第二节 激励性规制理论

规制经济学的英文是Regulation Economics，国内将其译作管制经济学或规制经济学，Incentive Regulation Theory被译作激励性管制理论或激励性规制理论，“管制”和“规制”二词在此处的意思相同，本书倾向于选用“规制”一词，因此称Regulation Economics为规制经济学，称Incentive Regulation Theory为激励性规制理论。

《新帕尔格雷夫经济学大词典》对“规制”的定义为：政府为控制企业的价格、销售和生产决策而采取的各种行为，如控制定价水平、规定产品和服务质量标准等。

日本著名经济学家植草益对“规制”的定义为：依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体活动进行限制的行为。

美国著名监管经济学家丹尼尔· F．史普博（Daniel F. Spulber）对“规制”的定义为：行政机构指定并执行的直接干预市场机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为。

基于以上内容，本书对“规制”的定义为：政府在市场经济运行下干预经济的重要形式，为了达到预定的社会经济目标，政府对经济主体或特定行业进行规范与约束，包括对进入/退出、价格、投资以及涉及生态环境、公共安全等的行为进行有效的监管。

一 理论起源及发展

梳理西方经济学发展脉络，可以发现规制是伴随着市场经济的演进而产生和发展的。西方市场经济自18世纪发展至今，经济自由主义和国家干预主义两大经济思想交替出现。在18世纪和19世纪90年代之前，“看不见的手”是资源配置的主要形式，政府作为“守夜人”，不仅很少干预微观经济活动，而且在宏观层面上也鲜有调控政策出台。实际情况表明，完全由市场机制来配置资源，将产生市场失灵、市场缺陷等各类社会经济问题。如垄断、恶性竞争、负外部性等行为会严重干扰社会经济的有序运行。政府对微观经济进行的整体的有意识的干预始于19世纪中后期，特别是进入20世纪以后，尤其是1929～1933年经济大萧条以后，政府对经济的干预不仅强化了对微观经济主体的规制，而且开始逐步走向系统的宏观调控。自20世纪30年代中后期开始，以凯恩斯（Keynes）为代表的经济学家提出国家干预论，并迅速被资本主义主流国家所接受。进入20世纪70年代，资本主义国家经过战后的迅速发展时期之后，出现了严重的滞涨现象（经济停滞的同时，产生通货膨胀）。新经济自由主义此时迅速崛起，替代国家干预主义成为主流国家新的经济理论。20世纪90年代之后，西方主流资本主义国家再次面临经济衰退，国家干预主义再次成为政府制定政策的主要依据。依据西方经济学发展演进历史和资本主义国家政策理论选择历史，上述两种理论交替出现。图3－2划分了主流经济理论与规制经济学发展历史节点。

如图3－2所示，20世纪70年代规制经济学产生，主要研究在市场经济运行条件下，政府如何对经济主体、产业进行必要的规范与约束。如前文所述，完全由市场机制来配置资源，将产生一系列市场失灵问题，因此政府或监管机构要依据一定的原则，设计一套现实可行的制度来规范市场和经济主体行为，以此确保社会经济能够正常运行。

卡恩、斯蒂格勒、佩尔兹曼和植草益是早期规制理论的代表人物，斯蒂格勒的《经济规制论》（1971）、贝利的《法规性制约的经济理论》（1973）、鲍莫尔和奥茨的《环境政策理论：外部性、公共部门、支出与生活质量》（1975）、佩尔兹曼的《走向更一般的规制理论》（1976）、卡恩的《规制经济学：原理与制度》（1988）、托里森的《规制与利益集团》（1991）以及植草益的《微观规制经济学》（1992）等一批著作，从规制的出现、依据、方式、方法、领域等多个方面，形成并完善了这一学科的研究内容和研究体系。

具体到激励性规制理论，1982年Baron和Myerson的代表作将微观经济学的理论与方法引入规制研究中，包括委托－代理理论、机制设计理论和信息经济学等相关理论。20世纪90年代以后，法国著名经济学家拉丰（Laffont）和梯若尔（Tirole）将博弈论应用于激励性规制理论分析，极大地促进了规制经济学在理论上的突破与创新。该理论的实践始于1983年的英国电信行业，Litterchild于当年在英国电信行业提出激励性规制并引起广泛关注，20世纪90年代激励性规制的实施效果得到西方发达国家的普遍认可。

