第二章 国家文化治理与社会组织发展

第一节 国家文化治理的深刻内涵

2013年11月12日，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。在《决定》中，国家层面的“治理”概念被首次提出，并以“国家治理”“政府治理”“社会治理”“社区治理”“治理体系”“治理能力”“治理体制”“治理结构”“治理方式”“系统治理”“依法治理”等多种角度和层次进行重要表述。“推进国家治理体系和治理能力现代化”与“完善和发展中国特色社会主义”作为全面深化改革的总目标得以确立。这标志着“治理”这一学术概念正式作为国家战略、方针和政策的重要导向，成为党和国家超越意识形态和基本政治制度的治国新理念、新方略，必将为中国特色社会主义注入新活力。而本书力图阐述的主要观点及内容正是在此宏观背景和重要前提下进行的，因而有必要在正式论述前先对与“治理”相关的概念与理论做一简要梳理。

一 相关概念与理论

（一）治理

作为现代学术概念的“治理”（governance）一词源出古典拉丁文和古希腊语，在英文概念中，治理指的是指导（directing）、引导（guiding）或者规制（regulating）个人、组织、国家或国际联盟的行动和方式，也即统治的行动和方式。

英文中的“治理”概念通常意义是指统治的行动和方式，专用于与“国家公务”相关的宪法或法律的执行问题，或指管理利害关系不同的多种特定机构或行业。到了20世纪80年代，治理理论逐渐成为多门学科共同使用的热门语汇，不同的学科从各自的学科理论和应用需求出发对“治理”进行了各有侧重的概念解释，使得“治理”一词成为一个语义含糊且内涵丰富的学术概念。根据英国学者罗伯特·罗茨的总结，“治理”一词至少有六种不同的学术用法，即最小国家意义上的治理、公司意义上的治理、新公共管理意义上的治理、善治意义上的治理、社会—控制系统意义上的治理、自组织网络意义上的治理。而在国际组织实践层面，世界银行于1992年针对公共部门治理提出了一个相对狭义的概念，认为治理是对一个国家用于发展的经济和社会资源进行管理过程中的权力实施方式。全球治理委员会于1995年在《我们的全球伙伴关系》研究报告中将治理定义为各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。这一定义被视为当前对“治理”一词所做出的最具代表性和权威性的定义。

在治理理念引入我国学术研究领域后，亦有许多学者从各自的治学领域出发对“治理”一词做出了更为具体的界定。最具代表性的如俞可平教授从政治学的角度认为，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。因而治理是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。再如，中国人民大学教授蓝志勇认为，国家治理是国家积极地组织、大度地包容，并且规范、规劝、吸引、激励各种力量参与国家事务的管理、国家制度的维护，以此来推动国家发展。治理应当理解为关于动员各方力量和资源，共同管好组织群体行为的学问和实践。

由于西方国家与中国在社会制度、文化底蕴、社会发展状况等多方面的差异，“治理”一词在学术研究与社会实践中被赋予了不同的涵义。

西方学术界自20世纪末以来着重强调“治理”中的政府分权与社会自治，强调弱化政治权力，主张政府将某些权力让渡给社会，消除政治权威，在整个社会系统中构建多主体、多中心的国家多元化治理体系，以实现政府与社会多元共治和社会的多元自我治理。西方治理理念是以社会中心主义、去政府权威和社会的多中心自我治理为出发点与最终归宿的，因而其强调以合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效为标准和规范，缓和政府与公民之间的矛盾，实现“善治”。

当前，在中国特色社会主义前提下的“国家治理”，其基本涵义和实践指向既不应混同于传统中国封建制度下君主帝王对国家事务的处理与管理，也不应当简单地与西方治理理念直接画等号。从价值取向和政治主张层面上讲，中国共产党领导下的中国特色社会主义治理理念应当牢牢遵循马克思主义国家理论逻辑，政治统治与政治管理是国家职能的有机组成部分。中国特色社会主义的国家治理，在本质上既是政治统治之“治”与政治管理之“理”的有机结合，也是政治管理之“治”与“理”的有机结合。中国特色社会主义国家治理的核心理念在于坚持中国共产党的领导核心地位，由中国共产党这个领导核心总揽全局、统筹各方，促进多方参与、各司其职，实现中国特色社会主义制度的发展和改革事业的全面深化，形成中国特色社会主义国家治理和社会治理的总体格局。中国共产党作为执政党，以创新的魄力和改革的勇气推进国家治理体系和治理能力现代化，既是马克思主义理论的重大创新和党的治国方略的重大转型，同时也是中国共产党执政成熟的重要标志和长期执政的必然选择，从某种意义上说是中国特色社会主义迈入国家治理新时代。

