一 澳门立法会是澳门特别行政区政治体制的重要组成部分

(一) 澳门特别行政区政治体制的特点

澳门特别行政区作为直辖于中央人民政府的地方行政区域，在中央人民政府授权下，实行“澳人治澳”，高度自治。在特别行政区的管理架构上，设立既对中央人民政府负责又对特别行政区负责的行政长官，设立分别履行行政管理、立法和司法职能的行政机关、立法机关、司法机关，使行政与立法互相配合又互相制约，确保司法独立。这套政治体制既不同于原来在澳门实行的总督制，也不同于内地的人民代表大会制度，而是保留和吸收了原来在澳门实行的总督制和西方三权分立体制的一些合理成分，在遵循宪法关于中央与地方相互关系原则的基础上所创制的一套新的政治体制。

这是一种以行政为主导的政治体制。所谓行政主导，是指在行政与立法的关系中，行政长官的法律地位比立法机关的法律地位要高一些，行政长官的职权广泛而且大一些，行政长官在特别行政区政治生活中起主要作用。这种政治体制也可以称为行政长官制，具有以下三个特点。

1．行政长官具有双重法律地位，既是特别行政区的地区首长，又是特别行政区的行政首长

澳门特别行政区是我国的一个具有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。行政长官作为特别行政区的地区首长，代表澳门特别行政区，行政长官作为特别行政区的行政首长，领导特别行政区政府。行政长官的这种双重法律地位，是由澳门特别行政区的法律地位决定的。第一，澳门特别行政区实行高度自治，而澳门特别行政区与中央人民政府的关系是一种地方与中央的关系，这就需要有一个地位在行政机关、立法机关和司法机关之上的地区首长，代表澳门特别行政区与中央人民政府进行联系，协调澳门特别行政区内部的社会关系和各种工作；第二，澳门特别行政区在中央人民政府授权下享有处理一定对外事务的权力，并能够以“中国澳门”的名义单独地同世界各国、各地区以及有关国际组织保持和发展关系，签订和履行有关国际协议，这就需要行政长官作为澳门特别行政区的代表，进行各种礼仪性和实质性活动；第三，为保证《澳门基本法》在澳门特别行政区的正确实施，落实对澳门特别行政区的有效管理，必须将一定实权赋予行政长官，让其领导特别行政区政府，负责执行基本法和其他适用于澳门特别行政区的法律。

行政长官的这种双重法律地位，决定了行政长官具有广泛的职权：①执行基本法和依照基本法适用于澳门特别行政区的其他法律；②签署立法会通过的法律，制定行政法规并颁布执行；③领导澳门特别行政区政府，决定政府政策，发布行政命令；④提名并报请中央人民政府任命政府主要官员和检察长，委任部分立法会议员，任免行政会委员，依照法定程序任免各级法院院长、法官、检察官和公职人员；⑤执行中央人民政府就基本法规定的事务发出的指令，代表澳门特别行政区政府处理中央人民政府授权的对外事务和其他事务；⑥其他职权，如依法颁授澳门特别行政区奖章和荣誉称号，依法赦免或减轻刑事罪犯的刑罚；等等。

2．行政长官在整个政治体制中居于核心地位并主导政治体制的运作

行政长官的双重法律地位，决定了行政长官在整个特别行政区的政治体制中居于核心地位并主导政治体制运作。行政长官的权力涉及行政管理、立法和司法方面。在行政管理方面，行政长官提名并报请中央人民政府任命政府主要官员，组成澳门特别行政区政府并领导政府，任免公职人员，行政长官直接掌握并行使中央人民政府授予的行政管理权，决定政府决策，发布行政命令。在立法方面，行政长官不再享有立法权，也不兼任立法会主席，但立法会通过的法案必须经行政长官签署后才能生效，行政长官还在立法工作中承担着提出法案的重要责任，有关公共收支、政治体制或政府运作的议案，只能在行政长官签署后由政府向立法会提出；议员若提出涉及政府政策的议案，在提出前必须得到行政长官的书面同意。司法方面，行政长官根据法官推荐委员会的意见任命法官，并从法官中选任法院院长，行政长官提名并报请中央人民政府任命检察长，并根据检察长的提名任命检察官；行政长官还有权依法赦免或减轻刑事罪犯的刑罚。按照基本法的规定，设立澳门特别行政区行政会这一协助行政长官决策的机构，行政会的委员由行政长官从政府主要官员、立法会议员和社会人士中委任；等等。

