2.2 国家（或政府）职能理论与公共产品理论

2.2.1 国家基本职能理论

关于国家职能的认识实际上涉及对国家本质与作用的认识，涉及政府履行职责的内容，反映了政府提供的公共物品和公共服务的种类。弄清国家基本职能对于研究政府成本会计理论，加强政府成本管理是十分必要的。关于对国家基本职能这一问题的认识涉及不同学科，并有一个逐步深入的过程；不过在市场经济条件下，不同学科对国家基本职能的认识实际上已趋于一致。这些学科有社会学、制度经济学、经济学等。

2.2.1.1 早期国家起源思想体现的国家基本职能

17—18世纪，社会契约论有了重大发现。在这期间，霍布斯（Hhomas Hobbes）发表了他的名著《利维坦》，卢梭（Jean Jacques Rousseau）出版了著名的《社会契约论》，而洛克（John Locke）的《政府论》更是影响深远。霍布斯认为，在早期自然状态下社会容易变成战争状态，为此人们应该让渡自己的权力和力量以换得和平，并将这些放弃的权力和力量“托付给某一个人或一个能通过多数意见把大家的意志化为一个意志的多数人组成的集体”，[58]这集体就是在契约基础上形成的国家。洛克的思想集中体现在他的《政府论》中。洛克在霍布斯的基础上，也提出了政府应该源于人们的契约思想。他认为人们联合成为国家和置身于政府之下的重大的和主要目的，是保护他们的财产，这样国家就在一种契约意义的基础上形成了。卢梭的思想追求个人自由和国家权力之间的平衡。卢梭认为政府不过是主权的执行人，人民之所以服从政府，不是出于契约，而完全是一种委托，是以主权者的名义在行使着主权者所托付给他们的权力，政府的行为必须符合主权者的约定，社会契约的主权是“公意”的运用，“法律只不过是公意的宣告”。[59]

早期关于国家起源思想，虽然没有具体论述国家的职能是什么，但也体现了对国家基本职能的某种认识。在他们的思想中体现了国家的最基本职能就是保护人权。履行这些基本职能的办法就是国家要制定法律，并由知名的和公正的裁判者加以执行。同时还要对政府的权力加限制，防止政府对人们的自由、平等、独立的权利加以侵犯。国家履行这些基本职能的权力是人们放弃的，人们放弃这些权力也是为了得到上述各种国家保护。因此人民和国家之间存在着某种交换关系。值得一提的还有卢梭的社会契约思想，这种思想明显地包含了人民与政府之间的委托代理关系的认识，这应该是关于政府与公众之间委托代理思想的早期萌芽。另外，早期关于国家起源思想学说初步涉及了国家与经济发展的关系，隐含着国家具有一定的经济职能，它把国家假设为在交易中使社会福利最大化的角色，它成功地解释了为什么国家可以潜在地提供一种节约利用资源的框架，从而可以促进福利增长。

2.2.1.2 新制度经济学中国家本质与基本职能的观点

1．国家的实质

新制度经济学认为：①国家是一种具有暴力潜能的组织，并且是一种垄断权的制度安排，它的主要功能是提供法律和秩序。诺思认为国家是形成于个人的暴力潜能再分配，诺思解释之所以发生这种暴力潜能的再分配是因为暴力分散配置给私人的方式是低效的，产权保护费用也就相当高。国家还作为一种第三方实施的暴力机制，它在一定程度上比其他机制更有利于契约的实施。②国家是一种经济实体。国家作为一个“经济实体”是因为它占有资源，雇用劳动力，有大量的消费，而且也生产许多的产品，其既包括国防、法律体系这样的公共物品，也包括某些私人产品。国家作为“经济实体”表明它有自己的最大目标效用函数。

