第三节 北京市PPP的发展现状

一 北京市PPP的发展

（一）重点推进项目

一是加强了PPP项目入库管理。截至2016年底，北京市共有89项PPP项目进入国家财政部PPP综合信息平台，总投资为2456.22亿元，同比增长88.88%。进入项目库的项目涉及市政工程、交通运输、旅游、生态建设和环境保护、养老、医疗卫生、保障性安居工程等公共服务与公共基础设施行业。其中，市级PPP项目有9项，投资金额为1610.89亿元，占北京市总投资的比例达到65.5%，重点是水务项目与市政交通项目；区级PPP项目共有80项，投资金额为845.33亿元，占北京市总投资的比例达到34.5%，包括污水处理、垃圾处理、保障性安居工程、养老、水利、旅游等行业，基本上在所有重点行业都有PPP项目涉及，这为促进PPP的推广实施打下了重要的基础。截至2017年1月底，有36项PPP项目确定了社会资本，投资金额为1518亿元，项目落地率达到58.5%；有8项PPP项目处于采购社会资本阶段，投资金额为412亿元；还有45项PPP项目处于前期准备阶段，投资金额为510亿元。

二是积极打造了PPP示范项目。2015年共有5项PPP项目进入财政部第二批示范项目名单，2016年共有6项PPP项目进入财政部第三批示范项目名单，这11项示范项目的投资金额为1669.68亿元。这些示范项目在落地实施方面得到了积极支持，已经有10项项目完成采购，项目落地率高达90.91%。其中，兴延高速公路PPP项目被作为全国PPP项目的样板进行推广，作为北京市首个轨道交通领域进行公开招标的PPP项目——轨道交通新机场线也得到大力推广。

北京市在PPP的推广与实施方面，一直重视创新，善于进行改革。结合市内轨道交通领域中的不同线路，进行了不少积极的尝试，如在可行性缺口补助因素方面探索了从客流转向车公里服务费等，另外也逐步使社会资本从担负设备的投资建设与运营向担负土建、设备的投资建设与运营转变。

北京市36个落地项目中，共有21个民营企业或混合所有制企业，占比高达58.3%；从投资额上看，民营企业参与的这些项目投资金额为1162亿元，占北京市36个落地PPP项目全部投资金额的76.5%。自2016年以来，北京市积极颁布了一系列政策支持社会资本投资，同时加大项目的推广力度，加强项目对接，对社会资本踊跃投资PPP项目起到了激励的作用。主要措施有：在PPP项目的实施方案中，对标的要规定比较清晰的边界条件；在项目投资规模要求上，要与业内通行的做法保持一致；一般情况下不对项目进行打捆，或者先对投资人进行招标再对实际建设内容进行确定；企业的资本金规模以及营业收入规模不能超出合理范围的下限；在政府投资、专项资金、财政补贴等方面要保证公平；支持社会资本进入，确保社会资本能被优先选用；营造一个公平公正的投资环境。

（二）建立制度体系

基于中央部门颁布的一系列相关文件，北京市政府也针对PPP的推广工作制定了具体实施意见，并且确立了重点推广领域，颁布了水务行业PPP项目管理办法、公立医院特许经营管理办法等相关行业领域文件。北京市实施了以奖代补的政策，其补助的力度位居全国前列，仅2015～2016年两年时间就实现了奖补资金23996万元，激发了各区县、各行业的热情，打消了项目实施机构在PPP项目前期投入方面的顾虑。

为了实现对PPP模式的大力推广，2015年北京市政府办公厅颁布了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》（京政办发〔2015〕52号），对PPP推广的重点领域进行进一步明确，推出了一系列保障措施，具体有完善财税支撑政策、缩减审批流程、通过不同方式对项目用地进行保障、大力推进公共服务领域的价格改革、加强信用体系建设、完善金融服务、构建多层次多方位的监督管理体系等。

