上篇 发展视角的香港社会解读

香港如何服务居民

香港与武汉：城市社区服务比较

摘要：通过对香港与武汉进行实地调查，论文认为，香港的社区服务载体是社会分层型社区结构，武汉则是自然产业型社区结构；香港的社区服务组织体系的自治程度较高，武汉则行政性较强；香港的社区服务队伍是专业化的队伍，武汉则是社会化的队伍；香港的社区服务经费是政府资助为主、社会筹募为辅，武汉则是社区经济养社区服务、有偿服务补无偿服务；香港的社区服务内容注重精神层面的中介服务，武汉则注重物质层面的直接服务。论文认为，内地城市社区服务应该走专业化和福利型的道路。

关键词：香港；武汉；城市社区服务

应亚洲基督教高等教育联会和香港浸会大学的邀请，笔者于1998至1999学年度有幸到香港浸会大学社会工作系做访客教授。访问期间，笔者以香港深水埗区为调查点初步考察了香港城市社区服务的现状，并在此基础上对香港与武汉的城市社区服务进行了比较。本文将对该比较研究的初步成果做一扼要介绍，并以此就教于学术界。

一 社区服务载体比较

社区服务是在一定社区范围内开展的社会服务，因此，一定的社区结构就是一定的社区服务的载体，而比较分析其社区结构是比较其社区服务的必要前提。那么，香港与武汉的城市社区结构究竟如何呢？这是一个异常复杂的问题，对此，笔者仅从横向区域结构的角度进行比较和分析。

从横向区域结构看，香港与武汉的城市社区结构既有相似之处，又有不同之点。所谓相似之处，是指香港与武汉的区域结构都是“三分天下”，即香港因历史和自然的原因而将城市社区分为香港、九龙和新界三大部分，三大部分之下细分为18个区；武汉因长江和汉水而将城市社区切割为武昌、汉口和汉阳三大块，三块之下又细分为13个区。其具体情况见图1。

所谓不同之点，是指香港与武汉居民的聚居方式不同。比较而言，香港居民的聚居方式大多是经济收入水平相同或相近的市民相邻而居，如同处九龙地带的尖沙咀地区和深水埗地区居民的收入或消费水平有明显的差距，即前者为高消费社区，后者为低消费社区；而武汉居民的聚居方式大多是同一行业或同一单位的市民相邻而居，如政府官员聚居在政府大院而形成了所谓“行政型社区”，高校职员聚居在大学校园而形成了所谓“文化型社区”，企业职工聚居在企业周围而形成了所谓“企业型社区”，等等。武昌区的水果湖街、洪山区的珞南街和整个青山区分别是典型的行政型、文化型和企业型社区。

由此可见，香港与武汉的社区结构就其基本特征而言存在明显区别，即前者主要表现为社会分层型，后者主要表现为自然产业型。由此表明，香港的经济社会发展水平明显高于武汉，因为发达地区或现代社会的社区结构一般是社会分层型，而落后地区或传统社会的社区结构一般是自然产业型。当然，1978年中国内地实行改革开放以来，特别是随着市场经济的推行及住宅的商品化，包括武汉在内的内地城市的社区结构类型正在发生转变，即城市社区结构正在从自然产业型向社会分层型转变，其具体表现是出现了相对独立而又高低有别的高级住宅区和中低级住宅区。这些新生的社会分层型社区虽然目前在内地城市中所占比重不大，但它反映了社区结构演变和发展的趋势。

一般来说，社区结构的类型不同，其社区服务或社会服务的内容和方式也会有所不同。

二 社区服务组织比较

由图1可知，香港共有18个区，而中心城区只有9个，即香港的4个区和九龙的5个区。武汉共有13个区，中心城区也是9个，即武昌有4个，汉口有3个，汉阳有2个。如果以区为单位比较香港与武汉的城市社区服务组织系统，我们发现，香港与武汉虽然都存在一个三级架构，但结构方式和结构性质完全不同。具体情形见图2、图3。

由图2、图3可知，香港与武汉的社区服务组织体系有如下区别。

第一，香港的社区服务组织体系是一个多元化的管理系统。所谓多元化，是指既有官办的行政性社区服务组织，又有官民合办即政府资助、民间主办的半行政性社区服务组织，同时还有完全民办的非行政性社区服务组织。这些组织都是相对独立的。这在一定程度上表明，香港社会组织的结构分化程度和功能专化程度较高。