行政与立法既互相配合又互相制约且重在配合，是澳门特别行政区政治体制的重要指导思想。澳门是我国的一个享有高度自治权的地方行政区域，实行资本主义制度和生活方式，为了维护国家的主权、安全和发展利益，保持澳门特别行政区的长期繁荣稳定，因此不能实行以立法为主导，更不能突出政党政治，而应当突出行政主导，在行政与立法互相制约的基础上讲求行政与立法的互相配合。如果一味地讲求权力的互相制约，而不讲求权力的互相配合，就会导致政局不稳，不利于“一国两制”事业的顺利发展。如《澳门基本法》规定行政长官有权将立法会通过的法案发回重议，如果立法会再次以2/3多数通过原案，行政长官则必须签署或解散立法会；立法会有权拒绝通过政府提出的财政预算案，或行政长官认为关系到澳门特别行政区整体利益的法案，亦有权解散立法会；但是，行政长官在其任期内只能解散立法会一次。这其中就体现了在行政与立法互相制约的基础上讲求行政与立法互相配合，且重在配合的精神。

《澳门基本法》设计的司法独立是在澳门特别行政区行政长官制这一政治体制下运作的：①澳门特别行政区各级法院法官，根据当地法官、律师和知名人士组成的独立委员会的推荐，由行政长官任命；②澳门特别行政区各级法院院长由行政长官从法官中选任；③只有在法官无力履行其职责或其行为与所任职务不相称的情况下，行政长官才可根据由终审法院院长任命的不少于3名当地法官组成的审议庭的建议，予以免职，其中法官的免职由行政长官根据由立法会议员组成的审议委员会的建议决定；④终审法院法官和院长的任命和免职，由行政长官上报全国人大常委会备案；⑤法院对国防、外交等国家行为无管辖权，法院在审理案件中遇有涉及国防、外交等国家行为的事实问题时，应取得行政长官就该等问题发出的证明文件，上述文件对法院有约束力，行政长官在发出证明文件前须取得中央人民政府的证明书。

3．行政长官实行双重负责制，既向中央人民政府负责，也向澳门特别行政区负责

回归前澳门实行总督制，总督是除法院外葡萄牙政府在澳门地区的总代表。葡萄牙政府通过总督对澳门实施管治。总督由葡萄牙共和国总统任命并授予职权，对总统负责。总督的任期法律没有规定，一般是和葡萄牙总统的任期一致。未经葡萄牙总统事先同意，总督不得离开澳门前往其他地区。总督由葡萄牙委派，并仅对葡萄牙总统负责，而不对其管治下的当地居民负责，这是总督制的根本特点。澳门回归后，行政主导的政治体制与回归前的总督制有很多不同。

按照行政主导的政治体制，行政长官既对中央人民政府负责，又对澳门特别行政区负责。行政长官对中央人民政府负责，体现在以下五个方面：①必须宣誓效忠中华人民共和国及澳门特别行政区，拥护并执行基本法；②必须执行中央人民政府就基本法规定的有关事务发出的指令等；③必须为中央人民政府管理与澳门特别行政区有关的防务和外交事务提供支持；④必须尽忠职守地维护国家的主权、统一、安全和发展利益；⑤必须就基本法的执行情况和特别行政区重大事项向中央人民政府进行述职、报告；等等。行政长官对澳门特别行政区负责，则体现在以下三个方面：①廉洁奉公，尽忠职守地为澳门特别行政区及居民服务，对澳门特别行政区居民负责；②领导好特别行政区政府，处理好高度自治范围内的事务，致力于维护澳门社会的稳定和发展，对澳门特别行政区的稳定和发展负责；③行政长官本人和其所领导的特别行政区政府要执行立法会通过并已经生效的法律，定期向立法会做施政报告，答复立法会议员提出的质询等。澳门立法会有权对有严重违法或渎职行为的行政长官提出弹劾案，以及在一定条件下迫使行政长官辞职。