自2016年以来，北京市财政局先后颁布了PPP项目操作指南、财政承受能力论证、物有所值评价指引、政府采购管理办法等相关PPP政策，并且与卫生、水务等行业部门共同颁布了与PPP相关的管理文件，使北京市推广PPP模式的制度框架体系得以初步确立。另外，根据PPP项目的具体实施状况，财政局会同北京市发改委共同颁布相关政策办法，贯彻落实《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》（财金〔2016〕32号）、《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）等政策文件精神。

（三）加大财政支持

一是确保社会资本获得合理回报。对于政府在PPP项目中的出资，规定各相关部门计入财政预算，并要能够在政府财务报告以及中期财政规划中有所反映。

二是加大财政资金支持力度。2016年，北京市财政局颁布了《北京市推广政府和社会资本合作（PPP）模式奖补资金管理办法》，推出了2016年度PPP项目以奖代补款项15796万元，提前下发了2017年度PPP项目以奖代补款项7200万元。积极推动北京市各区县、各部门加大PPP工作的力度，保障PPP项目能够尽快落地。

三是强化PPP项目规范操作。积极组织进行PPP项目财政承受能力论证与物有所值评价，主动参与实施方案制订、招标采购、合同签订等各个环节，推动北京市PPP项目规范实施，如轨道交通新机场线、首都外环线高速公路（大兴—通州段）、全球健康药物研发中心等。

四是简化审批手续，规范政府资金保障渠道。北京市颁布的《关于推进供给侧结构性改革进一步做好民间投资工作的措施》，建议在投资、补贴、价格等方面创设协同机制，对于价格未能得到合理调整的，要由财政部门支付经营性项目的补贴，将其转变成政府购买服务；对于非经营性项目，要依据项目的发起约定由发展改革部门或者财政部门来负担还本付息，由财政部门对运营成本进行全额担负。

五是积极提供融资支持。根据北京市PPP项目的具体情况和中央PPP融资支持基金的实际情况，进行了有效的联系与沟通，同时对北京市PPP基金的设立问题进行了认真深入的研究，以方便为PPP项目融资提供保障。

（四）强化能力建设

一是北京市财政局创设了PPP促进中心，对人员配置逐步优化，为机构人员提供了应有的保障。二是创建了市级与区级财政部门的工作联动机制，以及市级各部门之间的协调机制，提高了各方之间的共同认识，有利于统一进行工作。三是鉴于北京市专家人才资源充足的情况，北京市级财政局通过公开征集的途径，第一个创设了国家范围内的省级PPP专家人才库，有300多位专家被引进人才库。充分利用专家人才库的智力资源，进行物有所值评价、召开研讨会等，为北京市PPP的推广提供智力方面的强力支持。四是举办了一系列PPP专题培训，为市区各部门工作人员提供专业培训，整理文件汇编并发行，对政策进行科学讲解。五是运用网络平台和媒体讲解北京市有关PPP工作与相关政策文件，增进社会对PPP的认识，优化推广环境，积极参与PPP相关活动并对北京市PPP项目进行推介。

（五）围绕“放管服”积极推广PPP

PPP模式不仅是一种融资方式，而且对推进政府转变职能具有重要意义。根据简政放权、优化服务、放管结合的改革总体要求，北京市对PPP项目的审批程序要统一规范，对于项目中未使用政府资金的，要根据权限实行备案或核准；对于直接使用政府资金的项目，要统一合并审批可行性研究报告与项目建议书，对项目的初步设计、概算与竣工决算不再进行审批工作。对于项目公司在成立之前就已经完成的相关手续，不需要再进行重复性办理工作，以达到降低制度性交易成本的要求，使运营环境得到优化。

通过各方的积极合作，北京市在PPP推广方面取得了较好的成绩，初步实现了政府、公众、企业等多个合作主体的共赢，体现了PPP的特殊优势。

一是PPP理念得到普及。通过研讨会、专题培训、移动网络平台、媒体等多种途径，加大宣传推广PPP理念的力度。政府机构、企业、采购代理公司、咨询公司、金融机构、律师事务所等各方面的专业人才得到了锻炼，大大提高了专业从业人员的业务素质。

