第二节 信息公开和政府公信力

一般认为，政府公信力的缺失与政府和公众的信息不对称有关。比如，新媒体时代频频出现的谣言问题，就与信息的不畅通有关。当政府由于种种原因不让公众知道真相，或政府所告知的真相与事实有出入甚至有巨大差距时，任何一种偶然的事件都会激发人们的想象并为谣言的诞生提供条件。古斯塔夫·勒庞论述过煽动信众的三个方法，即断言、重复、传染。而这三个方法只有在信息不公开、不透明的前提下才有可能。这里面既有对政府的误解，也有对政府的不信任甚至攻击。尤其是现代传媒的信息传播链条被大大拉长，这使得信息的失真度也会加剧，导致谣言丛生，乱象横生，让受众沉浸在真假难辨的信息海洋中，这反过来又会加深公众对政府的误解，并导致人们对于政府的不信任情绪逐步加深。“当公众对一切都无法相信时，那么他们就会相信一切。”正是从这个意义上来讲，信息不畅通造成了“塔西佗陷阱”，而“塔西佗陷阱”又加剧了谣言传播的几率和可能，如果没有一种有效的阻隔机制，就会形成一种信息不畅和“塔西佗陷阱”之间的恶性循环。

但是，从严格意义上说，公众信息不对称并不是造成“塔西佗陷阱”的主要原因。公众信息不对称有可能造成公众对政府的不信任。但一个民主和法治的政府，之所以失去民众的信任，根本原因还是脱离了人民，其所作所为与对人民的承诺发生了背离。而公众信息不对称恰恰又可作为掩盖这种脱离人民或背离对人民承诺现象的一种手段。从社会生活看，造成政府公信力下降的直接原因是政府的信息有错或故意提供一些不真实的信息，如部分地方或职能部门在重大公共事件中所持的“不先说”“不肯说”“不让说”的态度。因此，信息不对称使政府有可能利用所掌控的巨大权力来掩盖对自己不利的方面，而所谓对政府不利，也包括个别政府官员的失职、贪腐或其他可能引发公信力的现象。当信息不对称时，所有这些不利于政府公信力的现象都可能会被遮盖，而一旦这些真相被打开，就会影响政府的公信力，导致“公众选择不相信”，使政府在“塔西佗陷阱”越陷越深。因此，为了防止政府公信力受到损害，政府必须实事求是地对待真相，本着有错必纠、有贪必肃的精神，改变信息不对称的现象，使政府在出现问题时无法掩盖也不能掩盖。显然，在一个民主和法治的国家，改变信息不对称，不仅是防范政府权力滥用的重要举措，也是民众行使知情权、参与权，管理国家和社会事务必不可少的民主途径。

新媒体时代的到来，为公众的知情权、参与权的行使提供了极大的便利，也对政府的信息公开带来了前所未有的挑战。对于公众来说，利用所获得的信息发布见解，对某些现象进行评论，变得越来越方便，也能够在极大的层面推动越来越多的公众关注一些社会现象。在这个前提下，法治政府不仅有一个信息公开的问题，而且有一个如何正确对待公众知情权、参与权的问题。有一种观点认为，“未经验证的信息自由发布，这自然也给谣言的诞生提供了条件”。这是对公众信息传播的一种不信任甚至误解。新媒体带来的信息自由发布与谣言的传播没有直接关系。信息自由发布并不会导致谣言。试想，当政府的信息都公开的时候，所有信息都会不证自明，也根本没有必要和可能发布谣言。正如有的学者所说：“造成 ‘塔西佗陷阱’的主要责任不在公众，而在政府部门自身。”显然，政府应当理性对待公众的批评。

必须强调，信息公开、不公平并不是一种技术问题，即并非政府会不会应对新媒体的技术问题，而是一个民主和法治的政府在新媒体时代，如何更好地保障公民的知情权、服务于人民的问题。实事求是地说，我们国家由于长期的计划经济传统，部分政府官员尚未学会应付新媒体或自媒体。当微博成为影响力巨大的信息发布平台后，新媒体的传播作用在社会突发事件中表现得尤为突出。大量事实证明，正是由于政府在应对微博等自媒体推动突发事件进程时未能做出及时有效的处理而导致谣言四起，这一方面与微博具有即时性、进入门槛低和“裂变式”传播等自身特性有关，另一方面也与政府缺乏应对微博这一新兴媒体的经验及相关制度供给缺失有关，以致政府一步步陷入“塔西佗陷阱”。因此，“塔西佗陷阱”的产生，归根结底，不是政府会不会应付新兴媒体的问题，而是政府应当如何面对真相的问题。在民主法治条件下，公众有权知道真相。除非特殊原因，政府也有义务及时全面地让公众了解真相。

由此，如何正确对待公民的信息权，对政府来说并不是如何掌控媒体的问题，而是如何公开自身行为的政治道义。人民有权监督政府，如果政府的信息不公开，人民就无法监督。因此，政府信息公开，是保证人民充分行使宪法规定的监督权等基本权利的重要举措。从世界各国看，瑞典是世界上首创政府信息公开立法的国家。早在1766年瑞典就制定了政府信息公开法。美国国会1966年和1976年分别通过《信息披露法》和《阳光下的政府法》，赋予全体国民最大限度的知情权和监督权，而且实现这种权利无须任何必要的理由和请求，如果政府拒绝，就会导致司法的介入。当代世界大多数国家如澳大利亚、加拿大、新西兰、韩国、欧洲大多数国家以及秘鲁、墨西哥等拉美国家也先后制定了信息法，我国《政府信息公开条例》也于2007年公布。为了有效促进政府信息的公开，该法除规定“行政机关主动公开的政府信息”外，还明确规定“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”。显然，严格实施国家信息公开法，不仅是国家机关依法行政的需要，也是保障人民充分行使知情权、参与权、监督权的基本要求。

有的学者认为，克服“塔西佗陷阱”, “政府媒体、主流媒体应该在第一时间将事件的真相报道给社会，以正视听，传递政府负责任的声音”。这种说法仍然没有摆脱政府操控媒体的倾向。宪法规定的公民的知情权本身就具有针对政府的指向性，这就要求政府在涉及公开利益时信息必须公开，政府没有权力垄断信息。而当媒体都成为政府媒体及与政府媒体密切相关的主流媒体时，这必然在很大程度上妨碍公众知情权的行使。显然，政府要具有公信力，首先要解决合理地或科学地对待公众的媒体。政府不能把媒体都控制在自己手中，更不能不让媒体监督自己。如何对待媒体，其实体现了一种政府的自信。从这个意义上说，要恢复政府的公信力，政府必须从善待媒体、保持与媒体的距离开始，使媒体人具有依法独立监督政府的能力。这是一个民主和法治政府必须具备的自信。

此外，对谣言要具体分析。在信息不对称的前提下，某些谣言也包含着民意，承载着不同网民的态度和观点，对一个民主和法治的政府同样有借鉴和参考的价值。美国法学家桑斯坦提出，“通常都会把谣言分成忧患类谣言和心愿类谣言，前者源自恐惧，后者出于希望。这两类谣言同那些接受并散播谣言的人们的既有观点有着或多或少的联系”。因此，谣言中有民意，而谣言的产生在某种程度上正是政府在民主法治建设上的不足。因此，正视谣言而不是动辄就以谣言治罪，是一个现代民主法治政府的自信之所在。当然，谣言的产生有其土壤。故解决谣言的当务之急不是如何惩治谣言的制造者，而是要尽其所能消除谣言产生的土壤，使谣言没有存活的条件。