（二）文化治理

文化作为社会实在，其本身便具有某些社会治理功能，与政治的、经济的治理工具不同，文化作为一种特殊的社会治理工具其功能的发挥往往是软性的、柔和的。在现代社会结构中，文化作为国家治理的一项重要工具和手段，不仅发展出更多的形式，而且实现了功能发挥的深入性与全面性。文化的核心内涵在于价值观念，在于为人生价值的解答、生活意义等的追寻提供某种“终极关怀”，这种“关怀”不仅关系到道德理想、审美体验等精神领域，更是通往“形而上”的，“超越”思想、观念、态度和情感与心理系统的心灵世界的某种桥梁和通道。

“文化治理”是由西方学者最先提出的一个综合性的概念，其中“文化”二字所指向的是与政治、经济、社会、生态等密切相关、相互作用的整体性文化。国家文化治理所要实现的是将文化作为解决国家发展问题的重要手段和工具，通过国家层面的制度安排，以政府和社会为主体，由政府发挥主体作用，对国家政治生活、经济生活、社会生活等领域发挥文化相对应的功能和作用，形成社会参与共治。

虽然“文化治理”在内涵、意义、作用等方面的意涵是明确和公认的，但就其具体定义而言则尚无定论。限于所处的制度环境和文化背景等多种社会要素的差异性及各自研究领域、研究方法、观察视角等因素的多样性，不同的学者对文化治理的具体界定也不尽相同。

英国学者威廉斯认为文化包含了三种类别：一是用来描述思想、精神与美学发展的一般过程；二是用来表示一个民族、一个时期、一个群体或者全体人类一种特殊的生活方式；三是用来描述关于知性的，尤其是艺术方面的作品与活动。而相应的，文化治理则是涉及以上三种文化类别总和的治理，其对象也可以大致分为对抽象精神状态及发生的治理、对人的文明活动印记的治理和对艺术活动及产品的治理三类。

在我国，较早地将“文化治理”概念引进中文世界的是台湾地区学者，以王志弘为代表的台湾学者在对台北等都市文化进行实证研究的过程中，尝试将文化治理作为主要的分析框架，取得了一些有益的研究成果。如《文化如何治理？——一个分析架构的概念性探讨》一文，阐明了文化治理内涵与福柯的“治理术”、新政治组织与沟通网络、政权理论与反身性自我驾驭等概念之间的关联，并进而运用文化领导权和调节学派的理论观点，将文化治理界定为“借由文化以遂行政治与经济（及各种社会生活面向）之调节与争议，透过各种程序、技术、组织、知识、论述和行动等操作机制而构成的场域”，其根本意涵在于把文化治理作为文化政治场域，即透过再现、象征、表意作用而运作和争论的权力操作、资源分配，以及认识世界与自我认识的制度性机制。王志弘还认为文化治理概念是统治（governance）和治理术（governmentality）这两种概念的结合体，文化治理的结构性功能在于联结多元文化主义和反身自控式主体化等操作机制，实现政治与经济的调节与争议。因而文化治理必须在强调其不仅仅局限于政府机构的性质和治理组织网络化复杂状态的基础上，着重关注文化治理是由权力规制、统治机构和知识形式（及其再现模式）所结成的复杂丛结的性质。

在内地，王啸、袁兰等学者则更多地从权力运作角度来对“文化治理”进行考察。他们认为，“文化治理”是一种综合机制，在这种机制中，掌权者在其权力运作的政治场域内，运用文化政策来表达和实施自己的观念意识，以影响社会政治生活参与者的思想行为，从而实现分配社会资源、稳定社会秩序、维护政治统治、保障整个社会有序运行的目的。也有学者进一步指出，文化治理“作为政治生活中掌权者对整个社会的文化资源进行分配和控制的一种策略，其本身就是具有工具性的特征”，是为了构建不同利益主体共同治理公共文化事务的制度框架，形成共同治理结构，实现公共文化事务善治的一种工具策略。