二是实践证明推广PPP能够获得突出经济效益。利用市场机制制定价格，可以使政府必须支付的费用大幅度减少。例如，兴延高速公路协议商定的通行费中标价就降低了将近一半，与招标控制价相比减少了47.3%，财政年补贴额也在10亿元的基础上减少了7亿元。同样，首都环线高速项目的中标价格减少了45%，北京地铁新机场线PPP项目减少了18.9%，通州的城市副中心水环境治理项目减少了29%，因此大大节省了政府资金。

三是推广PPP的社会效益凸显。PPP模式使以前的行业垄断被打破，社会资本的加入，可以产生“鲶鱼效应”，增强竞争意识，进而提高运营效率与服务水平，公共服务的供给水平也得到大幅度提升。而且大量企业运用联合体的形式进行投标，有利于项目公司治理结构的进一步优化，实现混合所有制企业的快速发展。

二 北京市轨道交通PPP模式的发展

在城市轨道交通快速发展阶段，与国际国内其他城市类似，北京市同样存在以下问题：一是资金紧缺；二是建设、运营成本节节攀升。为了解决这些问题，北京市政府运用PPP模式对地铁4号线进行开发建设，这是国内首条运用PPP模式开发建设的地铁线。

选择具备一定条件的城市轨道交通项目运用PPP模式进行建设运营，能够促使轨道交通领域建设投资运营主体形成多元化格局，在各个主体之间实现同行业的比较效应与适度竞争，有助于全面提高北京城市轨道交通项目的投资建设与运营效率，促使建设运营机制得到转变，使该行业的总体服务水平得到提升，同时使政府在当期的投资压力得到较大程度的缓解。

（一）地铁4号线建设开启制度创新模式

相较于城市轨道交通发展过程中日益增长的巨额资金需求，有限的财政资金根本满足不了其需求，由此造成投资不足问题，并最终制约了城市轨道交通的快速发展。

2006年，北京市基础设施投资公司（以下简称京投公司）作为合作方与香港铁路有限公司、北京首都创业集团有限公司合作组建了北京京港地铁有限公司（以下简称京港公司），该公司是根据京投公司、香港铁路有限公司和北京首都创业集团有限公司依照2 ∶ 49 ∶ 49的出资比例创建的中外合作企业。2016年4月，由北京市交通委员会代表北京市政府和京港公司签订了地铁4号线《特许经营协议》，引入了46亿元社会资本，由此正式进入北京地铁的PPP探索阶段。

地铁4号线PPP模式最突出的变化是政府身份的变化：在这个PPP项目中，政府从“家长式”的参与者与管理者转变为特许权的授予者与监督者，在政府与企业之间建立了分工明确、相互协作的协调关系。

北京地铁4号线依照工程的具体特性分成互相独立的A、B两部分。A部分主要涵盖车站、洞体等土建工程，此部分工程总投资为107亿元，占全部投资的70%，全部由京投公司出资进行建设。B部分主要涵盖信号、车辆等方面的设备资产，此部分工程总投资为46亿元，占全部投资的30%，全部由京港公司出资进行建设。

京港公司地铁4号线项目的特许经营权由北京市政府授予，约定的特许经营期为30年。在项目建成之后将A部分的资产采用租赁的办法供京港公司使用，由京港公司负责地铁4号线的全部运营管理及所有设施维护，涵盖A与B两部分的具体维护与除洞体之外的所有项目资产的更新，还有地铁站内的具体商业经营；京港公司的投资回收以及投资收益主要经过地铁票款收入、票价补偿以及站内商业经营取得。在约定的特许经营期满之后，京港公司需要把B部分项目的设施全部无偿地、完好地转交给北京市政府指定的相应部门，把A部分项目使用设施归还京投公司。