(二) 澳门特别行政区的政治体制是地方性政治体制

澳门特别行政区政治体制的设计首先体现国家主权原则。澳门特别行政区是直辖于中央人民政府的地方行政区域，地方行政区域的政治体制必然属于地方性政治体制。澳门特别行政区政治体制的地方性政治体制特点在多个方面有深刻体现。

第一，澳门特别行政区的高度自治权来源于中央人民政府授权。政治体制是为管理公共事务而制定的一系列取得权力、运用权力以及限制权力的规则总和。权力的来源在根本上决定着权力的运用及其限制问题。澳门特别行政区的权力并非澳门特别行政区本身所固有，而是中央授予的。《澳门基本法》明确指出了这种权力的来源，即中华人民共和国全国人民代表大会授权澳门特别行政区实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，并规定澳门特别行政区还可以享有全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会或中央人民政府授予其的其他权力。行政长官制是在中央授权的基础上运作的。

第二，澳门特别行政区享有的高度自治权是有限的。澳门特别行政区的政治体制仅限于对本地内部事务实行高度自治，高度自治不是“完全自治”，中央保留着国防、外交以及其他不属于高度自治范围的权力。澳门特别行政区立法会不能对有关国防、外交和其他不属于自治范围的事务进行立法。澳门特别行政区法院只能管辖澳门特别行政区内部的法律案件，而对国防、外交等国家行为无管辖权。因此，行政长官制是在权力有限的范围内运作的。

第三，澳门特别行政区既没有“自组织权”，也不能自行组织政府。所谓“自组织权”，是指“以本已法律规定本身组织之权”。《澳门基本法》是由全国人大制定，而非由澳门自行制定，澳门特别行政区的政治体制由中央通过基本法确定，而非澳门本地自行确定。行政长官在当地通过选举或协商产生后，由中央人民政府任命；政府主要官员和检察长由行政长官提名，由中央人民政府任命，中央人民政府根据行政长官的建议，免除政府主要官员和检察长的职务；终审法院法官和院长由行政长官依照法定程序进行任命和免职，并报全国人大常委会备案。

第四，中央对澳门特别行政区实行高度自治有监督的权力和职责。澳门特别行政区政治体制在其内部建立权力监督机制，如行政主导、行政与立法既互相配合又互相制约、司法独立就是这些监督机制的表现原则，然而澳门特别行政区还受到中央的监督。这是由澳门特别行政区的权力来自中央授权这一原理所决定的。《澳门基本法》由国家最高权力机关制定，并且只有国家最高权力机关才享有基本法的修改权，中央负有保证《澳门基本法》在澳门特别行政区正确实施的职责。这些监督机制主要有：①《澳门基本法》规定行政长官负责执行基本法，并对中央人民政府负责，并在此基础上建立起行政长官向中央述职的制度。②澳门特别行政区的财政预算和决算报中央人民政府备案。③澳门立法会制定的法律须报全国人大常委会备案。全国人大常委会在征询其所属的澳门基本法委员会的意见后，如果认为特别行政区立法机关制定的任何法律不符合基本法关于中央管理的事务及中央和特别行政区关系的条款，可将有关法律发回，但不做修改。经全国人大常委会发回的法律立即失效。该法律的失效，除特别行政区的法律另有规定外，无溯及力。④澳门法院在全国人大常委会授权下有权解释基本法，但如果特别行政区法院在审理案件时需要对本法关于中央管理的事务或中央和特别行政区关系的条款进行解释，而该条款的解释又影响到案件的判决，在对该案件做出不可上诉的终局判决前，应由终审法院提请全国人大常委会对有关条款做出解释。如果全国人大常委会做出解释，特别行政区法院在引用该条款时则应以全国人大常委会的解释为准。但在此之前做出的判决不受影响。