与此相比，武汉的社区服务组织体系则是一个一元化的以行政为中心的管理系统。无论是从图3所示的纵向联系看，还是从横向联系看，区政府无疑是整个社区服务组织体系的中心，其他组织与政府的关系均是领导与被领导的关系。这表明武汉乃至内地城市社区组织的结构分化和功能专化程度相对于农村来说较高，而相对于香港来说则较低。尽管内地正在经历或进行从“政府与社会合一”到“政府与社会分离”的改革，但政府仍然在包揽一切，这种改革因政治体制改革严重滞后而迟迟没有进入实质性阶段。

第二，香港的社区服务组织体系是一个自治程度较高的管理体系。这里姑且不说其非行政性组织及半行政性组织的自治程度，仅以图2所示的行政性组织而论，它也有一定程度的自治性。其一，互助会就是一个由政府主导和策划，居民选举产生的，以自治为主、行政为辅的居民组织；其二，分区委员会是地区民政事务处邀请一些对社区事务感兴趣的人参加的兼具自治和行政双重功能的社区服务组织；其三，地区管理委员会也有一定程度的自治色彩，这是一个由各区民政事务处牵头，其他政府机构代表参加的地区事务协调机构。例如，深水埗地区委员会由深水埗民政事务专员担任主席，成员包括教育署、香港警务处、房屋署、地政总署、规划署、社会福利署、运输署、市政总署等政府部门或机构的代表。如果需要，其他政府部门或机构也会应邀派代表参加。

与此相比，武汉的社区服务组织体系则是一个自治程度较低而行政化程度较高的管理系统。从纵向联系看，区政府是结构严密的行政管理机关，其机构设置与市政府、省政府乃至国务院的机构设置基本上对应，作为区政府派出机构的街道办事处虽然机构设置简化了一些，更贴近城市基层社会生活，但它仍是一个功能齐全、结构完整的行政管理组织；处于城市社会最基层的居民委员会虽然是一个居民自治组织，但它同时也肩负较多的行政任务。武汉市的居委会干部曾形象地将居民委员会与政府部门的关系比喻为“上面千条线（众多政府部门）、下面一根针（居民委员会）”。从横向联系看，一方面，区、街及居民委员会三个层级的社区服务领导机构均由同级行政组织或居民委员会的负责人兼任，也就是说，社区服务领导机构是附着在行政组织之上的没有独立实体的虚设机构。另一方面，区、街及居民委员会所设社区服务中心等服务组织虽然有其实体，但其服务的内容、方式、人员、经费等均被纳入行政化的管理体系。因此，这些不同层级的服务机构实质上是行政附属组织。

三 社区服务队伍比较

与社区服务组织存在的区别一样，香港与武汉的社区服务队伍也存在相应的区别。

在香港，社区服务不仅有相对独立的组织系统，而且有一支专业化的社区服务队伍。这里的专业化有两层含义。一是职业的专业化或专业的职业化。在香港，从事社区服务或社会服务是一项专门的职业。换句话说，在香港的职业分类中，将专门从事社区服务或社会服务的职业称为“社会工作”。因此，从事社会工作职业的社会成员与从事经济工作、行政工作、教育工作等其他方面工作的社会成员一样，要符合其职业岗位的要求，才能就业上岗，一旦就业上岗，又都有其相应的职业收入。二是知识的专业化或专业的知识化。由于社会工作是一项专门的职业，因此从事该项工作的专业工作人员必须经过系统的专业训练，获得专业文凭，领取专业工作证书，才能就业上岗。其专业训练又分为两类。一类是综合性的专业训练，即到高校社会工作专业系统学习并掌握社会工作方面的知识、方法和技能。在香港，社会工作专业毕业的大学生一般从事社会服务或社区服务工作。另一类是单科性的专业训练，即经过与社会工作有关的专业知识的系统学习和训练。由于社会工作是以人为对象，因此，凡是与人生存和发展直接有关的学科和专业，如生理学、心理学、医学、法学、教育学、犯罪学等都是与社会工作有关的学科和专业。这些学科和专业毕业的学生也可成为从事某一专项社会服务工作（如老年人保健及护理、心理咨询、青少年教育等专项工作）的社会工作者。

