第三节 以中国为代表的劳动密集型农业产业结构调整优化

一 中国农业基本概况

中国国土面积约960万平方公里，其中丘陵、山地约占2/3。中国农业资源丰富，具有丰富的光、热资源和种类繁多的生物资源，拥有丰富的劳动力资源，加上几千年来形成的农业文明和精耕细作的农作传统，中国发展农业的环境和条件得天独厚。联合国粮食及农业组织资料表明，中国用占世界9%的耕地资源和占世界5.8%的水资源生产了约占世界23%的粮食、27%的肉类、43%的禽蛋和6%的奶类，养活了占世界20%的人口，而且中国除奶类外其他农产品人均占有量均超过世界平均值，基本解决持续数千年的粮食短缺问题，对全球食物安全做出了积极贡献。

中国是一个农业大国，农业问题不仅是一个经济问题，而且是一个关系社会长治久安的政治问题。农业的稳定发展，是经济、政治和社会稳定的基础。农业产业结构调整优化是一项关系农业增产、农民增收、财政增长、农村稳定的战略任务。中国农业的发展过程便是农业产业结构调整优化的过程，也是农业结构不断优化的过程。自1978年改革开放以来，中国农业结构调整优化的重点、目标在不断变化，内涵日益丰富，要求越来越高，其战略意义也越来越明显。农业产业结构调整优化取得了较好的增产、增收效果。到目前为止，中国的农业产业结构进行了四次大规模的调整优化。

二 中国农业产业结构调整优化的演进

从1978年开始实施家庭联产承包责任制到实行农业市场化经营，从实行粮食保护价制度到逐步取消农业税并实行农业补贴制度，中国农业政策调整优化经历了从“多取少予”到“少取多予”再到“多予少取放活”的历程，一系列农业政策的调整优化促进了中国粮食生产能力的提升和农业生产的快速发展。

第一次农业产业结构调整优化（1978～1985年）：以增量为主

改革开放以后，针对我国农业和农村经济中存在的主要问题，党和政府采取了一系列正确的方针政策和措施，拉开了农业产业结构调整优化的序幕。由于长期以来，农产品短缺一直困扰我国经济发展，因此在当时的农业产业结构调整优化中，增加农产品的产量成为最重要的追求目标。1981年，我国改变了“以粮为纲”的农业发展政策，提出“决不放松粮食生产、积极发展多种经营”的方针，实现农林牧副渔全面发展。农业生产在1980～1984年获得超常规增长，粮食产量年均增幅达6.2%，棉花、油料、糖料的年均增幅也分别高达23.3%、11.6%和13.2%。1984年，我国粮食总产量为4073亿吨，6年间年平均递增4.9%，是新中国成立以来粮食增长速度最快的时期。一些长期存在的诸如比例关系不协调，供求不平衡等问题得到基本解决。我国政府在农村实行了一系列改革政策，尤其是实行了家庭联产承包责任制、统分结合的经营体制，改变了农村经济的微观运行基础，调动了农民生产的积极性，使过去在农业技术、资金投入等诸多方面积累的能量、优势得以充分发挥。扭转了我国粮食长期严重短缺的局面，基本解决了我国人民的吃饭问题，农村产业结构进入了变革阶段，突破了单一种植业的格局，促进了农村专业化、商品化和社会化程度的提高，推动了农业产业结构的变化。同时林牧副渔业也得到较快增长，农村非农产业开始有一定的发展。但是偏重农业的结构并没有发生质的变化，农村产业结构调整优化的进程是缓慢的。

这一阶段处于改革开放初期，废除“以粮为纲”，实行“决不放松粮食生产，积极发展多种经营”的战略。1985年国家大幅度调减粮食和棉花面积，以求抑制粮食和棉花的生产，解决“卖难”问题，提出发展高产优质高效农业，旨在数量目标的基础上实现品质目标，为农产品找销路，实现高效益，增加农民收入。

