第十五条 采购文件编制

第十五条 采购人、采购代理机构应当根据政府采购政策、采购预算、采购需求编制采购文件。

采购需求应当符合法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求。政府向社会公众提供的公共服务项目，应当就确定采购需求征求社会公众的意见。除因技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求外，采购需求应当完整、明确。必要时，应当就确定采购需求征求相关供应商、专家的意见。

【条文释义】

一、采购人、采购代理机构编制采购文件的依据

根据本条款的规定，编制采购文件的法定主体是采购人和采购代理机构。但是在实践中，往往是由采购人委托的采购代理机构进行编制，主要是因为采购代理机构比采购人了解更多的采购项目信息，且其具备相应的专业知识。本条第一款规定了采购代理机构编制招标采购文件的三个重要依据。

（一）应当依据采购政策编制采购文件

（1）政府采购必须处理好公平、效率和责任三者的关系。

《政府采购法》第九条和《条例》第六条都对政府采购政策做出了规定。在政府采购中，由于采购目标的多元化，政府采购应当正确处理好公平、效率和责任三者的关系。

① 公平是商品价换的本质特征。

除了体现在文件和程序规范中，还应当考虑是否能够有效的促进廉政建设。

② 提高政府采购效率就是要物有所值。

不仅体现在采购时间的节约上，更主要的是体现在采购标的是否真正实现物有所值。

③ 责任主要指社会责任。

社会责任是指国家社会的政策目标在政府采购中的体现。

（2）通过市场经济体制的专业招标代理机构恰当来处理公平、效率和责任三者间的关系。

鉴于公平、效率和责任这三个目标的维度是相悖的。如注重程序管制可能影响采购效率；注重体现政府采购政策可能影响公平，或者注重强调公平忽视了执行政府采购政策。处于市场经济体制下的招标代理机构所具有的专业性，在一般意义上正好可以恰当地来处理公平、效率和责任三者间的关系，这些要通过招标文件中的资格条件、标包划分、评标办法、合同条款等对此予以具体规制。

（二）应当依据采购预算编制采购文件

预算制度是公共采购的四项重要原则之一，即采购官制度、预算制度、竞争条件和规范市场是公共采购的四项基础条件。鉴于采购代理机构的专业性，代理机构在编制采购文件中必须依据预算确定采购需求的具体条件，俗话说“紧钱吃面”。为保证采购标的不超过预算，采购文件可以设置最高限价，或者在评标办法等部分设置合理的评标方法以实现项目意图。故可见，四审才通过的新《预算法》，将成为“阳光预算、阳光政府、依法行政”的法律保障，也成为具有推动和深化新一轮改革进程的全局性影响的大法。

（三）应当依据采购需求编制采购文件

采购需求体现的是采购人的采购目标，但是由于采购人和供应商信息存在不对称，采购人的采购需求有时可能仅仅是一个模糊概念。如采购人提出需要采购办公自动化软件。但是该软件的技术参数、边界范围尚不确定。《条例》在需求的提出、需求的论证、需求的确定、需求的采购等各个环节都做了具体的规定，可以说，《条例》最大的突破之一，就是非常明确、非常到位地提出了采购需求的内容，使政府采购工作具备了实质性的、灵魂性的内容。

二、确定采购需求的约束条件

在采购文件中对采购需求的准确描述是政府采购工作是否成功的基础。本条第二款首先规定了确定采购需求的约束条件。

首先应当合法，作为有效民事合同的要件，内容合法是基本要素之一。合法包括了实体和程序的全部内容。其次，政府采购的合法性自然还需满足政府采购政策的落实。

对此而言自应当体现对节能产品、绿色产品的支持，对中小微企业的扶持，对少数民族和落后地区的帮助。除了政策性规定外，在政府采购的强制管制制度中，相关强制性技术标准也体现了公权力的属性。

中国招标投标协会副秘书长李小林曾指出：法律制度主要针对原则、唯一、稳定、管理和定性的行为事项，技术规范主要针对细节、多样、可变、技术和定量的行为事项，二者具有不可替代，互为补充的调整控制作用，唯有相互结合，才能有效规范招标投标市场的行为。

三、公共服务项目确定需求的途径

（一）确定公共服务项目需求的途径

本条第二款还规定了向社会公众提供的公共服务项目，确定采购需求时应当听取社会公众的意见，有效地遏制了恶意编制采购需求的不正当行为，且更加体现了社会公众的普遍意志，与此同时，还增加社会公众的参与程度。

这充分表明采购需求不单是采购人、采购代理机构应面临的问题，而且涉及社会公共服务等内容，必须听取社会公众的意见，让社会公众参与进来，这无疑是遵循“纳税人意愿”的必然要求，从而保证确定的需求科学、准确、合理。