在武汉，由于社区服务还没有成为一项专门的职业，因而还没有一支职业化的社区服务队伍。在改革开放之前，由于社会学、社会工作等学科和专业被取消，中国内地市民根本不知道什么是社区，何为社会服务。这些概念或提法的出现是在1979年之后，即社会学、社会工作等学科恢复和重建之后，而有意识地开展这方面的工作则是在1987年国家民政部正式提出开展城市社区服务之后。1987年以来，尽管内地城市社区服务工作取得了较大的发展，但其整体水平及专业化或职业化程度还很低。这里仅以社区服务队伍为例。根据我们对武汉的调查，目前的社区服务人员分为三部分：一是专职性的服务人员，主要由退休的老年人、下岗的中年人和待业的青年人构成；二是兼职性的服务人员，主要是居民委员会的干部；三是义务性的服务人员，主要是那些只做工作而不取报酬的志愿者。第一支队伍虽然是专职的，但他们一般抱有临时观念，因为社区服务工作既不是正式职业，又没有稳定的收入。因此，社区服务工作实际上是老年人最终退出工作领域，中年人和青年人找到或再次找到理想职业之前的过渡性工作。第二支队伍虽然较稳定，但他们的主要或本职工作不是社区服务。第三支队伍因建立在人们的兴趣和自愿的基础上，变化就更大了。由此可见，从严格意义上讲，武汉乃至整个内地还没有一支专业化或职业化的社区服务队伍。这里有一点需要指出的是，在介绍内地社区服务的相关文献中，将街道及居民委员会经办的一些经营性摊点的经营人员都统计为社区服务人员的做法是将商业性服务与福利性服务混为一谈了，这种做法不利于社区服务工作的开展，甚至可能将社区服务引入歧途。

四 社区服务经费比较

这里所说的社区服务经费主要是指被用于社会服务或社区服务的经费。在这方面，香港与武汉也有较大的区别。

在香港，社会服务的经费来源主要有两个渠道。一是政府提供的资助。据初步了解，政府提供的资助是香港社会服务经费的主要来源，而提供资助的主要政府部门是社会福利署。根据香港社会福利署1996至1997年度报告书，1996至1997年度，社会福利署为从事社会服务的非政府机构或组织提供经常性资助39.91亿港元，与此同时，还提供了6.07亿港元的非经常性资助。这些还不包括政府机构直接用于社会服务的经费，也不包括其他政府部门用于社会服务的经费。二是民间筹募的基金。在香港，通过筹募而建立的社会服务基金至少可分为如下三种类型：①公益基金，即主要通过社会捐助而设立的基金；②私人基金，即个人出资设立的基金；③外国基金，即国外有关团体或人士出资设立的基金。实际上，香港的社会服务机构特别是一些民间的社会服务机构往往采取多种渠道和方法筹募经费。如香港伸手助人协会于1997至1998年度采取近10种方法筹募经费。1997至1998年度，该协会服务机构的总支出是74068176港元，而该年度筹集到的经费（总收入）有69023198港元。

在武汉，社区服务的经费来源也是多渠道的。其主要经费来源渠道有：①街道办事处和居民委员会所属企业的经济收入；②社区内设置的有偿服务项目的收入；③有奖募捐；④政府（主要是民政部门）的资助；⑤团体或个人的捐助。前两项经费为内筹经费，因为它是社区管理机构依靠自己的力量筹集的经费。后三项经费为外筹经费，是社区服务管理机构向政府或社会争取或募集的经费。由于外筹经费既没有固定的来源，又没有固定的数目，因此社区服务以自筹经费为主，外筹经费为辅。这一点刚好与香港相反。以地处市中心、社区经济发展水平较高的武汉市江汉区民族街为例，1987年以来，该社区用于社区服务的经费每年大约30万元至50万元，其中自筹经费大约占83%，外筹经费大约占17%。由此可见，社区服务的兴旺与否取决于社区经济的兴旺与否。这种以社区经济养社区服务，以有偿服务补无偿服务的经费筹集模式的优点是使社区服务具有了自我生存和自我发展的能力。其弱点或不足是可能使社区组织重点发展社区经济，而忽视社区服务；重点开展有偿服务，而忽视无偿服务，并在其过程中模糊有偿服务与无偿服务的界限，从而使社区服务愈来愈失去其福利性，愈来愈具有经营性或商业性，结果可能是发展社区服务成了发展社区经济的代名词。

