二 国内外研究现状

政策研究是社会企业研究领域的重要议题。围绕这一议题，已有研究主要从三个角度展开：一是社会企业政策的形成，主要回答各国、各地区的社会企业政策是如何出台的；二是社会企业政策的内容，主要回答为了支持社会企业发展，各国、各地区都制定了哪些政策支持或规制社会企业的发展；三是社会企业政策的影响，主要评估各国、各地区社会企业的现行政策对社会企业发展所产生的效果如何。

（一）社会企业政策的形成研究

在社会企业政策形成上，许多学者关注了社会企业政策是在什么样的背景下出台的。在这些分析中，包括政府偏好、倡导联盟、社会运动、政党竞争因素等都得到提及。早期学者主要以单一国家为对象，研究其社会企业政策议程设置。比如阿列贝丝（Alibeth, S.）研究了英国新工党时期社会企业政策制定。2002年，新工党确立了首个社会企业单位，并发起了一系列被描述为“使能环境”的社会企业政策，构成社会企业兴起的第一波浪潮，其思想是使社会企业成为一种可供选择的商业模式，并且成为英国贸工部（DTI）的工作锚（Alibeth, 2013）。马泽伊（Mazzei, M.）和罗伊（Roy, M. J.）研究了苏格兰地区有关社会企业的政策，发现早期的社会企业家倡导对社会企业政策议程的设置发挥了重要影响（Mazzei & Roy, 2017）。沙阿（Shah, D.）认为英国社会企业政策是社会企业联盟通过一系列社会运动导致的结果（Shah, 2009）。蒂丝黛尔（Teasdale, S.）研究了英国的社会企业话语，发现由于社会企业从业者和政府的努力，社会企业建构变得越来越广泛（Teasdale, 2012）。帕金森（Parkingson, C.）和豪沃思（Howorth, C.）揭示了英国社会企业家的语言与政府的语言不同。他们发现社会企业家从当地或者社会道德中获得合法性，不同于政府的说法，即企业强调管理、效率和财务独立性（Parkingson & Howorth, 2008）。这些研究明显地促进了对社会企业建构的理解，试图解释社会建构如何影响政策设计。

随着研究的深入，社会企业政策的国别比较逐渐兴起，各种理论框架的运用也越发娴熟，社会企业政策研究逐步深入。帕克（Park, C.）和威尔丁（Wilding, M.）运用社会建构理论对比了韩国和英国的社会企业政策，分析两国社会企业政策形成的影响因素、政府政策对社会企业的社会建构产生的影响，以及这些因素如何导致社会企业产生相同或者不同的社会建构（Park & Wilding, 2013）。麦凯布（McCabe, A.）和哈恩（Hahn. S.）进一步发现了这两个国家社会企业政策的实质性差异，即韩国的重点是福利工作政策，而英国有更广泛的社会经济（McCabe & Hahn, 2006）。丁玉珍总结了各国（或政府）发展社会企业的模式、发展社会企业政策之政策议程设定及政策工具、发展社会企业政策之政治角色。她指出新加坡与韩国社会企业发展时间较短，政策模型均是自上而下，政府介入程度高，以创造就业机会为主要目的。但是也存在一定的差异，如韩国政府介入程度更强，并立专法，规范社会企业必须受到政府认证，同时采用审批制度来控制社会企业名称的使用，国家机关强制或单方面对民间社会或社会团体采取直接管制或干预措施（丁玉珍，2015）。

近期的研究更加关注政府与社会企业之间的互动关系，并试图超越政府作用于社会企业的公共政策层面，发现双方深层次的相互作用机制，尤其是社会企业兴起对政府的影响。在这一过程中，政府的“黑箱”被打开，政府能力、政策企业家、政策过程等都得到深入讨论。拉威尔等研究了社会企业和公共政策之间的相互作用。他们认为公共部门和社会企业之间的相互作用是社会企业发展的重要因素。第一批社会企业诞生于对传统公共政策的讨论。在一些国家，没有任何专门的项目及公共政策支持社会企业的发展；在另一些国家，政府通过社会动员政策及第二劳动力市场支持社会企业。20世纪80年代，社会企业在发展积极劳动力市场政策方面发挥了先锋作用。第二阶段是公共政策和社会企业之间的“对话”。一些国家专门制订了支持社会企业的新公共计划。但这样的对话并不是一直都很平稳，也始终没有解决社会企业性质的争议。如果公共项目鼓励创业，支持社会企业意味着对其他创业计划方案的排斥。在法国，社会企业更多地表现为自助形态。积极的劳动力市场政策促进了社会企业发展，并在某种程度上形塑了社会企业目标和行动的框架。因此，作为政治嵌入型组织，社会企业政策的形成反映了国家自20世纪90年代末不断变化和发展的监管角色。在某些情形下，这一过程培育了公共部门与社会企业之间的合作（拉威尔等，2013）。