第二次农业产业结构调整优化（1985～1991年）：非农产业较快发展的时期

1985年，由于自然原因以及政策不完善，中国农业在达到发展的顶峰之后，又陷入停滞和徘徊，在总结第一次农业产业结构调整优化经验的基础上，中央在稳定家庭联产承包责任制和以公有制为主体的多种成分并存的基本政策的同时，中央提出“决不放松粮食生产，积极发展多种经营”的方针，改变了农产品统购统销体制，鼓励农民自主经营，多种经营，来适应农村经济社会进一步发展以及全国深入改革的需要。市场对农产品的需求出现多样化，则农业生产的产品也要多样化，国家在确保粮油棉等稳定增长的前提下，将更多的农产品用来发展畜牧业产品和各类加工业产品，改变原来只提供低附加值、初级产品为主的状况，优化产品结构，提高农产品的经济效益。此次调整优化属于简单的数量型的、农业内部的调整优化，调整优化取得一定成效。通过此次调整优化，我国种植业结构发生了重大变化，高效品种、优质品种和适销对路的品种出现了强势的发展势头，同时，“粮食作物—经济作物”二元结构向“粮食作物—经济作物—饲料作物”三元结构转变的趋势极其明显[165]。20世纪90年代初，中央提出发展“两高一优”农业，增加总量、提高质量成为农业结构调整优化的双重目标，引导农业向广度、深度进军。同时，农产品供给由全国短缺走向结构性相对过剩，消费者期望绿色、美味、保健、多样化和优质的农产品，供给结构与需求结构出现矛盾[166]。当时，由于国民经济处于高速发展状态，粮食、棉花的库存很快得以消耗，其他农副产品在需求拉动下出现价格大幅度上涨，农产品重新出现短缺的局面，很快使结构调整优化带来的压力消失。

这段时期是我国非农产业较快发展的时期，在坚持家庭承包责任制的基础上，继续推进农产品购销体制的改革。为解决粮食、棉花及其他农产品库存积压等问题，还直接或间接地采取了抑制粮食和棉花生产、削减对农业支持的政策。在抑制粮食等生产过剩的大宗农产品的同时，制定了鼓励发展多种经营的政策。由于以上政策的实施，突破了“以粮为纲”的农业增长路线，积极发展多种经营，促进食物多样化，实现农林牧副渔全面发展。这不仅改变了长期以来困扰着我们的农产品严重短缺的局面，而且为农业向多元化、市场化发展奠定了基础，为国民经济的发展提供了越来越丰富多样的农产品。大量的农村劳动力从土地的束缚下解放出来，转向非农产业寻找就业出路，乡镇企业迅速崛起，1986～1990年吸纳劳动力2286万[167]，农村非农产业进入了一个全面高速发展的高峰期，推动了第三产业的发展。

第三次农业产业结构调整优化（1992～1997年）：发展“高产、优质、高效农业”的阶段

20世纪90年代初期，国民经济出现高速增长的势头，人们对优质农产品的消费需求大大增加。1992年，国务院决定：农业发展要数量、质量并重，根据市场需求的变化，鼓励农民发展高附加值产品，要求农业在重视产品的基础上，转向高产优，提高经济效益，鼓励农民发展高附加值农产品。农业发展由单纯追求产品数量转向高产优质并重、注重提高效益。这种变化表明，我国农业结构开始进入以提高质量和效益为主要特征的调整优化阶段，高效农业开始兴起。农业产业结构进入由数量型农业向质量效益型农业转变的战略调整优化新阶段，这是一次质量型的深度调整优化。1992年，中央提出实行社会主义市场经济体制，市场成为农业产业结构调整优化的导向之一。同时，国家也出台了加快乡镇企业和农村非农业的发展，积极培育农村市场，发展农村社会化服务体系等政策措施。在土地承包期15年到期后，继续延长30年保持不变，为了让市场发挥在粮食供需方面的调节作用，稳定市场确保粮食安全，政府又出台了省长的“米袋子”、市长的“菜篮子”制度，实行农产品收购价格保护政策，恢复定购、建立风险基金和专项储备制度，加强对粮食市场的宏观调控。邓小平南方讲话充分肯定了乡镇企业的作用，为乡镇企业发展创造了良好的外部环境。乡镇企业的迅速崛起，农村非农产业进入第二个发展的高峰期，非农产业占据农村经济半壁江山的格局已经建立。这种适应性的结构调整优化，促进了我国农产品从长期短缺向总量基本平衡、丰年有余的转变，为农业产业结构战略性调整优化奠定了坚实的物质基础，也为国民经济和社会的快速发展与稳定大局做出了巨大贡献。

通过农业产业结构调整优化，我国农业产业结构过于单一的状况开始得到矫正，农村多种经营出现起色。种植业结构发生了积极的变化。首先，粮食作物内部品种和品质结构调整优化力度加大，市场适销的优质品种增加。其次，部分高效益的作物发展迅猛、产值和效益同步增长。这一时期，农业产业结构调整优化的目标取向是：不再走数量、比例变动的老路子，而注重调整优化质量、着手农产品品种优化和质量的提高，突出优质高效。即优化农业结构，发展“两高一优”农业，增加农民的收入，旨在数量目标的基础上实现品质目标，为农产品找销路，实现高效益，增加农民收入。但这次结构调整优化并没有完全达到预期的目的。