总之，香港的社会服务经费来源是以政府资助为主，社会筹募为辅，并有其较为稳定的来源渠道和资助额度；而武汉的社区服务经费来源是以社区组织的自筹经费为主，外筹经费为辅，其经费来源和经费额度均不稳定。这些区别在一定程度上反映了香港与武汉两地经济发展的整体水平和管理体制的区别。

五 社区服务内容比较

与社会服务经费一样，这里所说的社区服务内容主要是指社会服务（香港）或社区服务（武汉）的内容。在这方面，香港与武汉既有相同之处，也有不同之点。

在香港，被列为社会服务内容或范畴的共有七个方面。①社会保障。此项服务是帮助社会上需要经济或物质援助的人渡过难关，满足其基本及特别需要。具体内容包括五大方面。②家庭及儿童福利服务。此项服务是协助家庭建立相互关怀的家庭关系，预防及处理个人及家庭问题，提供家庭需要的而家庭自身又无法满足的服务。具体内容包括23项。③青少年服务。此项服务旨在帮助青少年成为对社会负责及有贡献的一员。具体内容共分六个方面。④康复服务。此项服务旨在帮助残疾人融入社会，并在其自身条件下尽展其能，为社会做贡献。具体内容共有12项。⑤老人服务。此项服务旨在使60岁及以上的老人享有一个受尊重、有保障的晚年。具体内容涉及四个方面。⑥社区发展。此项服务旨在促进社群关系，在社区内建立团结精神，并鼓励个人参与解决社区问题，务求改善社区生活质量。具体内容包括三个方面。⑦违法者服务。此项服务旨在帮助违法者重归正途，协助他们改过自新，成为奉公守法的公民，并重新融入社会。具体内容涉及五个方面。

在武汉，被列为社区服务内容的也有七个方面。①老年人服务。此项服务旨在根据老年人的特殊需求开展老年人服务，目标模式是使其老有所养、老有所医、老有所乐、老有所伴及老有所为。②残疾人服务。此项服务主要针对残疾人在生活、婚姻、就业、受教育等方面存在的特殊困难而提供有关服务，以帮助残疾人和正常人一样享有其权利、行使其义务。③优抚对象服务。优抚对象主要指现役、伤残及退伍军人，烈士遗属，现役军人家属，及军队离退休干部。此项服务主要是指社区发动和依靠社会力量为优抚对象排忧解难，尽可能满足他们的各种合理需求。④幼儿青少年服务。此项服务是指为幼儿青少年的身心健康和成长发展提供各种帮助。⑤便民利民服务。此项服务是为了方便居民生活而提供各种有偿和无偿服务，这种服务满足社区成员的生活需求。⑥家政教育和家务劳动服务。此项服务一方面通过举办各种形式的家政知识学习或辅导班，提高家庭成员的素质，协调家庭成员的关系，促进家庭文明建设；另一方面通过举办家务劳动服务站为居民的家庭生活提供支援性的补充服务，以帮助解决其临时困难或特殊困难。⑦民俗改革服务。此项服务主要是为居民的婚事丧事改革提供系列服务，以帮助居民克服和改革在婚事和丧事中仍然存在的愚昧落后的习俗，倡导文明、健康、科学的生活方式。

由此可见，香港与武汉的社会或社区服务在其基本内容上或项目的设立方面有许多相同或相似之处、如都设有老年人服务、残疾人服务、青少年服务、家庭生活服务等。但也有其不同之点，即服务的重点有所不同。一是武汉的服务注重物质生活层面，所谓的便民利民就是如此；而香港的服务在提供物质生活方面的资助和帮助的同时，注重精神生活层面的服务，注重人格和价值的培养，注重人的权益的争取和潜能的发挥。二是武汉的社区服务注重提供直接服务；而香港在提供直接服务的同时，注重中介服务，注重告诉居民怎样去满足自己的需求。这些不同之处在一定程度上反映了经济社会发展程度的不同和社区服务水平的差别。