通过对北京地铁4号线在建设、运营各阶段存在风险的深入分析，在《特许经营协议》中，北京市政府和京港公司确定了双方的权利与义务，保证项目的风险共担。具体来说，作为特许经营方的京港公司，需要担负起在建设、运营阶段的经营性风险，而政府部门则重点担负起在票价调整、相关政策法规等方面的政策性风险。还有一些系统风险需要由双方共同来担负，主要包括通货膨胀、税收变更、法律变更、利率变化、劳动力成本上涨、不可抗力等风险，在运营阶段出现的客流量过低的风险也需要双方共同担负。通过运用PPP模式，香港地铁在管理方面的先进理念和高效的运营机制得以引进，这对于提高企业管理水平以及运营服务质量起到了积极的作用，同时也保证了一定的经济效益。如果与传统的政府投资模式进行对比，按照30年的特许经营期来计算，北京地铁4号线项目整体上能够节省40亿～60亿元的政府财政支出。

（二）提出复合型PPP模式

2013年7月，北京市政府在《关于印发引进社会资本推动市政基础设施领域建设试点项目实施方案的通知》中指出，“十二五”期间，北京城市轨道交通运用PPP模式引进大约700亿元社会资本。在北京市政府制定的2020年线网建设规划中，提出新增投资大约3000亿元，计划逐步增加引进社会资本量。但是对于这些巨大的资金需求，在传统的PPP与BT模式下，其引资规模以及效率与效果很难满足现实需求。

北京地铁奥运支线以及亦庄线都是运用BT模式引入社会资本的。BT模式对于政府投资项目能够在一定程度上改善其负债结构，有效缓解资金压力，分散政府建设管理压力。对于创建与完善工程建设管理方面的市场化竞争机制有积极的促进作用，将先进的建设管理经验应用于轨道交通建设中，能够大大提高项目运作效率。但是由于BT模式的回购期一般只有5年，很难保证长期缓解财政压力的要求。而且，在当前国家宏观政策环境方面，也不鼓励BT模式的使用。

北京城市轨道交通4号线与14号线项目应用的都是传统PPP模式，政府利用特许经营的方法吸引社会投资者，其重点仍在运营阶段，由社会投资者承担一部分项目的投资，取得固定时期的运营权，从运营收入和财政补贴中回收投资并取得一定的收益，可以对政府当期的出资压力进行分担，并且能够为轨道交通建设提供及时的资金供给。然而，传统的PPP模式也需要进一步创新，主要原因有两方面：一方面，轨道交通建设的投资资金需求量大，要求社会资本有较强的出资能力；另一方面，轨道交通运营要求具备专业能力，致使适合的社会投资者较少。

为了顺应新的社会经济形势，鉴于较大的建设融资需求，新型的复合型PPP模式应运而生，它主要是指基于传统PPP模式，融入股权融资、土地资源开发、工程总承包、设立专项投资基金等新型措施的PPP模式。当前，从政策环境看，复合型PPP方案的实施已经具备较为成熟的环境。

在股权融资方面，国务院已经颁布政策文件准许保险资金投资基础设施项目。主要有《保险资金投资股权暂行办法》与《保险资金间接投资基础设施项目试点管理办法》，这些政策文件在法律和实施方式上为保险资金更好地投资基础设施项目提供了依据。

在特许经营方面，北京市也制定并实施了多部法律法规，创建了北京市基础设施投融资体制改革的基本框架，在更大范围内吸引社会资本投资于城市基础设施领域。《北京市城市基础设施特许经营条例》的颁布实施，在法律和政策层面对北京市城市基础设施特许经营活动进行了规范，一方面使特许经营者的合法权益得到了保护，另一方面使社会公共利益与公共安全得到了保障。

在新的复合型PPP模式中，社会投资者的角色是多种选择，主要包括财务投资人、城市轨道交通运营商、土地资源开发商、建筑承包商、设备供应商等。例如，北京城市轨道交通16号线基于传统PPP模式融入股权融资方案，运用“股权融资 +特许经营”的投融资方式引进社会资本。

