社会福利的制度安排。最后，该研究关注了有关经济生产的家庭社会政策。这关乎混合福利和女性对社会政策的贡献，强调无薪的家务劳动和有薪工作的关系（Lewis, 1992: 159－174; Sainsbury, 1994）。回应后者，福利政府现在开始更为重视社会政策在家庭中的角色。比如，Esping-Andersen（1997: 122－123）引用了西班牙、意大利和德国的例子说明低水平的女性就业率在很大程度上归因于几乎完全缺席的对工作母亲的照顾、责任和支持。因此，社会政策可以成为形塑家庭生活并影响经济生产的有效工具。

（一）工作中的公共负担议题

令人吃惊的是，无论其发展水平如何，公共负担的议题在中华人民共和国成立之后就已出现。比如在毛泽东时代，被工作伦理强化的生产自助和努力工作的原则备受支持。工作的重要性在中国的宪法中得到体现（从1954年的全国人民代表大会到1982年的宪法），工作被赞美为每一个劳动者的光荣义务。比如，1982年的宪法规定“所有在国企、城镇和农村集体经济中的劳动人民都应该以国家主人翁的态度从事生产劳动（Leung＆ Nann, 1995: 38; National People's Congress, PRC, 1982）。不仅是为了建立新的无产阶级伦理并有助于生产，而且自助和勤劳工作的原则对于贫困者和基层组织在资源不足的情况下保持稳定也很重要，这经常被描述为“这是我们的命”（Dixon, 1981: 16; Leung ＆ Nann, 1995:24; Mok, 1983: 271）。在福利管理中，为了避免“福利病”的出现，管理者总是热心找出在福利角角落落的装病逃差者（Dixon, 1981:25）。在邓小平的改革中，社会化的劳动和福利成本经常被概念化为“历史包袱”（上海社会科学院，1997: 69）或者“社会包袱”（Guo, 1994）或者“经济包袱”，因为它们落到了单位的肩上拉低了其竞争力。这是在特定意识形态和发展情境下混淆经济和政府界限的制度安排下的产物。按照这个思路，我们可以从制度安排和政策两个层面来分析公共负担议题的运行。

首先，随着国家社会主义的启动，失业被根除，因为城市居民在国企或政府部门获得有偿就业，农民通过合作社（后来是人民公社，一直持续到邓小平的经济改革）获得土地。私营企业几乎没有福利，并处于国有化的边缘。获得就业（农民或者工人）和福利是个人社会地位的基本保障。这是一个僵化的社会和政治控制体系，具有社会分层的功能。从农村到城市的地区流动以及单位间的工作流动都很难达成。通过这些制度安排，工农业产品都被中央控制。最重要的是，工作单位为职工提供安全的“铁饭碗”（Leung ＆ Nann, 1995）和全面的福利，被称为“单位管理的社会”（Wong, 1999）。但是乡村的农民只有在饥荒和收成很差的时候才得到照顾。那些没有家人和丧失工作能力的人落入“五保户”的贫困救助体系而获得最低水平的政府救助。

考虑到中国地域和人口的规模，毫无疑问政府在保障人民的基本生活方面取得了很大的成就，除了在政治动荡期（“大跃进”和“文革”时期），这种保障都得到维持。但是，这并不否认今天在内陆边远的西北地区依然存在少量的贫困人口。北京的中央政府曾承诺到2000年消除绝对贫困（上海《文汇报》1995年10月5日）。今天，绝对贫困不再是中国的关键议题，或许收入差距已取而代之。在千禧年的前几年，公共议题关注的是中国什么时候会进入“小康”社会（中等富裕）以及多少中国人会进入“小康”社会。当在2003年中国的人均GDP达到一千美元时中国达到了小康社会。在2004年，因为具有充足的税收收入（Tang, 2005），中央政府能够为超过2200万根据新贫困线划分的城市贫困居民提供救助。新的贫困救助项目，也就是最低生活保障线（MLSL）已经延伸到沿海省份的大多数县和中西部的部分县。

这个转变反映了工作领域的发展因素，因为中国在社会支出方面收效甚微（图1）。从经济改革以来，中国政府在抚恤金（付给退伍军人及其寡妇）和社会福利（包括贫困救助和个人社会服务）方面的支出不到国民财富的1%。即使将单位福利加以考虑，中国的社会支出比例也不算高。包括价格补贴和对亏损企业的补贴，社会支出占GDP比例最大的年份是1985年（12.38%），这是因为当时对国有企业重建给予了财政支持（图1）。到2005年，社会支出占GDP的比例回落到4.38%，这时对亏损企业的资助已经很小（这伴随着国有企业占城市就业比例的下降，见图2）。