二 治理理念的演变过程

（一）治理理念兴起的缘由

治理理念的兴起历史并不算长远，其真正成为学术研究和政府实践的“宠儿”最早可以前推至20世纪90年代。“治理”的概念源于政治学，但随着其学术影响力的不断加大，逐渐为经济学、管理学、社会学等学科所重视和研究应用；而随着学术研究成果的不断应用，“治理”逐渐成为西方各国管理国家事务的一种重要理念。

从学术研究中的治理概念到政府实践中的治理理念，这种从学术话语到政治实践的转变肇始于西方国家有着深刻的背景和缘由，概括而言主要包括以下几个方面。

一是西方国家普遍的福利国家模式陷入困境。

西方国家普遍实行的福利国家模式是在二战之后逐步确立和完善的，这种福利国家模式的确立基于这样一种共识，即“国家应在社会发展中扮演关键角色。无论是经济的发展，还是社会公正与平等的实现，都有赖于国家的主导、维持；保证＇一种相对运转良好的政治民主和相对较高的平均生活水平’是国家的基本职能”。西方各国虽然在福利国家模式的具体实施中存在着程度、范围、力度等各方面的细小差异，但大致都维持了由国家更多地承担社会职能以保障社会成员更好地生存和充分地发展，一定程度上实现了社会经济的发展和社会公平的实现。但是，随着20世纪70年代中东石油危机的爆发，西方福利国家模式的弊端也逐渐暴露出来。

首先，高福利由高税收支撑，造成经济发展困境。高福利的实现离不开高比例的税收，以税收为主的财政收入是维系高福利社会体系的重要保障。而税收比例的提高将不可避免地“严重地削弱了投资者的投资热情，影响了经济的发展，并且，福利国家中失业保障制度顺利运行所需资金的最终承担者是在职的就业者，这无疑增加了劳动力的雇佣成本，使原本热情锐减的雇主尽量减少雇佣人数，致使社会中就业机会减少，随之而来的是失业保障费用的增加，这样便形成了失业保障与就业之间的恶性循环”。

其次，高福利导致政府机构庞大，行政效率低下。福利国家模式的运行离不开庞大的政府机构，官僚队伍的扩大、官僚机构的庞杂、官僚作风的盛行都将成为政府运行成本趋高、行政效率趋低的重要因素，从而也就导致民众对行政部门的不满意、不信任。反过来，民众对行政部门的不满意、不信任，必将不同程度地提高政府运行成本、降低行政效率，造成各类社会问题，进一步导致福利国家模式的崩溃与解体。这就不仅影响到行政机构的正常运行和民众权益的正常实现，同时也将成为整个社会系统稳定运行的重要威胁。福利制度的设立原本是为了一定程度上消弭“市场失灵”对民众造成的诸多不利影响，使“市场在限制垄断、提供公共品、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态、统计成本等方面存在内在的局限”，不致影响民众的政治利益与经济利益，但其实际结果则是造成了行政层面的新的“失灵”。

最后，高福利容易养成民众惰性，影响社会公平。高福利的实施容易降低民众对工作的积极性和主动性，部分西方国家的福利水平甚至高于劳动者辛勤工作的酬劳水平，这就促使民众放弃工作机会而转向依赖高度的社会福利。其结果不仅导致民众丧失工作热情和自立进取精神，影响整个国家和民族的精神面貌，降低国家和民族的竞争力，而且也对努力工作获取酬劳的民众造成新的社会不公平，违背福利制度设立的初衷。

二是全球化潮流兴起从多个层面对世界各国形成挑战。

当前世界各国所面临的全球化潮流是治理理念兴起的重要原因之一。随着人类活动范围的不断延伸，世界各国、各民族早已不是孤立分隔的闭锁空间，国与国之间、民族与民族之间、社会与社会之间日益紧密的联系使全体人类越来越成为一个整体，全球化的步伐早已开启，并且始终处于不断加快之中。这就不可避免地会对传统的有限且闭锁的社会空间和国家活动产生至少以下三个方面的影响。