2．新制度经济学关于国家职能的分析

新制度经济学认为国家是：①最大制度供给者。制度分为内在（非正式）制度和外在（正式）制度。所谓外在制度，是指由一个主体设计出来并强加于共同体，这种主体高踞于共同体本身之上，具有政治意志和实施强制的权力；外在制度一般由政府机构建立和执行。政府在提供制度时，应注意提供制度的性质、数量和供给效率问题。制度的性质决定着国家经济和人们选择的基本方向；制度的供给数量影响着社会生活中的交易费用；制度供给效率取决于制度供给的性质。②作为产权界定和保护者的国家。在研究国家理论时，新制度经济学认为与私人保护产权相比，国家界定和保护产权大大降低了产权保护成本。柯武钢、史漫飞认为如果由所有公民自己捍卫产权，那将形成代价极高的排他成本和强制执行成本。这也会抵制大量有利的劳动分工并阻碍繁荣。尊重和保护产权之所以有利，是因为将企业家精神、人的精神、创造性和竞争性导入建设性的、和平的方向从而导致了大量正和博弈的产生。这些正和博弈将汇入总的经济增长，并使社会成员更有利于实现自己的愿望。政府行使保护产权职能主要是通过建立和实施一套规则实现的。在现代国家里，要求政府在行使其保护性职能时予以强制执行的许多规则都被正式地制定在刑法和民法之中并成立一些暴力机构如警察、军队实施。③作为第三方实施者的国家。国家最终作为正式的具有强制力的第三方实施者与其规模经济、比较优势及相对较低的成本有关。诺思认为国家作为第三种当事人，能通过建立非人格化的立法和执法机构来降低交易费用。既然法律的发展是一种公共产品，它就能带来具有重要意义的规模经济。巴泽尔认为国家是一种第三方实施的暴力机制，它在一定程度上比其他机制更有利于契约的实施。科斯也认为，在交易成本为正的情况下，法律制度极其重要。国家作为第三方实施机制的有效性和权威性主要源于其法律制度及其法律的威慑作用。④作为不同利益集团利益关系协调者的国家。国家的一个重要职能是协调不同利益集团的利益关系与利益矛盾。国家本身就是“社会阶级之间相互妥协的累积过程，每个阶级都企图单独控制隐含在私有制社会中的强制因素”[60]。国家是通过制度的制定来协调不同集团利益关系的。⑤生产性职能。由政府选择用公共所有的财产来组织公共物品或服务的生产主要因为：一是经济活动具有大量不可分解性，且超过了个人和私人合伙者的筹资能力和组织能力的场合，或在预计会存在很大规模经济的场合，统治者们常常自行承担工作设计、筹资和实施的职能。二是政府往往要求对特定类型公共物品的生产活动拥有排他性的生产权，以此作为财政收入的便利来源。三是提供获取公共品的机会。即使是纯公共品的提供，也可能要耗费资源，由于人人都试图搭便车，可能无人愿意提供这方面的供给，一种解决的方法是集体供给，靠强制收费（税收）来为其筹措资金。[61]

2.2.1.3 经济学中关于政府基本职能认识——政府“三只手”观点

经济学中对国家经济职能主要有“无为之手”、“扶持之手”和“掠夺之手”的三种不同观点。[62]亚当·斯密是“无为之手”理论代表人物之一，他认为有了充分信息的市场这只有效的“看不见的手”，国家在多数情况下应该充当一只“无为之手”，政府应当越小越好。“无为之手”模型描述的是一个接近于交易成本为零的世界。“无为之手”主张除了提供国防、治安、维持和执行合同这些最基本的公共服务外，政府不应过多地干预经济，政府主要充当“守夜人”的角色。“掠夺之手”类似于“经济人”观点，认为国家有自己的目标利益，因此要加强对它的限制。“扶持之手”是福利经济学的基本思想，其研究政府如何进行制度设计来完善、干预市场，其目标是使社会福利最大化。“扶持之手”要求政府解决市场失灵问题，市场失灵主要表现在四个方面：一是它无法有效地提供公共物品，二是它无法使经济生活中普遍存在的外部性内部化，三是它本身似乎有一种无法自制的日趋垄断的趋向，四是它无法有效地解决宏观经济波动问题。[63]政府要发挥什么样的经济功能取决于市场失灵的表现，具体分析如下：