改革前以及20世纪80年代至90年代中期，社会支出仅占国民财富的微小比例现象只能从制度－发展的视角来理解。在这里“制度的”意味着城市居民的单位福利供给减少了社会化福利作为二次分配的需要（比如通过社会支出的或社会政策的再分配）。只有极少数（比如五保户）没有工作或者没有家庭依靠者符合社会救助标准。之前为国企工人现已失业或退休的新贫困人口加入旧的贫困人口类型（如五保户）得到政府救助。也就是说，与福利社会分层议题一致，考查中国福利需要根据它的社会制度，包括非传统的支出项目，比如政府的价格补贴和对亏损企业的补贴（作为工资补贴或者单位在职工福利上的支出）应作为政府福利支出的部分（表1）。与福利资本主义相比，这种制度安排意味着中国只需要放更少的国民财富到传统的社会福利方面。在改革前以及20世纪80年代至90年代中期，工作单位对职工的福利负责；在毛泽东时代，中国人人都被认为有工作，虽然在经济重建时期更少人这么认为（图1）。因此，国家社会主义体制模式更少需要政府通过税收提取资源进入再分配体系（图2）。普遍来说单位为其职工提供了“全面的福利”，虽然是在初次分配的层面上。

但是中国的制度也是“发展的”。表1展现了农村和城市地区的支出，虽然学校和医院大量集中在城市。考虑到自20世纪90年代中期以来，就职于国企（主要的单位组成部分）的城市职工的急剧收缩（表2），中国似乎需要更多的“社会化”福利。或许西方的经验具有参考性。经合组织成员国中，平均公共社会支出占GDP的比例是20.5%（经合组织，2005）。这强调了社会支出占国民财富比例的重要性。但是社会学习和制度发展需要时间，中国人没有付个人所得税的经验，改革前的国家社会主义制度阻止了对通过个人所得税进行再分配的需求。而且，中国在2007年仍然是发展中国家，国民收入水平处于中低层次，只有不到60%的人口是城市居民。

经济发展带来财富增加，更大比例的财富可用于再分配（Wilensky, 1975; Pampel and Williamson, 1988）。这是被西方社会的新自由主义政府（Walker, 1990）所发展并由邓小平（1993: 23）为支持改革进程而倡导的滴漏理论。最近中国国家发展向西方地区的靠近可以看作邓小平改革进程中“滴漏”的“第二步”。这个“西化”发展的努力需要时间来体现其效果；但是最近中央政府提升贫困救助的努力或许提供了改变的方向。因为中央政府相对地方政府占国民财富比例的提升，中央政府有能力为城市贫困救助提供更多的资源，这促使接受政府救助者大量增加，从2000年的403万到2001年的1171万，再到2004年的2201万（Tang, 2005）。（可见，中国贫困救助的例子阐明了制度和发展的因素如何运行）因此，理论和实践层面都说明经济改革加速了再分配的使用，城市贫困救助的提升是一个例证。时间将会告知在贫困救助方面的项目覆盖是否会延伸到其他社会政策项目。

经济改革使用市场原则和机制来重建国企以增加其竞争力。单位福利在新的制度安排中被国企看作经济产出的包袱。因此，经济改革意味着甩开或者说减少成为国企产出成本的单位福利。改革的政治目标是将“单位管理社会”转变为“社会管理福利”（Wong, 1999）。这意味着之前融合工作和福利的制度安排转向两者分开。也就是说，改革中国的公共负担议题反映了中国经济产出优先的信仰体系。现在是以个人能力来追求利润最大化，而不是所拥有的就业身份，这也日益体现在有关福利权利的偏好之中。因此单位福利已退居到从属地位和包袱的位置，因为它不再被认为能促进经济发展，因此必须被“社会化”。

（二）社会政策对经济生产的效用

单位福利社会化进展并不顺利，表1显示改革以来非常小的国民财富比例被分配到文化、教育、健康领域；即便在中国有能力提供更多福利的2005年，其比例也只是3.33%。某种程度上中国政府在改革前和改革后对生产主义功能的强调，并由专制权力强化，将自身定位为“增长状态”（Klein, 1993）。按绝对值计算，中国的GDP在1978～2005年已提高了50多倍（从3645.2亿元增加到183084.8亿元，表1），因此，更小比例GDP的社会支出却在绝对值上有明显的提升。