首先，全球化表征之一在于基于经济全球化和资本全球化的世界市场的形成。资本作为一种基础性力量使得“跨国经济实体（如WTO、IMF、OECD等）和跨国公司以其强大政策影响力而同时成为政治实体，它们设定了基本游戏规则，控制着资源的配置流动，甚至可能操纵政策的全过程，使得国家在与资本的对垒中越来越处于不利地位，政府不断丧失对诸如产业政策、利率控制和公共支出水平等关键政策工具的决定权；原有民族国家的主权基础因此受到侵蚀，这可能进一步改变国别政治结构和行政运作方式”。资本的力量使得经济至上成为一种可能，从而对政府运行造成相当程度的冲击和不利影响，妨害到政府对国家事务的正常处理。

其次，全球化表征之二在于强势价值体系对多元价值体系的压制与摧残。全球化是近代以来由西方资本主义国家强力主导的发展潮流，伴随着西方利益与控制范围全球化布局的过程，与之相适应的西方价值体系中的自由、民主、平等、人权等观念在世界范围内冲击和摧毁了非西方国家传统文化价值体系。与价值冲突相伴随的是政治的、经济的、军事的、社会的等多种手段和力量的干涉，西方资本主义国家倚仗其主导的价值体系不断在全球范围内干涉其他国家的内部事务，“在一点上，全球化拥有一种强大而复杂的影响：关于人权和民主治理的全球化的规范正在穿透国家，重塑传统的主权和自治概念……这种规范已经形成并且正在不断发展，它使制止严重侵犯人权和人类安全的国际干预具有合法性”。

最后，全球化表征之三在于推动了贫穷、犯罪、毒品、人口膨胀、恐怖主义等社会问题的全球性扩展。这些社会问题伴随着全球化的进程早已突破了一国一隅的范围而成为全球性问题，不仅其影响和威胁是全球性的，其解决和治理也需要依靠全球性的组织和力量，跨国性的国际合作成为国与国之间、地区与地区之间的必然选择。这种国际合作必然需要不同制度、不同文化、不同社会背景的不同国家之间彼此消除敌对与误解，在全球治理方面达成广泛共识，而这一过程必然影响到某一国领土范围内的诸多社会层面，这也正是新型的全球性治理产生的重要因素之一。

三是社会力量不断发展壮大成为影响国家事务管理的重要力量。

现代社会中，作为社会三元结构之重要一元的社会力量始终处于不断发展壮大之中，这既与政治文明进步、市场经济繁荣和社会良性发展密切相关，也成为治理理念不断深入的重要缘由。“随着自由民主制度的全面推行，市场经济的迅速发展，社会开始出现大幅度深层分工与整合，大批代表经济与政治利益的社会组织集团开始快速成长。社会组织集团是治理网络管理体系中不可或缺的重要因素，它为网络管理的全面运作提供了动力基础和体制化支援。社会组织集团将分散的个体利益组织化成集体利益，构成了政治过程的重要行动单位。”社会力量的发展壮大毫无疑问在很大程度上得益于开明的政治大环境，反过来，发展壮大之后的社会力量也会试图通过各种途径和方式直接参与到公共事务的管理之中，成为形成整体治理的重要力量之一，而治理理念则为这种努力提供了较为完美的理论框架和操作说明。通过合理的途径和方式让更多元的社会主体直接参与到社会事务的管理之中，不仅是政治文明进步、市场经济繁荣和社会良性发展的必然需求，同时也是发挥社会力量优势更好地满足公共产品供给和服务的有效手段。

（二）治理理念的发展

在治理理念出现并成为国家事务管理过程中的“时髦词汇”之前，长期在学术研究和行政实践中占据主流的概念是“统治”一词。统治是既定社会秩序维护者运用强制性手段迫使他人遵守既定社会规范的控制方式，在阶级社会中通常表现为普遍性的政治压迫。在阶级社会中，既定社会秩序往往只是为维护少数统治阶级利益服务的，更广大的被统治者处于政治受压迫、利益被剥夺的境地，二者之间存在着不可调和的矛盾与对抗。为避免有益于自己的既定社会秩序被破坏，统治阶级必然需要依靠某些强制性手段来维护自己的权益，这种强制性手段的运用便是统治一词的主要内涵。