（二）社会企业政策的内容研究

相对于社会企业政策的形成过程，社会企业政策内容的研究占据了相关文献的更高比例。对于政府应该如何促进社会企业发展，一个基本共识是政府对于社会企业而言，一个重要的角色是创造稳定的宏观经济环境，确保经济处于增长并且存在竞争的环境中（DTI, 2003）。

一些研究者认为社会企业当前存在的最大困境是资金问题，政府支持社会企业的政策切入点应该是缓解社会企业的资金不足。杜林格（Doeringer, M. F.）提出有效的公共政策需要刺激对社会企业的资本投入，并提高公众对该行业潜在收益的了解程度（Doeringer, 2010）。乔纳森（Jonathan, B.）和威尔（Veal, J.）提出社会企业利他主义和企业实践的衔接可能不会导致特别的法律和税收优惠，并表示在慈善组织的税收减免中，区分纳税人是最重要的；公司章程必须规定禁止向利益主体分配盈余是社会企业能够得到税收优惠的前提（Jonathan & Veal, 2013）。切尔诺夫（Chernoff, A.）结合加拿大地方层面颁布的一些政策举措，建议政府应该从建立社会企业基金和税收优惠两个方面入手解决社会企业的资金问题（Chernoff, 2008）。陆军和李佳巍在借鉴英、美两国为社会企业提供财税政策支持的有益经验基础上，指出加快完善法律制度框架和制定有力的财税支持政策是现阶段推动中国社会企业健康发展的两大核心任务（陆军、李佳巍，2016）。但也有研究报告发现，虽然财政支持是促进社会企业最广泛的工具，但需要更稳定和可预测的投资工具，并且基于年度申请程序的常用补助金制度应适应社会企业的战略规划（Heckl & Pecher, 2007）。尼克尔斯（Nicholls, J.）等人认为除了财税政策外，政府应该建立优先公共采购制度支持社会企业发展，他提出三点理由：用同样的钱满足不止一个目标；在传递特殊商品和服务方面拥有竞争性优势；带来创新性的解决方案以及刺激新市场（Nicholls et al., 2005）。

更多学者认为社会企业发展需要建立一个完整的生态系统，并建议政府为社会企业提供一揽子方案，从多个方面给社会企业助力。一些研究探讨政府如何形塑一个有利于产业（如社会企业发展）的体制环境与架构（Spear, 2006）。比如，奥尔德里奇（Aldrich, H. E.）和菲尔（Fiol, C.）指出新兴产业的发展必须克服在组织内、组织间、产业内及产业间所面临的认知与社会政治正当性（Cognitive and Sociopolitical Legitimacy）（Aldrich& Fiol, 1994）。同样，拉维亭（Laville, J. L.）等也探讨了欧洲工作整合型社会企业面临的体制化及公共政策议题（Laville et al., 2006）。在美国，杜克大学富夸商学院的社会创业促进中心（Center for the Advancement of Social Entrepreneurship, CASE）最近也从生态系统观点来说明体制环境的内涵与复杂程度如何影响社会企业的运作及绩效。CASE的社会创业生态系统（Ecosystem of Social Entrepreneurship）包括三个核心的组成元素：①资本结构；②脉络因素；③社会企业家及其组织。另外，生态体系中的五个重要杠杆点包括：①让财务市场可以更有效地迅速回应；②修正及标准化绩效评估工具；③协助社会企业家找到合适的路径来扩展；④建立新的人才培养渠道；⑤针对有效的经营模式提供较佳的指引（Center for Advancement of Social Entrepreneurship, 2008）。