六 小结与讨论

通过上述五个方面的比较，我们可以将香港与武汉在社区服务方面的主要区别归纳如下（表1）。

香港与武汉在社区服务方面的上述差别带给我们许多启示，特别是给武汉乃至整个内地城市的社区服务提出了许多值得研讨的问题，其中最大的问题是内地城市社区服务的发展方向和道路问题。在这方面，又有两个问题最值得讨论。

第一，社区服务究竟是走专业化的道路，还是走“社会化”的道路。所谓专业化，是指社区服务有专业化的组织、专业化的队伍及专门的资金来源等。香港以及世界其他发达国家或地区的社会服务都是走这条道路。所谓社会化，是指社区服务的管理、经费及设施等都通过社会化的办法来解决，即社区服务管理由社区内单位共同承担，社区服务经费在社会上筹募，社区服务设施依赖于社区内单位的提供或资助等。这是内地城市社区服务目前所采取的做法。应该说，社区服务的专业化是城市社区服务发展的方向，因为它不仅符合社会组织的结构分化和功能专化这一社会发展的客观规律，而且与当前中国正在进行的经济体制转轨和社会结构转型是相适应的，是与市场经济的经济管理体制和“小政府、大社会”的社会结构模式相适应的。至于所谓“社会化”的做法，虽然它在一定程度上拓展了社区服务的范围或空间，但只是在经济发展水平低下和政府财力有限的情况下发展或推进社区服务的一种权宜之计。长远来看，专业化是方向，是社区服务生存和发展的基础；而社会化是手段，是促进社区服务更加兴旺的措施。

第二，社区服务究竟是走福利型的道路，还是走经营型的道路。从香港与武汉的比较中，我们发现，社区服务经费以政府资助为主，还是以社区组织自行筹集为主，是关系到其社区服务走何种道路的前提或关键。也就是说，要坚持社区服务走福利型的道路，就必须在社区服务的经费来源问题上坚持以政府资助为主。因为社区服务是一种福利事业，而社会福利政策的本质是社会资源的再分配。而政府又是社会资源的最大所有者，因此政府理所当然是社会福利的主要投资者。香港是这样，内地更应如此。因此，在社区服务的经费资助问题上，政府的资助应该是主要的，政府不能扮演配角，否则，社区服务有可能失去其福利性而走上经营型的道路。

论香港“福利新政”及其延续

摘要：作为香港福利政策基本特征的“儒家伦理”“生产主义”和“政府低支出”均面临挑战是香港特区政府推行“福利新政”的原因；主张亲民和沟通的福利精神、强调共享与包容的福利原则、提高政府福利开支水平的福利举措是香港“福利新政”的主要内容；贫困率维持在7年来的低位，贫困人口连续三年低于100万是香港“福利新政”取得的初步成效；论文最后提出了延续“福利新政”的建议：一是应该继续坚持对福利政策进行改革和调整；二是应该继续坚持奉行“福利新政”所体现的福利精神和福利原则；三是应该在继续坚持加大福利投入的同时努力提高福利实施的针对性和有效性。

关键词：香港；福利新政；延续

2012年7月1日，梁振英宣誓就职香港特别行政区第四任行政长官。为了建立一个“更繁荣、更公义、更进步”的香港，梁振英政府提出“稳中求变、适度有为”的治港方略，不仅其经济平均增长速率远高于此前历届特区政府，而且其福利政策的改革与调整即“福利新政”获得显著成效。为此，本文将依次探讨香港“福利新政”的缘起、内容、绩效及延续建议这四个问题。

一 “福利新政”的缘起

1942年《贝弗里奇报告》出版后，世界各国（地区）政府开始着手建立拥有自身特色的社会福利制度。与大部分东亚国家（地区）类似，香港福利政策呈现“儒家伦理”“生产主义”和“政府低支出”三大特点：“儒家伦理”强调家庭福利，让家庭承担社会福利的责任与义务；“生产主义”是指将福利政策同时作为工具反过来刺激经济的增长，Holliday称之为“刺激型生产主义”；“政府低支出”强调在多元的福利供给体系中，相对于家庭、市场与非政府组织，政府的福利支出相对较少。然而，进入新世纪以来，香港传统的社会福利政策面临三个方面的挑战。