进入现代社会，阶级间的斗争和对立已然不如之前那样紧张和明显，但权力依靠国家机器实现有益于自己的社会分配依然普遍存在。在马克斯·韦伯眼中作为即使遇到反对也能实现自己意志的可能性的权力，广泛存在于所有有组织的社会生活之中，并以政治领域中的不平等作为表征，强制性地对社会资源进行有利于权力操控者的社会分配。

这种严重不平等的控制方式在西方国家普遍的福利国家模式陷入困境、全球化潮流兴起从多个层面对世界各国形成挑战和社会力量不断发展壮大成为影响国家事务管理的重要力量等背景条件下，越来越难以更好地实现统治者意志。在这种情况下，由“统治”向“治理”的转变成为一种可能和必然，虽然“治理”一词在学术研究范围内尚处于概念含糊、意涵多样的阶段，但在现实的行政实践中的具体应用已成为一种普遍动向。

尽管治理理念在概念定义、应用范围等方面尚未形成统一意见，但总体而言可以归纳出一个共同的意涵取向，正如有些学者所说的那样，“治理的定义并非是前后矛盾的，如果将这些概念整合起来，就会形成一个或一套相对比较严密的概念”。“治理意味着国家与社会，还有市场以新方式互动，以应付日益增长的社会及其政策议题或问题的复杂性、多样性和动态性”。

与传统的社会控制方式——统治相比，治理实现了权威主体、权力运行向度和主体角色定位等三个方面的突破与进步。首先，在权威主体方面，治理理念打破了传统统治模式中政府及其相关联的公共机构的绝对核心主体地位。治理理念的重要意涵就是分权，“国家的主权地位和中央政府在公共行政中的核心地位被动摇，向地方分权、向社会分权、甚至将权力让渡于跨国家的组织成为一种趋势”。传统统治模式中政府一元统治的主体地位将逐步向现代治理模式中政府、企业、社会三元共治过渡。其次，在权力运行向度方面，治理理念打破了传统统治模式中由上至下纵向命令的权力结构，取而代之的是“一个上下互动的管理过程，它主要通过互动、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理的实质是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的”。传统统治模式中那种“运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理”已经不合时宜。最后，在主体角色定位方面，治理理念赋予了国家和公民新的角色定位。传统统治模式中国家是公共物品主要提供者、公民是公共物品被动消费者的模式被转换为“国家能力将主要体现在整合、动员、把握进程和管制等方面，公民则不再是消极被动的消费者，而是积极的决策参与者、公共事务的管理者和社会政策的执行者”的模式。这是主体角色定位方面的实质性转换。

（三）治理理念的核心内涵

前文已述，治理具有概念含糊、意涵多样的特征。有学者将其意涵归纳为六个层次：“1．作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益。2．作为公司治理的治理，它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制。3．作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务。4．作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系。5．作为社会—控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门和私人部门之间的合作与互动。6．作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。”无论是哪种层次的治理，其共同的意涵取向在于分权，在于将原本一元主体转变为多元主体，实现公共事务的多中心治理模式。

在现代治理理念中，原本处于统治地位的政府成为企业、社会组织等治理主体的平等性合作伙伴，“政府机构、私营机构和志愿性机构等通过合作、协商、伙伴关系等方式对公共事务进行共同管理，其权力构成和运行机制是多元的、相互的”。在治理结构下，政府不再是单方独大的、绝对唯一的权力源，政府、企业、社会组织是平等的治理主体，在处理公共事务和提供公共产品等方面发挥各自的功能和作用，共同形成治理合力，实现整个社会的向好发展。

当然，应当指出的是，虽然在多中心治理模式下政府不再构成绝对的统治权威，但其在公共事务管理和公共产品供给方面所发挥的作用和功能是企业和社会组织所远远无法替代和企及的，政府仍然将是多元治理结构的中心，仍然将发挥主导作用，仍然将继续承担“立法和政策规则制定方面的首要角色，让各种各样的自组织网络得以运行”。