在1978年经济改革开始之际，国有企业是中国城市的主要用人单位，占城市就业人口的78.3%（表1）。但从20世纪90年代中期以来，毛泽东时代的充分就业政策已成过去；国有企业职工在2005年已下降到城市居民的23.7%（表2）。与此结构变化相伴随的是有保证的充分就业会导致经济效益低下。再加上市场机制，单位福利对经济生产的效用已经从过去的“积极”变成了今天的“消极”。

相对照的是，在毛泽东时代的中央计划经济下，充分就业和相伴随的普遍福利被认为是合适的生产成本的组成部分。今天，单位福利已成非主流的剩余状态，福利被认为应该由“社会”而不是单位个体来管理（Wong, 1999）。时至今日更大比例的国民财富还没有进入社会消费支出领域。本文不探讨为什么政府还没有分配更多的财富到再分配领域（关键的因素是生产主义和公共负担的政策定位），而是探讨该现象对社会政策概念的暗示。这有两个当下的问题：

第一，改革前及改革后的20世纪90年代中期之前政府缺乏资源，这意味着需要通过税收机制获得再分配资源来完成单位福利责任从单位个体到社会福利（比如，从社会投资到社会消费）的转变。退休保险体系改革的困难是一个例子。这个难题源于缺少覆盖不同就业和户口公民的国家养老金。但是国家财政不足只能部分解释这个转型问题，另外的原因部分在于政府用来再分配资源以支持“新”的国家养老金的制度安排（税收）不足。因此，这个现收现付的养老金体系不得不依靠年轻一代和赢利的企业来为退休者提供收入安全，来资助长者和不能赢利者。因此，赢利的企业有明显的财政激励，不去参加跨代的再分配。如果“新”的养老金体系能够由中央政府从税收投入更多资源进行资助的话，养老金体系的转型会更少受到来自更年轻和赢利的企业的抵制。即使政府有更多资源来支持转型项目，但是国家养老金现在仍然被看作生产的负担（消费而不是投资）。

第二，社会政策（消费）方面政府财政投入不足已导致对医疗卫生和教育等社会服务的收费。这个议题具有双面性。以医疗卫生为例，从服务需求方来说，有老年员工群体的单位经常发现不能支付其生病的职工的医疗账单（Wong, Lo ＆ Tang, 2006）。因为医疗卫生是终身福利的一部分，退休者仍然由工作单位提供照顾。由于年龄结构和行业的差异，不同单位的医疗费用轻重不均。这使医疗费用重的单位比那些有着年轻职工的单位更缺乏竞争力。从供应方医院来说长期受困于中央财政投入不足，导致它们不得不依靠药物和检查收费来填补资金短缺。这个费用补充策略意味着医疗费用转嫁给病人。这样说并不完全是开玩笑，对于今天的病人来说问题不是进医院而是出医院，因为他们或者他们的所在单位没有能力支付账单。比如，2003年在中国中部的一个调查发现绝大多数城市居民（回应者的90%）担心万一遇到大病时不能承担医疗费用（Wong, Lo ＆ Tang, 2006，表5.10）。这个改革进程将医疗卫生从社会投资转变为社会消费，从而成为经济产出的明确负担。

回到中国个案中的社会支出和经济生产之间的关系。理论上说，社会支出和经济生产间接相关，因为它们是用来维护社会和谐并培养一个财富积累的合适环境所需的公共费用。典型的例子是对无业者的贫困救助。在中国改革的背景下有一个额外的因素需加以考虑。传统上，中国城市贫困的概念是指没有能力工作或没有家庭可以依靠者，这就是为什么在中国城市这么少人领取救济金。比如在有600万户籍人口的上海在1996年仅有7000户领取民政部提供的贫困救助（Wong, 1997: 41）。但是随着经济改革成功和大量下岗工人进入新贫者行列，这种情形已经改变。这体现在上海领取新的贫困救济项目（比如最低生活保障）人数的飙升上——在2005年是22.71万户或者说户籍人口的3.3%（上海市政府，2006）。也就是说，中国政府开始意识到需要为社会和谐买单，意识到社会支出和经济生产之间的关系。前面已经提到，中央政府曾计划将最低生活保障推行到农村地区。这个意图反映了经济发展的角色——政府，比如北京的中央政府已经从财富积累和新建立的资源提取机制中获益——它相对于地方政府获得了更大比例的收益。这意味着新建立的贫困救助项目和国企的经济重建密切相关。但是其核心价值在于社会和谐并成为从政府社会主义到社会主义市场制度转型的组成部分。也就是说，在改革的中国，社会支出被看作经济产出的结构组成部分，它们促进经济重组。但是经济重组只能部分解释贫困救助的变化，我们需要考虑发展和结构的因素。