莱德比特（Leadbeater, C.）指出社会企业政策应该包含至少四个方面的要素：鼓励更广泛的捐赠文化和道德消费市场支持社会企业；支持社会企业家发展壮大社会企业；通过改革服务促进社会创新并带来更有效的社会产出；鼓励和要求商业更加迫切地承担社会责任（Leadbeater, 2007）。诺亚（Antonella Noya.）发现在欧洲，社会企业面临一系列重要的法律和规制框架、财务资源、市场进入、商业支持和发展结构，教育培训和劳动力发展方面的障碍，政府需要建立一个有利于社会企业兴起、巩固和成长的商业环境。公共政策可以创造出一个使能的生态系统发展社会商业并且便于社会企业的融资。但确定一个实用的社会企业框架意味着政策制定者采纳了社会企业及其对经济社会贡献的系统视角。这一框架要求适合社会企业的需要并且创造出最优化其影响的方式。山姆普森（Samp-son, D. N.）建议政府为社会企业提供的支持应包括：鼓励社会创新，创造一个社会创业的使能环境，奖励社会企业绩效，规模化成功以及知识生产以提升社会企业家的努力程度（Sampson, 2011）。

OECD与几个成员国一起研究了社会企业发展所需要的条件，其结果是高度强调以下几个政策举措：促进社会企业家精神，建立使能的法律、规制和财务框架，提供可持续的金融服务，提供商业发展服务和支持结构，支持市场通路和进一步的科学研究。制定政策支持社会企业和使能环境中不同组成部分的内部一致性是非常重要的。有学者总结了社会企业面对的诸多挑战，指出政府需要在以下领域为社会企业提供支持：保证产品和服务的质量、提高技能、专家管理及支持、金融、网络和合作的发展、建立适当的治理结构（Borzaga & Defourny, 2004）。桑切斯（Sanchez, B.）提出10种政府促进社会企业发展的公共政策工具：法律形式、财务刺激、公共采购系统、资助、公共创投基金、担保基金、社会影响债券、宣传活动、孵化器和加速器、教育培训和能力建设（Sanchez, 2016）。Li和Wong在分析英国、西班牙和中国香港政府促进社会企业的政策后，发现这些国家和地区的政策有以下共同点：为社会企业创造使能环境，确立社会企业价值并被社会公众认可，为社会企业提供商业便利和支持（Simon & Thomas, 2007）。沃克（Wolk, A.）指出政府应鼓励社会创新，创造一个使能的环境，奖励绩效，规模化成功及生产知识（Wolk, 2007）。

林赛（Lindsay, C.）认为政府政策作为增长的催化剂和无限的能动者，不能忽视政府所扮演的社会企业发展部门的重要伙伴角色。政府行动可以增加影响力投资的供给，或者吸引那些对社会和财务回报感兴趣的投资方（比如政府作为一个共同投资方）。政府也会增加影响力资本的需求（比如政府作为能力建设者）或战略方向上的渠道资本（比如受联邦政府监管的组织标签）。所有这三个方面都对加速社会企业成长有益（Lindsay, 2010）。阮朝（Nguyen Dình Cung）等认为越南有必要出台社会企业法令；制定社会企业的官方标准和原则；实施社会企业优惠政策；建立专门的管理部门促进和支持社会企业；修订法律并实现公共组织和其他组织向社会企业转型（Nguyen et al., 2012）。Forfás的一份报告称爱尔兰应该为社会企业部门发展制定公共政策，实施能力建设、公共采购、资助与金融服务、发展领导力及社区支持和治理等（Forfás, 2003）。

OECD的研究进一步表明，尽管社会企业部门体现出不同的国别特征，但在巩固社会企业的能力上具有一系列相似的政策取向，具体包括：①为建构社会企业部门组织形式的立法努力，作为特定部门的一种新组织形式，政府要努力为社会企业提供合法性框架并允许其在实现需要和利益上具有一定的弹性；②政府需要为社会企业提供充分的支持服务，包括资金介入、知识分享和商业支持服务，不论这些支持是来自独立的机构、社区发展金融机构（Community Development Finance Institutions, CDFIs），还是其他相关的组织或机构；③社会企业已经不断发展出部门独立性，形成了一个能够满足需求并带来机会的集体回应网络，这一网络包括便利的生产性联盟、培育人力资源发展、领导力和知识辐射；④政府需要培养研究能力，研究社会企业部门对国家层面和其他层面的贡献，既要搜集定量的数据，也需要定性的案例分析，以便于了解社会企业对公共政策的影响并改进公共政策（Social Enterprise Alliance, 2017）。