所谓激励性规制，是指政府或监管部门给予受规制者合理竞争压力和提高生产经营效率的激励。通过放松进入/退出规制、灵活价格制定方式、放开定价权等方式，在利润最大化动机条件下，激励企业利用自身信息优势，主动提高内部生产、运营、管理等环节的效率，降低生产运营成本。在激励性规制的理论假设下，规制者与被规制者之间存在信息不对称，因此只需要在整体上对企业进行规范和约束，在价格制定、产品生产等诸多细节领域应给予企业更大的自主权。

二 经济性规制与社会性规制

依据规制领域与方式的不同，可将规制分为经济性规制和社会性规制，其具体划分情况见图3－3。存在垄断和信息不对称情况下，规制者通常在数量、质量、进入/退出和价格等领域采取必要的措施，以保障社会总福利和消费者剩余不受损失，实现社会资源的有效配置，其中进入/退出和价格属于最为重要的规制领域。

各国政府普遍在电信、煤电能源、交通运输、石油和银行等行业使用经济性规制。其实施途径包括以下几个方面：一是政府通过控制许可证数量、实行进入审批、控制行业准入门槛等方式，对特定行业进行进入/退出规制，用这一方法亦可控制行业内厂商数量；二是政府控制价格结构和价格水平，对产品和服务价格进行规制，也称为费率规制；三是政府限定企业生产数量或者鼓励企业进行生产，通过对产品数量进行规制，达到调控价格与市场供需的目的；四是政府设定产品与服务的生产标准、质量标准，通过严格的质量规制保障社会福利和消费者使用安全。

政府实行经济性规制措施，其核心目标主要包括以下几个方面。一是资源有效配置。政府部门为防止垄断企业滥用市场势力，对其实行价格规制以防止社会总福利受到损失，这是政府规制的首要目标。二是确保企业内部效率。为了防止垄断性市场结构条件下企业因遭受较少竞争压力而缺乏提高内部效率的积极性现象的出现，有必要提高企业的技术效率、生产效率、配送效率和设备利用率等内部效率。三是避免收入再分配。垄断厂商通常会利用自身的市场势力实行价格歧视、交叉价格补贴等，而且具有收入再分配的作用，这是政府不希望发生的，为了保障消费者权益不被垄断厂商过度侵占，政府通常有必要对垄断厂商进行规制以避免收入再分配。四是企业财务稳定。保证企业长期发展所需旳投资、供给，让企业能够筹措一定的内部资金（利润剩余和折旧）和外部资金以确保资本成本（股息、利息），以便其能够实现适当投资。在规制价格水平和价格结构时，植草益还提出了其他一些目标，如收费体系简单易行、保护低收入者、老年人和残疾人、反映竞争环境等。

社会性规制与经济性规制的侧重点不同，经济性规制常用的规制方式有行业标准、许可证、额外收费等，政府通过制定并实施相应的行业生产经营标准，以及规范、约束、禁止某些特定经营行为；而社会性规制通常涉及公共安全、环境保护、医卫健康等领域。

《微观规制经济学》将社会性规制划分为以下几种：第一，确保医卫健康的规制，各国通常通过制定《药物法》和《医疗法》来实现；第二，确保公共安全的规制，各国通常通过制定《安全生产法》《消费者保护法》《工程项目建设标准》等来实现；第三，确保环境保护的规制，我国通过制定《环境保护法》和《大气污染防治法》等成文法来实现；第四，确保教育、文化、福利的政策，提高教育质量，提供福利服务，加大文物保护力度。

在规制经济学发展和演进的过程中，规制俘获理论、可竞争市场理论和激励规制理论等一系列相关理论先后产生，激励性规制理论运用了梯若尔等人的博弈论研究思路和方法，在研究工具和模型上不断加以丰富。企业以逐利性为目的，在其追求利润最大化的过程中，政府充当了规制者，后者需要做的是制定合理的制度，在实现社会福利最大化的同时，也能对企业的生产经营活动形成正向激励。政府与企业之间存在信息不对称，政府制定规制措施的核心在于设计出激励性规制合同，在充分激励企业的同时，还能防止其利用自身信息优势采取机会主义行为。