首先，传统的“儒家伦理”面临民主化等现代思潮的挑战。儒家伦理和香港福利政策之间的关系可以追溯到回归之前的殖民统治时期，港英政府在其长期的殖民统治过程中发现，儒家伦理强调的一些文化价值观念与其在香港需要建立的殖民权威十分契合，利于其实现施政目的和效率，于是提倡儒家的有关伦理规范，不仅保证了殖民统治的基本稳定，而且使其福利政策具有了儒家伦理特征。

1997年香港回归以后，在《基本法》的框架下，香港特区政府利用强势政府的格局，继续将儒家伦理思想塑造为社会政策颁布施行的意识形态工具。但《中英联合声明》发布以来，港英政府推行政治体制改革并鼓励民主运动，香港社会逐渐从一个传统社会走向公民社会，包含福利权利在内的社会权利观已逐渐被普通香港市民接纳与认同。与此同时，与香港拥有相似制度特征的其他一些东亚国家或地区已悄然调整自己的执政思路及社会福利政策。也就是说，面对民主化思潮的涌起，传统的儒家伦理已很难再包容市民的福利诉求而成为香港福利政策的思想理念。

其次，紧紧依赖经济增长的“生产主义”面临经济下行的挑战。在香港经济增长过程中，“涓滴增长”长期以来都被认为是财富分配的最佳模式。在这种模式下，社会不同阶层或群体通过市场机制产生的纵向涓滴效应和横向扩散效应分享经济增长的成果。由于这种财富分配模式是以经济增长为前提，在经济难以避免的放缓和衰退的背景下，以“生产主义”为原则的福利政策必然会受到现实经济环境的挑战。亚洲金融危机、SARS疫情和全球金融危机等事件的先后爆发让香港经济明显不如从前。图1反映了近些年来香港本地生产总值与居民收入中位数随年份的变化趋势。我们可以发现，在1997年经济风暴后的很长一段时间内，二者的增速明显放缓、停滞甚至出现衰退。加之在20世纪90年代之后，香港产业经济在“去工业化”和“再商品化”的双重推动下，传统制造业的衰退导致低技术与低学历的人群被进一步边缘化，就业保障、在职贫穷、老人护理、儿童贫困等一系列社会问题逐渐凸显，社会矛盾和不满情绪日积月累。

最后，“政府低支出”面临社会结构失衡以及由此导致的福利需求增加的挑战。仅以人口结构为例，在20世纪80年代之前，香港15～64岁的劳动力人口比重迅速上升，为香港经济提供了用之不竭的劳动大军。但随着香港的生育率与死亡率的降低，香港65岁及以上的老年人口比例由1981年的6.6%上升至2015年的15.3%，老年抚养比率已从1981年的97上升至2015年的208（见图2）。另据推算，到2064年，香港老年人口比例将达到36%，老年抚养比达至567。老年人口比率的上升，一方面意味着诸如老龄福利保障、医疗看护等一系列社会福利需求的上升，另一方面也反映了适龄劳动人口社会负担的增加。另外，近些年来弱势群体的人口数量相比过往出现大幅度增长的趋势，他们对社会福利的需求与期望也逐渐增多。因此，面对人口老龄化和弱势群体人数增加等结构失衡的趋势，“政府低支出”的福利政策恐怕难以为继。

总之，作为香港福利政策基本特征的“儒家伦理”“生产主义”和“政府低支出”均面临挑战，福利政策的改革或调整势在必行。

二 “福利新政”的内容

鉴于上述原因，以梁振英为特首的香港特区政府在精神、原则和举措三个层面对香港福利政策进行了改革或调整。我们称调整后的香港福利政策为香港“福利新政”。

（一）调整后的福利精神：主张亲民和沟通

在福利政策制定及执行方面，梁振英政府强调维护市民的民生权利，倾听各阶层声音，特别是保护弱势群体的发声权利。与往届特区政府不同，梁振英在施政报告中明确提出了政府在福利改革中的责任，并呼吁广大市民共同参与。例如，在香港市民所关注的“退休保障”议题上，政府利用重设的扶贫委员会，进行了多场相关的公众参与活动。在多层面的社会讨论中，政府通过积极寻求市民意见，实现了市民与政府的共同讨论，并达成了诸多共识。在立法院的讨论中，特区政府官员积极向议员代表与市民宣传新政举措，即使面对一些反对派议员的干扰，也以“民生第一”为原则努力推动议题的最终落实，以保证新政不会因政治因素而受到影响。此外，梁振英还要求官员要直接到基层接触民众，和香港市民谈政策、聊家常，面对面听取市民对特区政府的施政意见与建议，从而兑现了自己“在阳光下接受700万港人监督”的诺言。