我国学者根据国外经验，提出了我国发展社会企业的政策主张。例如，赵萌梳理了英国政府促进社会企业发展的经验，提出我国应该加强政府有关部门之间及与利益相关方的协同合作；加强对中国社会企业领域的研究；建立鼓励、规范和引导社会企业发展的法律法规体系；宣传推广社会企业的概念和成功案例，增强社会企业的社会认知度和信任度；与利益相关方合作，为社会企业提供资金、信息和能力支持；培养青年一代建立社会企业认知和实践机制（赵萌，2009）。王世强总结归纳了国外政府推动社会企业发展的主要政策措施，提出我国应明确社会企业的概念和内涵，加强社会企业的认同感，制定社会企业的支持政策，完善相关法律法规（王世强，2013c）。刘菁和时立荣针对新的税收优惠政策下福利企业发展存在的问题进行分析，建议政府实行差异性的税收优惠政策，在制定和贯彻优惠政策的同时，适当考虑不同成长阶段的企业的不同政策诉求，努力使其维护自身的良性运转（刘菁、时立荣，2014）。

相比之下，我国台湾地区对社会企业政策制定的呼声更高（赖树立等，2013；林淑媛等，2013）。郑胜分和刘育欣提出设立专责推动机构、架构适当政策工具（资金补贴面、创业融资面、公共采购面）等促进社会企业发展（郑胜分、刘育欣，2013）。施淑惠认为台湾应从经济政策角度发展社会企业，鼓励社会创新；设立专责单位或部会层面以上沟通平台，统合资源；发展资源地图，提供友善的创设环境；发展社会企业育成中心，鼓励青年创新创业；加强社会企业的国际联结，创造标杆学习与国际合作（施淑惠，2013）。李衍儒和江明修认为地方政府必须扮演社会企业创造与发展的关键火车头角色，建议地方政府建立社会企业的社会论述，倡导与发展社会企业的理念；地方政府宜有系统地进行社会企业实证资料统计及搜集，以建构台湾社会企业测量与发展指标；地方政府宜研议相关法制规范，提供租税、融资及参与公共采购等优惠，以利于社会企业的良性成长；当局宜了解社会企业的重要性，并作为施政方向的依据；地方政府宜提供补助，鼓励企业吸纳弱势劳工与失业人士，尤其应向聘用长期失业人士、单亲人士、残疾人士等弱势社群之社会企业提供特别资助；地方政府领导人宜掌握社会企业精神，降低施政阻力，促进社会融合（李衍儒、江明修，2010）。中国台湾学者黄德舜等分析了意大利、韩国、美国、新加坡和中国香港的社会企业政策，指出台湾地区的政策方向是成立社会企业专责主管单位，社会企业创设基金和建立社会企业支持系统（黄德舜等，2014）。在学者的不断倡导和业界的努力下，2014年9月，台湾地区核定了“社会企业行动方案”，将以提供友善社会企业发展环境、强化社会企业经营体制以及建构社会企业网络与平台为三大目标，以期达到营造有利于社会企业创新、创业、成长与发展的生态环境之愿景。

（三）社会企业政策的影响

由于缺乏系统的观测，加上政策效果的时滞性，社会企业政策的影响还缺少有力的证明。多数学者认为政策对于社会组织而言是有益的。婓系（FICI, A.）区分了欧洲不同国家颁布的“社会企业法”（Social Enterprise Law）所具有的本质功能（FICI, 2015）。尤尼斯（Younes, S.）认为社会企业法具有三个方面的功能：一是将营利组织的策略和方法与非营利实体的目的相结合；二是设计有利的公共政策；三是对“错误”社会企业的纠正（Younes, 2017）。

当然，也有一些学者表示出不同的态度。豪夫（Haugh, H.）认为十分有必要比较不同立法形式对社会企业所有权和融资的影响（Haugh，2006）。迈尔蒙斯（Melmoth, G.）发现为社会企业选择不合适的法律结构会导致大量时间耗费、复杂情况和高昂成本（Melmoth, 2005）。斯皮尔（Spear, R.）等认为多样化的社会企业法律形式造成了社会企业的挫败和复杂性（Spear et al., 2009）。考克斯（Cox, E.）和斯科麦克（Schmuecker, K.）通过经验研究证明不合适的法律和组织结构会阻碍社会企业的发展（Cox & Schmuecker, 2010）。汉斯曼（Hansmann, H.）认为许多政策在支持社会企业的同时，也设定了利润分配的限制，这种做法可能会造成对创新思想的抑制（Hansmann, 1980）。官有垣等认为台湾地区社会企业的发展深受政府公共政策介入的影响。然而，地方政府在NPO社会企业发展过程中所扮演的并不全是正面助力的角色，也有负面的阻力造成NPO经营困难。助力包括：对人力的支援；物品与服务销售的协助；地方政府给予NPO承担土地与建筑物的特许权；政治人物协助促销社会企业产品。对NPO社会企业的阻力包括：经费的依赖；NPO需给付相关费用给政府，形成负担；地方法令对于社会企业的庇护工厂定位并不清晰（官有垣等，2012）。