三 激励性规制类型划分

目前激励性规制的实际运用非常广泛，常用的措施包括价格上限规制（Price Caps Regulation）、特许投标规制（Franchise Bidding Regulation）、延期偿付率规制（Rate Moratoria Regulation）、利润分享规制（Profit Sharing Regulation）、联合回报率规制（Banded Rate-of-return Regulation）、区域间竞争规制（Yardstick Competition Regulation）和菜单规制（Menus Regulation）等（Cave, Majumdar, 2002）。

（一）特许投标理论：进入/退出规制

特许投标理论由美国著名经济学家德姆塞茨（Demsetz）于1968年提出。该理论认为，政府可以通过招投标的形式，让多家企业参与竞标特定项目，在满足项目建设运营质量和数量的前提下，报价最低的企业可以竞得标的。在这种情况下，竞争并非发生在项目运营阶段，而是发生在标的竞价阶段，竞价过程的充分竞争能够让价格尽可能处于企业平均成本水平，企业在获得正常利润的同时，能够以最高的效率提供产品和服务。

在具有一定自然垄断性的行业，其厂商通常为国企，倘若放开行业准入，让民营企业介入自然垄断性行业，政府作为市场守夜人，也会在进入/退出、价格和质量等方面进行一定的规范与约束，也即制定规制措施，但是完全由政府来制定规制措施也存在一定的问题，如串谋、规制俘获，以及信息不对称情况下政府难以观察到企业的实际运营情况，从而难以制定准确的规制措施。特许投标理论即提供了一种引入竞争的机制，通过加入招投标竞价机制和潜在进入者威胁，已经成为各国政府常用的规制方式之一（王俊豪，2004）。

（二）区域间比较竞争理论

城市煤电、自来水等产业具有显著的规模经济特性，由单个企业来供给市场可以让生产经营成本更低。此外，这些行业为社会公众提供了必要的生活保障，为了保障社会公众利益，预防企业滥用垄断势力，政府通常对这些企业进行严格的价格规制，价格制定以企业实际成本为基础。在这种情况下，一方面，企业成本上升，政府就会把产品或服务的价格提高，企业没有降低成本、提高生产效率的激励；另一方面，一个地区只存在单个企业，这个企业就可以利用自身的信息优势获得额外收益，因为政府无法观测到企业的实际成本。

区域间比较竞争理论为政府提供了自然垄断行业的规制新思路，以城市自来水行业为例，政府可以对比不同城市自来水企业的生产经营成本，选择经营效率最高或者单位经营成本最低的企业为参照点，在充分考虑地区间经营环境差异的情况下，针对各地区制定相应的规制价格，让不同地区的企业以间接竞争的方式引入竞争机制，也能促进企业降低生产经营成本，提高经营管理效率。

（三）社会契约制度理论

社会契约制度理论也称为成本调整合同理论，政府以签订合同的方式规制企业。在双方所签合同中，对产品或服务的价格、质量、数量等核心指标进行约定，若企业完成合同所做的约定，政府将对其采取奖励措施；若企业未完成合同所做的约定，政府将对其采取惩罚措施。这一规制方式可以在一定程度上鼓励企业提高服务质量和水平，降低生产经营成本，提高经营效率。如美国电力行业，政府采用社会契约制度理论对电力企业进行规制，双方所签合同包含诸多细节约束，涉及电力设备运转率、燃料购置成本、外购电力价格、项目施工费等多项指标，倘若企业综合考核结果比合同规定的好，政府将给予电力企业相应的奖励，反之政府将对企业进行惩罚。