（三）地铁16号线：模式再升级

北京城市轨道交通16号线（以下简称地铁16号线）项目是经国务院第一批推出的80个支持由社会资本进行建设、运营、维护的示范项目之一。2015年2月8日，由北京市交通委员会代表北京市政府一方，与北京市京港地铁有限公司及其三方的股东初步签订了地铁16号线项目的《特许经营协议》，初步完成了地铁16号线PPP项目的招商工作。项目的招商工作主要由北京市基础设施投资有限公司具体负责。

地铁16号线作为北京市轨道交通线网规划中重要的一条线路，是中心城区内南北向的骨干线路，全线长达50公里，该项目已经于2013年3月开始建设，并计划于2017年12月末完成全线贯通并通车。

地铁16号线项目的总投资金额高达474亿元，在北京市通过把PPP模式运用到地铁4号线和地铁14号线的建设运营中，吸引社会资本进入其中之后，地铁16号线再次运用PPP模式进行线路建设运营。与之前的PPP模式有所不同，地铁16号线运用的是复合型PPP模式，第一次把保险股权投资运用到轨道交通项目之中，运用“股权融资+特许经营”的复合融资模式，吸引社会资本参与到项目中，共引入资金270亿元。其中，一部分是运用股权融资的方式引进中再资产管理股份有限公司大约120亿元的保险股权投资，另一部分是运用特许经营融资的方式引进社会投资者大约150亿元。这种复合型PPP模式是一种创新，无论在融资模式还是资金规模上都处于国内领先水平。北京市政府运用较少的资本金吸引了各类社会资本270亿元，通过债务融资的方式筹集资金200亿元，这在很大程度上缓解了政府的资金压力，改善了轨道交通建设领域的资金需求条件。

城市轨道交通建设由于投资资金规模比较大，投资期限也比较长，并且由政府进行主导与支持，因而其收益相对来说比较稳定；而对于保险资金进行的股权融资，也具有资金量较大、周期较长、收益比较稳定的优势，主要用于财务方面的投资。轨道交通建设与保险股权在资金规模、投资期限、收益需求等各方面都能进行高度的匹配。地铁16号线项目运用复合型PPP模式，构建了轨道交通建设与保险股权之间的桥梁，引入社会保险资金进入项目中，这对于缓解轨道交通建设过程中政府的融资压力有很大帮助，也在一定程度上满足了社会保险资金在投资方面的需求。这种复合型的PPP投融资模式对于我国其他地方的基础设施投资建设也具有重要的借鉴意义和参考价值。其在具体的PPP模式创新上，表现为强化了对PPP各参与方的利益保障，并且使整个项目的运作理念进一步市场化，主要表现在以下几个方面。

一是固定初始的投资，排除套利的可能。参与地铁16号线项目的任何社会投资者，需要拿出高于150亿元的投资额，投入地铁16号线项目当中。因市场化机制而产生的初期投资节约资金，由政府方享有，这最终体现在公众与社会利益的改善上。

二是重视政府购买服务的理念，把人次票价当作谈判的标的。在地铁16号线建设项目中，把A部分资产产生的租金看作象征性的租金，把人次票价当作谈判的标的，这与政府购买服务的理念相融合，从而保证了地铁的准公益性。

三是结合了两种融资模式，达到分段开通的需求目标。地铁16号线项目计划按两段依次开通，基于达到建设投资需求的目标，把“4号线PPP”和“大兴线委托运营”两种模式的优势结合起来运用到地铁16号线中，也就是在全线开通之前，实行服务外包模式，在全线开通后，运用PPP模式，此种模式在引进社会投资方面是一种全新的尝试。

四是对项目的收益率进行合理把控，尽量保障社会公众的利益。近年来，随着城市经济的快速发展，城市中地铁的作用更加凸显，在城市出行方式中地铁所占的比重逐步提升，最终地铁的客流量出现了快速增加。在地铁16号线项目中，建立了超额客流收入对政府进行分成的机制，这在一定程度上使政府与社会公众的利益得到了保障。