（三）和家庭及女性生产角色相关的社会政策

西方学术界对中国提升妇女地位长期以来有着较高评价（Croll, 1983）。即使在改革时期中国也保持了世界上最高的女性就业劳动率之一（72.5%），其他中等发展国家的平均比例是56.7%，经济合作组织成员国的平均比例是51.5%，而且中国是妇女参与有薪劳动比例最高的国家之一（66%），虽然她的性别发展指数在144个国家排名第71位（联合国发展署，2004）。因为中国发展中国家的地位，对于与家庭及女性相关的社会政策服务于经济生产的研究最能在三方框架中得到解释——也就是制度、意识形态和发展的框架。

在毛泽东时代，中国政府在以共产主义形式建构理想社会的追求中淡化了家庭的重要性。也就是说，在毛泽东时代的中国，女性不像在其他资本主义国家的女性那样被当作劳动大军的蓄水池。相反，在毛泽东时代的新社会主义社会男性和女性都不受市场逻辑控制，并且他们是对党和国家而不是市场和家庭忠诚。但是，家庭在毛泽东时代仍然是一个强大的社会制度；存在了几千年的封建主义传统不可能在短时间内根除。在家庭和工作领域提升女性的地位有助于减弱个体对家庭的依赖，这似乎是受意识形态的驱动，但是现实中女性的家务劳动和性别分工依然被孝道加强而不是被废除。

我们需要对毛泽东有关女性在社会主义中国的新角色和地位做一个功能主义的探索：女性被毛泽东看作社会建设中有价值的人力资本，她们可以在社会主义中国“顶半边天”（Chi, 1977）。为了使这个人力资本能运行良好，日托幼儿园成为具有一定规模单位的工作福利。在工作单位建立哺乳室成为女性的权利并在1992年写入法律（中华人民共和国中央人民政府，1992）。女性通过为经济生产做出贡献而依靠政府来争取在社会和家庭中更高的地位和权利。但是这个功能主义的分析不能充分解释在中国发展经济的背景下中国女性获得的相对有利的优势。毛泽东在家庭之外建立新型社会主义男性和女性的意识形态驱动必须加以考虑。

到了邓小平的时代，这个意识形态驱动的火车已经没有了蒸汽。这里，制度理论本身不能抓住开创于意识形态偏好之外的政策变化。但是，经济改革意味着政府有既定利益来支持家庭，因为它作为一个社会制度时可以分担社会福利支出的财政“负担”。比如，没有家庭支持是在传统的乡村和城市救助体系中获得救济的前提，尽管获得救助的权利写入了中华人民共和国宪法（1982）。家庭法和长者权利保护法都规定子女和家人都有义务照顾父母和年老的家庭成员（全国人民代表大会常务委员会，1996；全国人民代表大会，1980）。显然，法律站在政府这边将照顾责任置于家庭，这意味着女性，特别是那些收入低、教育程度低的女性年长群体在寻求地位和权利平等方面将处于不利位置。此外还有至少在经济改革早期不充足的国家财政能力，意味着政府干预只能依靠监管力量来保护女性职员免受剥削（Ngai, 1997）。在这一方面，从发展的角度来说，中国政府的经济重构因为再分配资源不足和对规制推行的财政支持不足而有缺陷。对家庭价值和家庭制度的回归有利于在实践中减少对社会照顾的需求。但是按照制度理论，改革前的性别平等传统有着路径依赖，这阻止了中国政府和过去的决裂。因此，对女性在家庭和工作领域的影响更加混合。性别平等依然作为国家目标供奉在保护妇女的法律中。比如，在2005年中国出版了一本名为“中国性别平等和妇女发展”的白皮书（国务院信息办公室，2005）来讨论在提升性别平等和妇女发展方面的进步。在原则上，在福利再分配的过程中，女性职员在住房、医疗保健和退休方面具有平等权利。因此，即使在改革时期，国家社会主义中国也不会采取男性养家糊口的福利体制（Sainsbury, 1994; Lewis, 1992）。经济重组和中国经济发展的性质对女性在工作领域的角色产生约束，但是这种约束不是单方面的。经济重组为一些工作的女性，特别是年轻且受过教育的女性提供了获得独立收入的工作机会。同样重要的是中国的发展中地位使她依然可以采用政府监管的权利来确保性别平等。意识形态，部分是毛泽东时代有关社会主义新男性和女性的理念，部分是制度惯性的反映，在中国新生产主义发展模式下扮演了抗衡资本主义财富积累逻辑的关键角色。否则，女性保护的社会政策会被视为经济生产的负担。