契约可简单按照以下模型进行设计：规制者与成本相关的补偿比例为K（0≤K≤1），根据拉丰－梯若尔（Laffont-Tirole）模型，最优激励性规制方案应该为线性设计（Laffont, Tirole, 1986）。政府给予企业的转移支付为t，由保底支付和部分成本补偿额构成，即t＝S+（1－K）C。其中，S为政府给企业的保底支付，也叫照付不议；C为企业全寿命周期成本；K为企业承担的成本比例，也是契约的激励强度。政府确定成本补偿细则的核心在于制定激励强度，其设计思路见图3－4。

如图3－4所示，若K＝0，则t＝S+C，此时采用成本加成契约。政府承担了企业的全部成本，而企业不承担额外成本，企业缺乏降低成本、提高效率的正向激励，因此成本加成契约是低强度的规制契约。

若K＝1，则t＝S，此时为固定价格契约。政府仅向企业提供保底支付S，而无须额外承担其经营成本，企业承担全部经营风险，同时也享有成本结余的索取权。在此种情况下，追求利润最大化的企业将提高经营管理效率、降低成本，因此固定价格契约是高强度的规制契约。

若0＜K＜1，此时为激励性契约，企业与政府存在成本分享和利润分享，其激励强度介于成本加成契约和固定价格契约之间。

社会契约制度理论让政府以合同来实现规制，与制定法律条文相比，签订合同的方式更显灵活，同时对企业又具有相当的约束力，因此也是政府常用的规制方式之一。然而政府与企业间信息不对称，追求目标不一致，在合同中增加对企业的激励强度也将增加企业信息租金，在合同中减少企业的信息租金同样也将降低对企业的激励强度，因此政府在制定规制合同时，也需要在激励强度和信息租金之间进行权衡选择。

（四）价格规制

根据经济学传统理论，如果一个垄断企业被允许自由定价，通常会出现价格过高而产出过低的情况，垄断企业滥用市场势力将会导致社会福利损失，由此也表明政府需要对特定行业进行规制，以防止企业滥用市场势力。社会福利经济学分析见图3－5。

如图3－5所示，追求利润最大化的垄断企业会选择产量qm，该产量低于完全竞争时的产量，并形成社会总福利损失，损失大小为三角形EGF的面积。政府干预经济的目的是增加社会福利，减少社会福利损失，提高企业或行业运营效率，价格规制是政府最主要的规制手段。

1．价格规制方式之一：成本加成定价规制

基于服务成本加成的定价规制，其逻辑是既要鼓励企业进入公用事业，又要避免企业形成垄断过度使用市场的力量，这一规制方式的核心在于政府为企业制定一个回报率，该回报率要适度高于市场平均收益。政府或者规制机构通常采用平均成本加平均回报率的方式，用以制定产品或服务价格，相应的价格决定机制见图3－6。

如图3－6所示，采用这一定价方式，价格将介于完全竞争市场定价和垄断定价之间，产量也将介于上述两种情况之间。若政府制定的规制价格为P′0，则垄断企业获得正常利润，其产量和价格与完全竞争市场环境下的产量和价格相同。

20世纪70年代末至80年代初，规制经济学领域的研究仍然采用完全信息假设，即政府和企业之间不存在信息不对称，在此条件下，政府作为规制者，只要观测企业的成本和市场需求并计算福利最大化的规制区域（考虑价格、产量、投资等），制定规制契约并指导企业去实施即可。

成本加成定价规制在实施过程中存在一些弊端：首先，这一规制措施的使用，将赋予政府过多的干预市场权，市场机制将受到很大限制；其次，成本和价格增长幅度与市场供需曲线的弹性相关，但是政府作为规制者难以准确观察到供需曲线的弹性，实际定价水平与理论价格水平之间可能存在偏差；最后，基于企业成本制定价格，企业缺乏降低成本、提高效率的激励。

2．价格规制方式之二：合理报酬率定价规制

合理报酬率定价规制是在限制资本收益率的基础上确定价格，定价的水平是在投入成本乘以长期收益率的基础上得出的。

ra＝rt+h（r∗－rt）

其中，ra、rt、r*、h分别表示新价格下的真实回报率、t年初优势价格下的实际回报率、规制机构指定的目标回报率、风险或收益分担比例，0＜h＜1。合理收益率定价规制的优点是有利于吸引投资者，能够让其加大投入，扩大生产规模，常用于快速扩张的领域。其缺点是无法激励企业提高资金运用效率、降低成本，不能实现资源的有效配置。