（二）调整后的福利原则：强调共享与包容

在福利政策内容及实施方面，梁振英政府强调共享与包容。共享与包容，是大势所趋和现实选择，能减少贫困和增进平等，还能培植并壮大稳定社会的中产阶层。

为了实现并扩大共享，梁振英政府在住房、教育、医疗等重要民生问题上再做文章。

在住房问题上，一是制定长远房屋策略，建立长远房屋督导机制；二是将香港未来10年的住宅总供应量上调至47万套，其中公营房屋占比六成；三是出台“港人港地”政策协助中产家庭置业安居；四是复建居屋，增建公屋，全面勘察劏房、笼屋以及板件房，改善中低阶层香港市民的居住条件与环境，并拟推出优惠政策支持与鼓励非营利团体为青年人提供宿舍。

在教育问题上，一是注重为不同阶层家庭提供公平的学习机会；二是注重对弱势群体的教育资助或支持。譬如，推进实施15年免费教育，推行免费幼儿教育，增加名额优先支援全职与弱势家庭，为少数族裔儿童提供中文学习支援，等等。

在医疗问题上，一是通过逐年提高对公营医院拨款额度而在公营医院中实现为一般市民提供优质且可负担的服务，保障香港市民不会因病致贫或失救；二是以税务优惠方式鼓励市民购买医疗保险，提高长者医疗券金额，推广公民健康教育等。

为了实现更加包容，梁振英政府在扶持贫困和帮助弱势方面再想办法。

在扶持贫困方面，一是重设扶贫委员会以全面检视贫困的现状及成因，首次制定以香港居民收入入息中位数的50%为标准的香港贫困线，进而向今后更加科学地衡量并扶持贫困迈出了重要一步；二是在财政支持的前提下将往届政府的多项一次性扶持改为经常性扶持，譬如将作为临时性措施的7个关爱基金纳入经常性开支；三是关注在职贫穷问题，增设了以往政策难以顾及但实施后至少惠及20万人的低收入在职家庭津贴；四是在贫困人口较为集中的地区实施“长者咭”（debit card），建立免费或平价食堂等。

在帮助弱势方面，一是通过成立“社会企业发展基金”贷款协助创立社会企业、建立社区互助网络等方式帮助失业群体就业；二是通过在现行高龄津贴的基础上每月提供约双倍（2200港元）的特惠津贴、新设“长者生活津贴”、新设帮助回内地养老的“广东计划”、及时回应长者住房和护理需求等措施帮助老年群体；三是通过加强落实无障碍楼宇及通道等设施的设计及建造、设立残障人士就业和交通优惠、容许单肢伤残人士申领伤残津贴、加强精神病康复者的跟进服务等措施帮助残障群体；四是通过订立“家庭友善”政策、为就业妇女兼顾家庭与事业发展提供支援、为双职工家庭提供全日制托儿所和幼儿园服务、为长期居家照顾的家庭妇女提供社区和网络支持、加强对家庭暴力受害妇女的社会援助、加强妇女健康服务等措施帮助女性群体；五是通过制定青年发展政策纲领，整合有关青少年政策，加强与青年沟通，增加青年参政议政渠道，为青少年提供更多元化的教育、培训和就业机会等措施帮助青少年群体。

（三）调整后的福利举措：提高政府福利开支水平

梁振英政府的公共财政明显向社会福利倾斜，社会福利开支成为除教育之外的政府公共财政开支中的最大开支。由表1可知，2012年至2017年，即梁振英政府执政的5年时间内，无论是福利经常开支还是公共经常开支，无论是福利开支总额还是公共开支总额，总体上都呈直线上升趋势。即便是福利经常开支在公共经常开支中的占比、福利开支总额在公共开支总额中的占比，也在总体上保持上升趋势。