三 结论

本文通过将对西方福利体制的分析延伸到中国，聚焦于公共福利负担建构的三个基础：意识形态、制度和经济发展。从中可以看到，西方和改革中国的主导意识形态都是经济的，虽然在改革前的中国（毛泽东时代）其他意识形态也曾大行其道。当我们从意识形态维度着手时，很清楚它不足以解释负担借以建构的过程，因此，西方福利体制体现的资本主义和中国的国家社会主义的制度逻辑都需要考虑。尽管意识形态和制度对于中国个案是两个强有力的解释因素，经济发展水平依然需要顾及，比如理解对生产的强调、乡村和城市地区的差异、再分配资源的不足及不成熟的税收体系。

对经济和社会政策关系的分析从新马克思主义对社会政策的功能分析着手，并通过分析不管在西方还是改革的中国，财富积累的制度逻辑都是固有的，即使社会政策在实践中对经济有着直接或者间接的支持，也依然被认为是从经济发展中提取了可贵的资源。即使在社会民主福利体制的北欧也不能抵制这个把社会政策当作经济负担的资本主义制度逻辑。这导致社会政策的经济合法性产生层级结构：从顶部的社会投资到底部的社会消费，合法性依次减弱。但有些时候，资本主义逻辑成为福利社会负担建构的最主要的影响因素。中国改革前的非资本主义体制能够疏远对经济效益的关注和构成资本主义的财富积累和社会合法性之间的矛盾。因此，意识形态和中国发展地位的结合建构了社会政策对经济政策的附属地位和公共负担的理念。国家强权促成了生产导向的发展项目的推行。

本文阐述了意识形态、制度和发展框架在理解社会政策的附属地位和公共负担结构方面的价值。除了在将公民社会权利制度化和非资本主义制度的背景下，即便意识形态、制度和发展因素在重要性上有所变化，东西方的社会政策都从属于经济政策。综合的单位福利和女性地位的提升体现的是非资本主义背景下的这种例外。或许这是“不成熟的福利国家”（Kornai, 2001）的例子，在这里共产主义经济体制免于资本主义的制度逻辑，允许普遍的权利脱离国民财富和政府财政能力的合适比例存在。尽管如此，这依然说明了对社会政策狭隘概念的主流接受情况：社会政策是经济政策的附属并对增长形成负面消耗，这限制了政府再分配的行动。当然在不同的福利体制中这种约束的程度有所不同，但是基本的逻辑是相同的。

更多的关注应该投向社会政策在调节资本主义或社会主义、意识形态和经济发展的大结构影响时具有的正面潜在的制度安排。在北欧的个案中强大的公民权或许减弱了公共负担概念的权力对福利接受者的污名化。但是公民权不能解释农村人口和流动人口缺乏合适的社会保护，虽然他们也是中华人民共和国的公民。中国在忽视公民权方面并不是例外。种族、年龄、性别和能力都是在东西方富裕和发展中国家产生歧视的方面。按照我们的三方框架，公民权需要和行政、财政资源（比如发展）支持的意识形态和制度框架兼容。比如在中国新贫困救助建立和扩大覆盖的例子中，尽管中国宪法很早就已规定公民有得到社会保护的权利，但是只有当中央政府有足够的资源用来扶贫的时候，它才有可能变为一种可实现的公民权利。如果社会支出可以重新解读为社会投资，从而建构一个更为激进的社会政策角色，毫无疑问那将很有帮助。比如，中国政府总是自豪地宣称在边远农村通过“造血”而不是通过“输血”取得了好的扶贫效果——也就是提供贷款、技能培训、提高生产的销售建议、提升穷人的能力等，从而为扶贫注入了积极意义。其他更为激进的，比如采取按需求设计的结构性社会计划（Walker, 1984: 189）来处理社会和经济政策之间的关系就超出了本文的范围。

我们已经论证中国的福利体制在处理经济和社会政策的关系时不同于西方的体制。但是，社会政策的产生不仅仅由经济功能决定，在实践中，三方框架的制度、意识形态和经济发展都会调节社会政策作为社会负担的建构。

 

致谢：真诚感谢Michael Hill、Adrian Sinfield和Dorothy Sinfield对本文提出的宝贵修改意见。

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作者单位：（艾伦·沃克，英国谢菲尔德大学社会学系；王卓祺，香港中文大学社会工作系）

译者单位：广州大学公共管理学院