3．价格规制方式之三：边际成本定价规制

在实现资源有效配置目标方面，边际成本定价是最好的方式，也是最早被经济学家分析研究的定价方式。Dupuit在19世纪40年代将边际成本定价方式用于政府规制研究，Hotelling在1938年对边际成本定价规制进行了更为详细的分析。这一定价方式在第二次世界大战后西欧国家的电力、煤矿和铁路等国有化运动中得到广泛应用。

在垄断企业提供单一产品的假设下，边际成本与边际收益相等时的产量是垄断企业唯一有效的资源配置产量。P表示产品价格，Q（P）表示总需求，C（Q）表示企业产出为Q时的总成本，MC（Q）表示企业的边际成本，如果P*＝MC［Q（P*）］，则P*就是有效的边际成本定价。在特定的供给市场中，边际成本定价可能使自然垄断企业遭受损失（见图3－7）。

根据图3－7所显示的垄断企业成本曲线，MC在一定产量范围内呈递减趋势，因此AC向右下方倾斜，且AC曲线位于MC曲线上方。若垄断企业按MC＝MR原则定价，据图可知价格为P1，产量为Q1，此时企业获得垄断利润，但是社会福利并未实现最大化；若政府要求企业按照MC＝AR原则定价，则价格为P0，供给量为Q0, Q0＞Q1，市场供给增加，社会总福利得到提升，但是垄断企业出现亏损，亏损总额为P0EBC0。

以K表示企业固定成本，C表示单位可变成本，则总成本C（Q）＝CQ+K。根据边际成本定价原理，P＝C, TR－C（Q）＝－K，则企业承担的损失为固定成本K。

若政府采用边际成本定价规制，产品或服务的价格会降低，产量水平会提高，社会总福利将得到提升，但是这一规制方式存在以下问题：一是可能导致垄断企业亏损，需要政府财政资金对企业进行补贴；二是该产品、服务的消费者能够从中获益，然而未消费该产品、服务的群体并未获益，反而以税收的形式对前者进行了补贴；三是企业经营活动处于亏损的情况下，其最终利润额由政府补贴决定，企业更倾向于以公关方式获得更高的财政补贴，而不是提高自身生产效率；四是会出现“政治分肥”问题，企业、政客和规制机构之间会产生勾结。

4．价格规制方式之四：拉姆齐-布瓦特定价规制

拉姆齐－布瓦特（Ramsey-Boiteux）规制是以成本加成为手段的价格规制方式。采用成本定价会基于规制机构过大的权力，而成本曲线和边际成本曲线又难以观察，拉姆齐－布瓦特定价模型很好地解决了社会福利损失问题。这个概念最早由拉姆齐在研究最优税收时提出，后来由布瓦特扩展到垄断的定价问题。拉姆齐－布瓦特定价与边际成本定价较为相似，但前者是对后者的修正，在保障被规制企业财务平衡的同时，又可实现社会福利损失最小。

拉姆齐－布瓦特定价方式的核心思想可以简单地描述为：

其中，Pi、MCi、ηi分别表示产品i的价格、边际成本和需求价格弹性，λ为常数，产品的价格随需求弹性的变化而变化，针对不同需求弹性的消费者群体，企业将执行有差异的产品价格。产品价格与需求弹性成反比，需求弹性越小的消费者群体所支付的产品价格越高；λ/ηi的数值越大，表示价格与边际成本之间的偏离程度越大，这一消费者群体对企业回收固定成本的贡献也就越大。

拉姆齐－布瓦特定价模型作为一种次优定价方式，既可以保证企业收支平衡，又缓解了边际成本定价方式下政府补贴带来的资源配置扭曲等问题。因此，作为对边际成本定价方式的最优替代，该模型得到了广泛的认可和接受，并在现实中得到了广泛的应用。布瓦特曾经在20世纪50年代将其应用到国有企业的定价规制中；20世纪80年代初，美国州际商务委员会（Interstate Commerce Commission, ICC）以该模型为基础，修订了美国铁路行业费率；拉丰和梯若尔两位经济学家在电信接入定价研究中引入拉姆齐－布瓦特定价模型，具体的定价措施包括二级价格歧视、三级价格歧视以及高峰接入定价。