三 “福利新政”的绩效

面对经济下行的压力，梁振英政府的福利投入不仅没有减少，反而逐年增加。由表2可知，在综合援助、公共福利金、伤残津贴三个传统福利项目上，尽管受援个案总数在不同年份有增有减，但总体投入是在逐年加大。不仅如此，梁振英政府还分别在2013年4月和10月新设了“长者生活津贴”和“广东计划”，以资助年龄在65岁及以上有经济需求的香港长者和选择移居广东的香港长者，此两方面的投入总体上也在逐年增加。

“福利新政”既适度满足了香港日益增长的福利需求，也适时回应了调控香港日益固化的贫富差距的需求，同时已获得初步成效。2015年香港贫困人口为97.1万人，贫困率为14.3%，维持在7年来的低位，贫困人口连续3年低于100万。

对于梁振英政府的“福利新政”，尽管有“福利过度论”和“福利不足论”的不同评价，甚至有受“泛政治化”影响的负面评价，但总体评价是正面和肯定的。有舆论认为，梁振英政府的“福利新政”既客观务实，又“适度有为”，不仅兼顾了香港各个阶层的利益，而且帮助香港普通市民特别是香港弱势群体缓解了生活压力，同时也起到了刺激消费、稳定经济和保障就业的作用。港人因此将梁振英政府的福利举措比作“派糖”，这个糖不仅是“经济糖”，而且是理性、和谐、共享、包容的“人心糖”。也有舆论认为，梁振英政府的“福利新政”“在改善民生方面是有心、有力和有所作为的”。

四 延续“福利新政”的建议

2016年12月9日，梁振英宣布不再竞选连任，这意味着梁振英政府的执政即将结束，那么梁振英政府的“福利新政”是否随之结束呢？我们认为，“福利新政”不应就此结束，而应得到延续。为此，我们有如下建议。

首先，应该继续坚持对福利政策进行改革和调整。由于香港社会出现贫富分化加剧和贫富差距固化的现象，继续对其福利政策进行改革和调整，既是大势所趋，也是现实选择。为此，一是要抓住国家提出的“一带一路”倡议给香港发展带来的机遇，通过“一带一路”解决香港自身经济发展中的深层次矛盾和问题，拓展香港与内地的深度合作，扩大香港与世界不同国家和地区的经济联系，对于香港经济获得新的发展，进而改善和提高香港市民的福祉具有重要意义；二是要排除“以政治撕裂社会”的政治干扰，动员全体市民了解、认同并参与福利政策的改革与调整。

其次，应该继续坚持奉行“福利新政”所体现的福利精神和福利原则。一方面，继续坚持“福利新政”所体现的亲民和沟通的精神，即继续通过接近社会底层或扩大市民参与等方式倾听市民心声、回应市民诉求，并将这些做法经常化和制度化；另一方面，继续坚持“福利新政”所体现的共享和包容的原则。在一个贫富悬殊且强弱分明的香港社会，共享，主要体现为对贫困群体的扶持；包容，主要体现为对弱势群体的帮助。因此，坚持共享与包容，不仅能够调控贫富差距和缓解强弱分化，而且对于香港的经济发展、政治稳定及社会和谐均具有重要意义。

最后，应该在继续坚持加大福利投入的同时努力提高福利实施的针对性和有效性。2016年10月23日至26日，我们访问了香港房屋协会，并在香港房屋协会的安排和主持下现场考察并研讨了香港福利住房即居屋和公屋实施过程中存在的问题。此次调研发现，香港住房福利在其实施过程中，因没有做到因时而异或因时而变，而逐渐失去其针对性和有效性。譬如，家庭经济状况由穷变富了，但该家庭仍然居住在公屋。又如，家庭人口由多变少了，但该家庭仍然居住在面积较大的公屋。有限的福利资源没有用到该用的地方，反而用到不该用的地方；没有用于实现公平，反而用于制造新的不公。诸如此类的现象，在住房福利之外的其他福利实施过程中是否同样存在？这是香港特区政府在未来福利实施过程中需重点关注并切实解决的问题。