1．履行生产职能和管制职能。政府为解决公共物品有效提供的问题，最有效的办法就是直接接管公共物品的生产，因而履行生产职能是这时政府的一项主要职能。但政府缺乏市场价格机制作为参照，公共物品的供给如何才能达到帕累托最优是一个值得注意的问题。运用经济分析的方法，政府公共物品供给达到帕累托最优的条件是公共物品的边际收益等于边际成本。政府消除外部性采取的措施是将外部性内在化。如何消除外部性，在这方面学者提出了各种解决方案。罗纳德·科斯提出了解决外部性的三种选择：一是由政府明确界定私人产权；二是如果交易成本（政府行政成本）比较合算，政府直接管理是一个可供选择的方案，即政府通过建立一套有关各种可通过市场交易进行调整的法律制度，而且强制性地规定人们必须做什么或不做什么，并要求必须服从其规定；三是市场、企业解决外部性的成本不合算，且政府解决外部性的成本远高于市场或企业解决外部性的成本时，政府应放弃解决外部性的努力。现实生活动中，政府已使用一些可行的解决外部性问题的手段有征税、罚款、补贴、直接数量管制等。征税、罚款可以抵消个体成本和社会成本之间的差额，使个体边际成本等于或几乎等于社会边际成本。同时政府也可以把罚款或征税得到的款项转移支付给受害方；津贴可以解决外部不经济问题，如政府给受污染者以污染津贴，这样可以降低市场意义上的社会成本，使其接近于污染者的个体成本，从而解决了污染的外部不经济问题。政府管制是政府比较愿意采用的解决外部性的办法，管制可以采用两种方式：一是对外部性水平比如污染水平加以管制；二是政府直接管制生产过程，如不允许企业使用某种品种煤，甚至不允许企业生产不合格的产品等。但政府管制要考虑管理成本和信息成本等问题。[63]101-115总之，政府解决外部性手段有产权界定、征税、罚款、补贴、直接数量管制等。

2．提供法律制度，解决垄断问题。垄断是市场经济中经常出现的现象。政府管制垄断最普遍的办法就是制定法律，即制定反托拉斯法。如美国早在1890年就制定了反托拉斯法，限制组织垄断同盟和各种企业之间进行的合谋。在市场经济中还有一种“自然垄断”，就是具有规模效益线性递增、资本沉淀刚性两大特点的垄断。一些规模非常庞大的公司如大型公用事业公司，如电力供应、供水、供气、电讯以及交通行业都具有线性规模经济特点。在这些行业越是不存在垄断经济效益就越低，越是独家垄断，经济效益就越高。同时，自然垄断行业还有资本沉淀刚性问题，即资本一旦投入，就很难再抽回并投向其他行业，而一旦实现初始投资后，后续投资一般就不大，所以投资以后的生产边际成本总是低于包含沉淀资本投资的平均成本。对自然垄断行业政府一般实行管制，制定特定的管制政策或将这些自然垄断企业国有化。[63]117-122因而这时的政府主要履行制度供给和管制职能，还可以直接从事生产，履行生产职能。

3．提供宏观调控政策。市场经济容易起伏波动，这种波动靠市场机制是不能解决的。政府维护市场经济活动稳定最有效的办法主要是运用财政政策、货币政策等宏观经济手段。财政政策主要有两个策略，一是依靠税收制度形成的自动财政政策，也就是通常所说的“内在稳定器”，二是相机抉择的机动型的财政政策。货币政策就是中央银行通过货币金融系统调节国民经济中货币供应量从而影响投资等经济活动，使社会总需求和总供给趋向平衡。

本书认为，经济学中关于政府“三只手”的观点是对政府经济职能的最好概括，它既体现了国家在市场经济中的角色，同时也注意到了国家作为公众代理人的实质。“三只手”的观点也体现了国家职能的层次性，表明国家职能由最基本的国家职能和政府干预的其他职能组成。而新制度经济学关于国家职能的认识，是各家观点的汇总，这难免存在对国家经济职能认识的非全面性，且也没有突出国家经济职能的层次性。但政府“三只手”的观点也有一定片面性，因为它只重视经济职能，忽视了与安全有关的其他国家职能。