第四次农业产业结构调整优化（1997年～至今）：以提高经济效益为中心

虽然我国进行的三次农业产业结构调整优化取得了积极的效果，但随着国民经济的发展和人们收入水平的提高，我国国民经济运行环境发生了较大变化。尤其是2001年我国加入了WTO，面对着激烈的竞争，复杂多变的市场，农业生产中长期积累的一系列问题逐渐显现出来，许多农产品出现相对过剩，价格持续下跌，以及增产不增收现象，农民收入增幅不断下降，农业结构性矛盾突出，农产品品种、质量已不能满足市场需求；整个农产品市场由买方市场转向卖方市场，农民的生产积极性受到严重的挫伤，严重制约了农村经济和整个国民经济的发展。同时，由于亚洲金融危机的发生及影响的加深，外贸出口增速下降，资本流入减少，这种市场和农产品结构性变化给农业产业结构带来巨大压力。仅仅依靠农民内部的数量型结构调整优化已经不能解决问题，必须进行具有全局意义的战略性调整优化。

中央政府审时度势，总揽全局，认为我国农业发展进入新阶段，对农业产业结构进行战略性调整优化做出了重大决策：在保障供给的基础上，全面优化农产品品质；发挥比较优势，全面推进优势农产品的区域布局；调整优化农业生产结构的同时，使整个农村经济结构得到优化；提高农村城镇化水平，促进城乡经济及社会的协调发展。1998～2001年，国家推行“粮食保护价”制度，国家按保护价收购粮食，对国有粮食购销企业给予大量利息和费用补贴。2001年，中央政府又明确提出：积极推进农业和农村经济结构战略性调整优化，努力增加农民收入，是新阶段农业和农村工作的中心任务和基本目标。2002年颁布了《农村土地承包法》，对于稳定完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，稳定农村土地承包关系，保持农村社会稳定具有重要意义。2003年以后，国家出台了减免农业税和实施各种农业补贴的政策措施，粮食总产和单产出现了恢复性增长。2004年出台的“两减免三补贴”政策要求5年内取消农业税，在全国范围内，对种粮大户、重要粮食作物、大豆良种以及大型农机具购买进行补贴。国家采取了保护耕地，对农业加大投入，控制农资价格，规定粮食最低收购价等多项保护措施。到2005年底，中国已完全停止农业税的征收，从此终结了国有粮食企业的垄断地位。2007年中央提出社会主义新农村建设的首要任务是发展现代农业。2008年中央要求统筹城乡发展，加大“三农”投入，巩固、完善、强化强农惠农政策，形成农业增效、农民增收良性互动格局。2008年党的十七届三中全会审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，其核心内容是稳定土地承包关系，在此基础上鼓励合法流转使用土地[168]。2013年中央鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，释放出我国在农户家庭经营基础上发展家庭农场的政策信号。在促进粮食增产的各种要素中，国家农业扶持政策的制定和实施起到了关键作用，极大地提高了农民生产的积极性，促进了粮食播种面积的扩大、农业生产条件的改善、农业及其农业科研投入的增加，进而促进了粮食播种面积和单产的双重增长。

此阶段农业产业结构调整优化的内容包括：既要保持农产品总量的平衡，又要全面提高农产品的质量；加快发展农产品加工业，延伸农产品产业链，提高农产品附加值；加快畜牧业的发展，促进种植业、带动加工业，促进农业内部结构合理化和产业间的良性循环；因地制宜，发挥区域比较优势，优化农业区域布局，有效配置农业生产资源；大力发展乡镇企业和小城镇，推动农村劳动力向第二产业、第三产业转移，调整优化农村劳动力就业结构，扩大农民就业和增收空间。从调整优化的过程看，这次战略性调整优化将是一个不断向农业的广度尤其深度进军的过程，是农业从粗放经营向集约经营转变的过程和农村经济新体制建立和完善的过程。