（二）特殊项目征求专家、供应商的意见

本条第二款同时还规定，对于技术复杂或者性质特殊不能确定详细规格或者具体要求的，必要时，应当就采购需求征求相关供应商、专家的意见。《条例》的这项规定有利于通过采购人和供应商的沟通解决采购信息不对称的问题，有利于保证采购需求要完整、明确。即采购目标明确，采购需求完整，方便供应商编制投标或响应文件，同时也为采购结果的公正评价创造了条件。

应当指出的是，该条规定行为的主体是采购人、采购代理机构，不是政府有关部门。因此政府有关部门不能随意设置许可而要求采购人、采购代理机构编制的采购文件到本部门“备案”或指定采购人、采购代理机构必须征求专家或供应商意见。

最后一点，条文中所谓的“必要时”应当由采购人自行判断。

【案例2-5】

中华人民共和国财政部政府采购信息公告

（第267号）

【媒体信息】

根据《政府采购信息公告管理办法》（财政部令第19号）的相关规定，现将本机关对“2015年台式计算机批量集中采购项目——第一期（1月）第一包”采购项目（招标编号：GC—HG140862）投诉案做出处理决定公告如下：

一、相关当事人名称

投诉人：联×（北京）有限公司

地址：北京市海淀区上地信息产业基地创业路×号

被投诉人：××政府采购中心

地址：北京市西城区西直门内大街西章胡同×号院

相关供应商：同×股份有限公司

地址：北京市海淀区王庄路1号清华同方科技大厦×座×层

二、基本情况

投诉人对被投诉人做出的质疑答复不满，向本机关提起投诉。投诉事项为：本项目中标供应商同×股份有限公司使用与《第十六期节能产品政府采购清单台式计算机性能参数》不一致的产品投标，所投产品不具有参与政府采购活动的资格。经审查合格，本机关依法受理，并对投诉事项进行了调查取证。2015年4月2日，本机关依法做出投诉处理决定。

三、处理结果

经审查，本机关做出处理决定如下：

本项目采购文件编制违反了《国务院办公厅关于建立政府强制采购节能产品制度的通知》（国办发〔2007〕51号）第二项和《关于调整公布第十六期节能产品政府采购清单的通知》（财库〔2014〕90号）第八项的规定，影响中标结果。

根据《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号）第19条第（一）项的规定，责令××××机关政府采购中心重新开展本项目第一包采购活动。

【法理研究】

采购文件是政府整个采购活动中重要的组成部分，是采购人、采购代理机构开展政府采购活动的依据。《政府采购法》第四十二条第二款规定“采购文件包括采购活动记录、采购预算、招标文件、投标文件、评标标准、评估报告、定标文件、合同文本、验收证明、质疑答复、投诉处理决定及其他有关文件、资料。”根据《实施条例》第十五条第一款的规定，采购文件的编制应当根据政府采购政策、采购预算、采购需求，换句话说，采购文件中至少包含三种法定要素：政府采购政策、采购预算和采购需求。所谓的采购需求是指需求应当符合法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求。前文释义中有提到，在这里不做赘述。

本案当中，有关机关做出的处理决定：该项目的采购文件的编制违反了《国务院办公厅关于建立政府强制采购节能产品制度的通知》（国办发〔2007〕51号）第二项：“明确政府强制采购节能产品的总体要求“各级政府机构使用财政性资金进行政府采购活动时，在技术、服务等指标满足采购需求的前提下，要优先采购节能产品，对部分节能效果、性能等达到要求的产品，实行强制采购，以促进节约能源，保护环境，降低政府机构能源费用开支。建立节能产品政府采购清单管理制度，明确政府优先采购的节能产品和政府强制采购的节能产品类别，指导政府机构采购节能产品。

采购单位应在政府采购招标文件（含谈判文件、询价文件）中载明对产品的节能要求、对节能产品的优惠幅度，以及评审标准和方法等，以体现优先采购的导向。拟采购产品属于节能产品政府采购清单规定必须强制采购的，应当在招标文件中明确载明，并在评审标准中予以充分体现。同时，采购招标文件不得指定特定的节能产品或供应商，不得含有倾向性或者排斥潜在供应商的内容，以达到充分竞争、择优采购的目的。《关于调整公布第十六期节能产品政府采购清单的通知》（财库〔2014〕90号）第八项的相关规定“第十六期节能清单中的台式计算机产品性能参数作为附件予以强制执行，即凡与附件所列性能参数不一致的产品，不得参加政府采购活动。”因此，本案中编制的采购文件不符合有关的政府采购的政策法规，此采购文件的编制是违反法律规定的。

最后，本机关做出决定：根据《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号）第19条第（一）项的规定“政府采购合同尚未签订的，分别根据不同情况决定全部或者部分采购行为违法，责令重新开展采购活动”，由于采购文件的编制是违法的，因此，责令××××机关政府采购中心重新开展本项目第一包采购活动。