2.2.2 公共产品理论

2.2.2.1 公共产品的概念

公共产品是公共品，是从市场观点所描述的政府公共事务。公共产品与私人产品相对立，具有非排他性和非竞争性特点，用于满足社会公共消费需要的物品或劳务。如果从产权的角度来看，公共产品是指即使被一些人占有和使用后，也不会使别人无法使用的物品。这一概念包含以下3层内容：①公共产品是社会总产品中的一个大类。社会产品是由人们生产出来的而不是天然的，因而具有价值。同时社会产品还应具有使用价值。②公共产品是用于满足公共消费需要的产品。所谓公共消费，是指与每个人的利益有密切联系，但又无法独占其消费权的那类消费。③公共产品是从市场观点所描述的政府公共事务。公共产品的内涵与公共事务是一致的，但两者的研究角度是不同的。公共事务理论研究的是“政府究竟应当做哪些”，即哪些事务是政府应当做的，而哪些是政府不应当做的。而公共产品研究的是“政府应当怎么做”。[64]

2.2.2.2 公共产品的特点

1945年美国萨缪尔逊P提出公共产品具有非排他性和非竞争性特点，迄今已为各国学者所公认。非排他性是指受益的非排斥性，是指这类产品在技术上不易排斥众多人受益。即当某人消费这类产品时，无法排斥其他人同时消费该产品；非排他性主要指两种情况，一是技术上不可行，例如即使你不愿意，也无法排斥优美环境给他人所带来的身心健康的利益。二是不经济，这主要指虽然有些产品在技术上可以排斥其他人消费，但这样做是不经济的。公共产品具有非竞争性特点，指当某一个人消费公共产品时不会妨碍其他人同时消费，也不会因为多一个人消费，而导致边际消费成本增加。

公共产品的非排他性和非竞争性特点，使它的生产和消费不同于私人产品：一是虽然公共产品的生产成本很高，但由于它具有非排他性，可以为许多人同时享用，因而每个人分摊的费用不一定高。二是公共产品非竞争性表明人们可以反复消费，因而其效率远高于私人产品。三是公共产品具有非排他性，存在着产权不明晰，因而易产生“搭便车”问题。总之，前两点要求由政府来管理理公共产品，而第三点决定了政府无法按“谁受益，谁付款”的原则来“出售”公共产品，而只能按“能力原则”来强制地分担公共产品的费用。[64]201-203

2.2.2.3 公共产品的分类

公共产品分为纯公共产品和准公共产品。纯公共产品是指完全具备非排他性和非竞争性特点的产品。国防、社会治安、行政管理、基础科学研究、社会科学研究、立法、司法、环保等都属于这类产品。例如，法律是具有非排他性和非竞争性特点的：一是在某人从法律中获得利益时，不排斥其他人同时消费。二是当一国居民增加时，法律的新增成本为零。准公共产品也称为混合公共产品，是指具备上述两特点中的一个，而不具备另一个，或还完全具备，或虽然两个都不完全具备，但具有较大外部收益的那些产品。[64]203-205准公共产品是介于纯公共产品与私人产品之间的公共产品，有学者又将准公共产品进一步作了较清楚地分类，一是俱乐部物品，这类物品没有消费的竞争性但可以较容易地做到消费的排他性，如教育产品、大多数公共工程，如公路、桥梁、法律服务、医疗、小型水利；二是公共资源，这类物品具有消费的竞争性但不具有消费的排他性如公共渔场、公共牧场等公共资源。

2.2.2.4 公共产品的提供

从经济学观点看，公共产品的生产部门可以是公共部门，也可以是私人部门。公共部门是指生产资料归政府所有，并接受政府行政领导的机关、团体和经济实体。其特点为：生产资料归政府所有，或者由政府提供经费；政府按行政程序委派官员或领导管理这类部门，不管其是否属于生产经营实体，都必须对政府负责。公共部门包含政府部门和公共企业部门。政府部门是指执行公共职能、管理公共事务的公共部门，包括立法、司法、行政部门及其事业单位。政府存在广义政府和狭义政府概念。广义政府指立法、司法和行政机关及其事业单位。狭义政府仅指行政机关。本文研究的是广义政府概念。公共企业部门是指那些具有自然垄断性质，并承担一定社会职能的国有企业。公共部门生产产品的活动称为公共生产，如行政管理；当公共产品由私人生产时，称为私人生产，如要修筑一条道路，在私人生产的条件下，政府可以通过政府采购将其转化为公共用途。公共产品的提供方式有三种：公共提供、市场提供和混合提供。[64]205-210