因此，澳门特别行政区的行政长官制是从属于整个国家政治制度，是在整个国家政治制度的框架内运作的。《澳门基本法》设计的政治体制首先是一种地方政治体制。这就从根本上决定了立法会产生的方式和原则。

(三) 澳门立法会是澳门特别行政区政治体制的重要组成部分

政治体制是政权的组织形式、活动原则及其各种政治权力互相运作的关系，亦即行政机关、立法机关和司法机关等在运作过程中所必须遵循的制度和机制。其基本内容包括：①行政、立法和司法等政权机关的职权范围；②行政、立法和司法等政权机关的关系；③行政、立法和司法等政权机关的产生方式。

澳门特别行政区政治体制是澳门特别行政区行使中央授予的高度自治权的制度载体和制度保障。《澳门基本法》第四章以“政治体制”为标题，规定了行政长官、行政机关、立法机关、司法机关、市政机构、公务人员和宣誓效忠等内容，规定了各种政权机关的法律地位、性质、职权及其相互关系，确立了以行政长官为权力核心的适合澳门实际情况的澳门特别行政区政治体制。《澳门基本法》对澳门立法会的性质、地位、作用、产生、组成、职权、议事规则、议员的资格丧失等问题等做了明确规定，《澳门基本法》附件二对立法会产生的具体办法做了明确规定。澳门立法会是澳门特别行政区政治体制的重要组成部分。

《澳门基本法》第67条明确规定，澳门特别行政区立法会是澳门特别行政区的立法机关。这就明确指出了立法会的性质和地位是立法机关，负责制定、修改、暂停实施和废除澳门特别行政区的法律。法律是一种由规则组成的体系，经由政权机关施以强制力量，设定权利和义务，规定“这可以做”或“这不可以做”,“这是你的权利”或“这不是你的权利”，通过规范个人行为，达到管理社会的目的。澳门特别行政区立法会负责制定法律，形成澳门特别行政区的法律体系，设定澳门居民的权利和义务，澳门特别行政区的行政机关负责执行法律，澳门特别行政区的司法机关根据立法会制定的法律裁定法律纠纷，从而构成完整的法治系统。

回归前，澳门立法会只能就专属澳门且不属于葡萄牙主权机构的事项进行立法，葡萄牙宪法规定了专属葡萄牙主权机构的事项，包括人的身份、司法制度和刑事立法等。而《澳门基本法》第18条规定，除了有关国防、外交和其他不属于特别行政区自治范围内的事项外，澳门立法机关均享有立法权。澳门特别行政区立法会有权制定和修改涉及刑法、民法、商法、刑事诉讼法、民事诉讼法等各方面的法律，既可制定单行性法律，也可制定法典性法律。回归前，澳门立法会是一个在殖民统治下与行政机关分享立法权的机构，并不享有专属立法权；回归后，澳门立法会则成为一个在高度自治下享有专属立法权的立法机构。联邦制国家的宪法通常规定联邦具有立法权，而在单一制国家，宪法也对中央的立法权做出了明确规定。一般来说，属于联邦或中央的专属立法权包括：①财政、贸易，包括发行货币、管理关税、征税、国家信用借款、国外贸易、州际商务、粮食贸易等；②经济，包括工业资产的法律保护，原子能立法，管理联邦铁路与航空，管理中央管辖的水道和航运，邮政，电信，征用土地的原则，防治污染的立法等；③民事立法、刑事立法和治安；④联邦国籍；⑤度量衡、历法；⑥涉外事务，包括外交，与外国宣战、媾和或订立同盟、条约等。澳门立法会的立法权远远超过上述内容。

澳门特别行政区政治体制是高度自治和“澳人治澳”的制度保障，因此立法会产生办法必须体现高度自治和“澳人治澳”的精神。高度自治首先是依法自治，“澳人治澳”首先是民主治澳，但无论是依法自治还是民主治澳，都离不开澳门立法会的有效运作。立法是汇集和整合民意的过程，立法权是一项反映和代表民意的政治权力，立法会产生办法是广大澳门居民通过民主程序治理澳门的制度保障。