就第四次农业产业结构战略性调整优化而言，与前三次农业产业结构的调整优化相比发生了根本性变化。①农产品供需形势不同。新一轮农业产业结构调整优化是在大部分农产品供大于求的形势下进行的，农产品供求关系发生根本变化，整个农产品市场已经基本转变为买方市场（只有极少部分农产品，比如橡胶等，需要进口）。②城乡居民对农产品需求发生了较大的变化。人们对农产品的消费以往主要是为了解决温饱而主要追求产量增长，而现在人们因追求生活质量对农产品消费提出了优质化、多样化和绿色化要求，必须在保持总量平衡的基础上突出质量和效益，向多样化、高品质的方向发展，促进人民生活质量的提高。③调整优化的主体不同。过去农业产业结构调整优化的主体是政府，而现在农业产业结构调整优化的主体是农民，必须发挥广大农民的市场主体作用。④调整优化的内容不同。过去主要是通过增减种植面积、规划粮食作物和经济作物的种植比例；而现在是从农业、农村经济的长远发展考虑。利用科技，优化农产品品质结构，开展多种经营，向农业生产的广度、深度进军，主要解决向农业生产深度延伸的问题，以提高农业的综合经济效益，这是一种立体式的调整优化。⑤过去城镇化进程缓慢，现在必须加快乡镇企业、小城镇建设，降低农业人口比重，提高城镇化水平，更好地为农业生产和国民经济的持续发展，提供有利的资源、劳动力和市场空间。⑥过去对土地进行破坏性开垦，而现在必须从恢复生态、保护生态使生态良性循环的角度出发，分步骤、有计划地退耕还林、还草、还湖、还湿地，创造符合人民生存与发展的自然环境，实现可持续发展。⑦过去由于短缺而提供初级产品为主的农业，现在必须把更多的农产品用于畜牧业、养殖业和各类加工业的发展，加大农产品的增值力度，使农业成为充满活力的现代农业。与此同时，整个国民经济也面临全面的战略性调整优化，这既为农业产业结构调整优化带来了难得的机遇，也使新一轮农业产业结构调整优化面临前所未有的困难。因此不仅要考虑农业和农村自身的发展，而且要考虑国民经济的全局，要进行一次具有全局意义的战略性调整优化，可以说，这次农业产业结构调整优化的目标是复合型目标，工作要求比过去更高了，调整优化难度更大，性质更独特，是一次领域更广、层次更深、内涵更丰富的农业产业结构调整优化。要向农业产品结构、农业区域布局结构、农村产业结构和农村就业结构的深层次发展和延伸。

三 中国农业产业结构调整优化的总结

（一）农业产业结构调整优化的阶段性

农业经济的增长与农业产业结构有着密不可分的关系，农业产业结构合理，农业便可得以发展，农民收入便可得以提高；农业产业结构不合理，农业发展便会受阻，农民收入也难以提高[169]。人们生活水平的提高，对农产品的供给不断提出新的要求，而且具有明显的阶段性变化，这样就要求农业生产必须掌握契机，把握方向，从宏观调控方面引入新思路、注入新活力，寻找新的机遇。对农产品在总量上和结构上不断进行新的调整优化，以满足和适应市场新的要求、新的变化，使农业产业结构阶段性调整优化产生新突破，农业经济的发展向前跨越新台阶，产生新的更大的经济效益。

（二）农业产业结构调整优化的具体路径

农业产业结构调整优化既有农业内部的原因，也有外部环境变化的原因。我国改革开放以来所进行的四次农业产业结构调整优化的直接诱因是一些农产品过剩[170]，尤其是主要粮食产品过剩，造成“价跌卖难”。而解决这一问题的途径具体包括：保持国民经济持续高速增长，扩大社会对农产品的需求；调整优化农业产品结构，改善农产品的供给；调整优化农业区域结构，发挥比较优势，改善农产品的区域供给；调整优化农业产业链结构，对农产品实行深加工，实现多次增值，为社会和人民群众提供更多的优质产品。

（三）农业产业结构调整优化，对技术的依赖越来越高

由于农业生产周期相对较长，农产品保存要求技术高，农业产业结构调整优化的不确定性和市场风险加大。迫切要求对相关农产品进行技术创新，拓展、延伸农业产业链，提高农产品附加值。长期以来，我国农业生产，尤其是粮食生产越来越多地使用化肥、农药、除草剂，这样对土地造成不同程度的板结和污染，对以后的农业发展埋下一定的隐患，同时，对食品安全也有一定的影响，这样就急需种粮创新，实行高端生态农业的发展。

（四）农业生产方式有待改进

家庭联产承包责任制的实施使中国农民家庭一家一户拥有的土地规模小，难以实行大规模的机械化生产、农业区域化经营，阻碍了农业现代化的进程。农业产业结构调整优化需要农业产业化经营，有些农产品还需要农业的适度规模经营，作为目前的农户制条件下的一家一户的耕作方式无法完成农业产品的生产的规格化、标准化，无法提高农产品的技术含量。因而，要不断改变农业生产方式，实行土地流转和不同形式的农业合作，以适应农业产业的区域化、标准化、科技化发展的需要。

（五）农业产业结构调整优化约束的演进

随着农业科技的进步和农村经济的发展，我国农业产业结构调整优化中受资源约束的程度越来越轻，受技术和市场的约束程度越来越深，农业产业结构调整优化的难度加大[113]。对农业科学技术而言，要不断创建有利于农业科学研究的环境，加大农业科研投入，调动农业科研人员的积极性，发挥其能动性，实现农业科学技术的跨越式发展；对于农业产品市场而言，政府要发挥宏观调控的作用，减少行政干预，变主导为引导，变管理为治理，实现能由市场来解决的问题由市场来解决、市场不能解决而行业协会能解决的由行业协会来解决、市场和行业协会都不能解决的最后才由政府来解决，发挥政府“守夜人”角色的作用。