公共提供是指政府无偿地将公共产品供给社会，以满足公共消费需要。消费者可以无条件地获得这类产品的消费权而不需要付出任何代价或报酬。市场提供是私人产品的基本方式，而公共产品在一些情况下也可以采用该方式，如政府经营的电力、煤炭、石油、电讯、财政、金融、铁路运输、自来水、煤气等。混合提供是指政府以成本价格为基础，通过政府补贴加上向受益人收取一部分费用的方式来供给公共产品。准公共产品适宜采用这种方式提供，因为这有利于提高资源配置效率、有利于提高财政资金效率、也有利于公平。公共产品的生产方式和提供方式组合形式如图2-2所示。

2.2.3 对本文研究的启示

2.2.3.1 国家职能理论对本文研究的启示

国家职能理论将复杂的政府活动进行有效地分类，这种分类为本文关于政府成本产生原因及过程的分析奠定了基础。由国家职能理论我们知道，政府职能主要包括：制度供给、国防、治安、维持和执行合同（包括执行法律）等基本国家职能、经济管理服务等市场调节职能（如税收和补贴、转移支付方法、直接管制、直接生产、财政政策、货币政策），政府履行这些职能形成的产出，实际上就是政府为社会提供的具有不同功能类别的公共产品。国家职能理论给本文关于政府成本计算对象的研究提供了理论基础，具体表现在：①我们可以从充分结合政府职能的分类对政府提供的公共产品进行分别研究分析；②政府职能的层次性及其涉及内容的复杂性，向我们表明政府部门所提供的公共产品或服务具有异质性（heterogeneity），且这种异质性会随着政府职能层次性的变化而变化，这些特点为本文研究政府成本对象提供了分析方法；③可以紧密联系现行实务进行政府成本计算对象研究。现实中如我国财政支出，就是首先按功能进行分类，再以经济用途进行分类的；在美国联邦政府部门中，有关政府成本费用也是要求按政府功能进行提供。这种同现行实务紧密联系的思路将大大地提高政府成本会计研究的方便性。

2.2.3.2 公共产品理论对本文研究的启示

主要在以下两点：①为应用不同的成本会计方法提供了不同的思路。由公共产品理论知，政府一般提供纯公共产品和准公共产品。一般来讲，这两种产品的成本核算特点是不相同的。纯公共产品具有非竞争性，没有具体的受益对象，不存在真正的产品交换过程，这样产品对象就不容易确定，成本费用不容易按类似企业产品对象一样进行归集，这时对有关纯公共产品资源耗费的核算需要采用区别于一般企业所应用的成本核算方法，这也是政府成本会计研究的重点。相对于准公共产品来说则有些不同，我们可以结合实际情况努力地采用一般企业所应用的成本核算方法，特别是对于那些在一定程度上能够确定受益对象的准公共产品。同时，公共产品理论还告诉我们，公共产品的生产和提供可以分离，如果这样，则政府对有关公共产品的成本核算方式可能更加不同，这时政府对公共产品成本管理的内容将主要放在公共产品是政府自身生产还是外包的决策上，或是有关合同的订立与管理方面。总之，公共产品理论关于公共产品的分类及其特点的分析、公共产品的生产与提供方式的分析，为本文研究如何针对不同公共产品寻找不同的成本核算方法提供了新思路。②为有效地进行政府成本管理提供了思路。公共产品理论指出公共物品的生产与提供可以分离，他们之间有多种结合方式。由于政府具有垄断性，如果公共物品完全由其生产且提供，又由于没有竞争压力，则政府缺乏降低成本提高生产效率和效益的激励，这时如果将公共物品的生产和提供分离，也就是努力在政府内部引入市场竞争机制，这样就为降低公共物品的成本，提高公共物品的供给效果找到了新的途径。因此，公共产品理论为我们进行有效的政府成本管理提供了新思路。