政策给社会企业提出的一个关键挑战在于是否能够带来足够吸引力，激励社会企业家将传统组织注册成为社会企业。相较于传统组织为社会带来的影响，社会企业拥有很多自由空间去定义将如何影响其服务对象和社会公众，其在招聘合适的人才方面有优先权。在这种情况下，组织社会企业的类型不清晰导致对人才的吸引力不足，也可能限制传统组织注册成为社会企业的意愿。说得更具体一点，新型混合实体主要关注的不是对成果分配而是对认知分歧的影响。换言之，社会企业最初的社会目标可能会被改变或者是与承诺捆绑。这样的措施可能会限制组织加入社会企业阵营的意图，即使它们所在的组织正在实施此种模式。

其他研究者对社会企业政策的影响进行了跨部门和跨国家比较。在跨部门比较方面，阿吉鲁（Argyrou, A.）等人研究了比利时为社会企业专门创制的法律形式对社会住房、金融和能源部门产生的影响，并运用案例研究探讨了治理和利益相关者决策权的差异（Argyrou et al., 2016）。帕克（Park, C.）和威尔丁（Wilding, M.）发现英国和韩国政府一直非常积极地引进社会企业政策。相似之处是，在这两个国家，最初理论上关注的是社会目标，但实践中更多的是关于实现工具化的目标。这些工具化目标因为国家福利结构不同而有所差别，英国政府优先提供高效的服务，而韩国政府则使用认证制度来关注创造就业机会，并将目标受益者从弱势失业者改为一般失业者。结果是，在这两个国家，政府都限制了社会企业应对社会问题的能力。对此的一个解释是缺乏“手段-目的”层次结构的整合。在英国和韩国，政府已经利用社会企业作为解决政府承包商能力不足的问题和创造就业机会的手段。这影响了社会企业的自主性，使它们变得更加依赖合同和认证制度。特别是，这可能危及社会企业自我造血及为国家或私营部门提供实际替代方案的能力（Park & Wilding, 2013）。

（四）文献评述

综观已有社会企业政策文献的研究，不难看出，围绕社会企业政策已经积累了数量可观的研究成果。毋庸置疑，这些研究为我们了解国（境）外政府促进社会企业发展的做法提供了重要的知识积累和普及作用，许多政策建议也具有针对性和可行性。但已有研究至少在以下几个方面还存在可以继续拓展的空间。

第一，由于不同国家、地区的社会企业定义和政策背景差异性较大，国外研究普遍重视不同国家政策形成过程导致政策内容和结果的差异性。我国目前的研究普遍集中于单纯的政策内容上，对政策形成过程关注较少，导致政策可移植性弱。

第二，在介绍政策内容上，多数研究针对某一国家或地区进行个案介绍，英、美、韩等国家得到了较多研究，内容重复性较高。少数研究在此基础上开展了国别对比分析，但依然是基于较少的观测样本，缺少对多个国家、地区的政策文本对比分析，尤其是缺乏政策文本的定量分析。

第三，公共政策对社会企业的影响近年来也得到越来越多的关注。研究发现政府对社会企业政策影响并不总是积极的，这取决于一系列的影响因素。学者们已经识别出一些影响政府干预结果差异的因素，但这些因素依然十分有限，需要进一步在更多样本的观测下识别出更多的因素，并为我国制定社会企业政策提供依据和支撑。

第四，在有关政策研究的基础上，我国国内学者针对我国政府如何促进社会企业发展也提出了诸多政策建议，但基本沿用或借鉴国（境）外经验，普遍缺乏主线和分析框架，更缺少对本土实际情况的考量，容易产生政出多门且政策碎片化的弊端。如何设计出技术合理性和现实可行性的政策方案，也是当下研究面临的重要挑战。