采用拉姆齐－布瓦特定价规制主要存在以下缺点。第一，可能会引发不公平问题。由于该定价方式是根据不同的需求弹性在边际成本基础上分别加价，需求弹性较小或者说需求具有“刚性”时，加价较多，分担企业固定成本的比例较高，从而最终分摊的社会福利损失较大。因此，具有“刚性”需求的消费者群体相对于需求弹性较大的群体，其利益必然会受到损害，有悖于“公平”原则。这种定价方法的应用可能遭受追求“公平”目标的规制机构的限制甚至禁止。第二，这种定价方式对信息的要求较为严格，规制者要掌握大量的需求信息和企业成本信息，双方信息不对称将产生严重的逆向选择和道德风险问题。第三，由于价格要根据需求弹性来确定，这会滋生具有不同需求弹性的消费者群体为了较低的价格而进行寻租活动，甚至出现规制机构与之合谋的行为。

5．价格规制方式之五：联合回报率定价规制

联合回报率定价规制的核心是确定企业的投资回报率，政府给企业设立投资回报率区间，企业可以根据自身经营情况确定价格，但是总体投资回报率要保持在政府所规定的区间内。投资回报率区间可根据市场实际情况进行适当调整，受规制企业向政府申请调整投资回报率区间，政府经过考察之后，确定投资回报率是否需要进行调整。

6．价格规制方式之六：价格上限规制

Littlechild在1983年提交给英国政府的电信行业规制报告中首次提出价格上限规制，随后各国在电信、交通运输等领域广泛使用价格上限规制，业界普遍认可其实施成效，近年来我国在铁路客货运领域逐步试用这一规制措施。价格上限规制能够对企业形成激励的主要原因包括两个方面：一是能够激励企业降低成本，提高生产效率；二是企业具有一定的价格调整权（Price Rebalancing），受规制企业相较于政府而言，掌握了更多的市场供需信息和成本结构信息，可以依据企业的实际情况确定更有效率的价格结构。

上限价格可依据物价上涨率（Retail Price Index, RPI）、生产率效率增速（X）、被允许的以价格转嫁为目的的费用上升率（Y）等要素进行适度调整，Pt代表第t期的上限价格，Pt+1代表第t+1期的上限价格，二者存在以下关系式：

Pt+1＝Pt（1+RPI－X）

上式被称作RPI－X模型，若加入要素Y，则Pt+1与Pt的关系式将扩展为：

Pt+1＝Pt（1+RPI－X+Y）

其基本模型为ΔPCI≤RPI－X，其中ΔPCI为垄断产品价格变化幅度，RPI一般采用通货膨胀率，X为社会生产效率增长速度。针对多产品（服务）的价格上限模型为，其中分别为产品i在t时期、t－1时期的价格，ωi为产品i相应的权重。

几种价格规制方式对比情况见表3－1。

四 小结

规制是为实现预定的社会经济目标，政府在市场经济运行下干预经济的重要形式，政府对经济主体或特定行业进行规范与约束，包括对进入/退出、价格、投资以及涉及生态环境、公共安全等的行为进行有效的监管。政府通过合理规制，旨在规范企业经营管理、保护社会公众利益、解决市场失灵等问题。

规制措施能否对企业形成有效激励，其重点是存在信息不对称的情况下，政府作为规制者，要依据实际情况制订数量、质量、进入/退出等经济性规制方案，设计公共安全、环境保护、医卫健康等社会性规制方案。规制方案既要提升企业生产经营的积极性，又要防止企业滥用相机抉择权、攫取信息租金。具体到轨道交通领域，政府对轨道交通经营主体的激励性规制一方面要让后者有利可图，另一方面要保障社会公众的出行需求与消费者剩余，在供给数量、质量和价格等方面予以合理规制，规制措施应当实现公益性与经营性之间的平衡。