第四节 农业规模经营：日本的经验与启示

目前，中国农业正在经历从传统分散经营的小农经济向集约化、适度规模化的现代农业经济转型时期，农业和农村正在发生巨大的变化：传统的依靠劳动力投入提高土地产出率转向大量投入机械生产，土地收入在农村家庭收入中的比重下降，农民群体分化等。基于这些变化，党的十八大报告提出，坚持和完善农村基本经营制度，建立集约化、组织化、社会化、专业化的农村生产经营新体制，实现由传统农业向现代农业的转型。在推进农业现代化的进程中，中国应该怎样找到一条适合国情、农情、域情的生产经营方式？农业规模化经营该选择什么样的路径？如何推进？对这些问题，第二次世界大战后的日本农业发展经验可以给我们提供一些有价值的借鉴。

一 政府干预试图扩大农业经营规模

日本在战后的经济恢复时期，农业亦面临着我国现阶段农业出现的“劳动力过剩，经营规模狭小，技术水平低下”等问题。经过半个世纪的发展，日本一跃成为具有现代农业发展水平的国家。在实现农业规模经营的过程中，一方面，日本政府出台了一系列的政策、法规，诸如《农业基本法》《农地法》《农地利用促进法》《粮食、农业和农村基本法》《大米政策改革基本纲要》等，采取了各种措施，如专门设置了农业劳动者的养老金制度，以保证离开农业的农民有相对稳定的生活保障等，以期通过土地买卖和租借的方式推进农业规模化经营，但至今却未能摆脱小规模农户为主的生产格局；另一方面，一种不触及土地所有权的扩大农业经营规模的方式——生产合作化在日本逐渐发展壮大起来。

二 日本实现农业规模经营的路径：生产合作化

生产合作化就是同一村落里各个分散的农户在协商的基础上联合起来，组成一个生产合作组织，在集中起来的土地上，充分利用劳动力和机械等生产性资源，实现农业生产过程部分或全面的合作。这种生产合作组织大约开始于20世纪70年代末。早期生产合作组织的活动主要包括共同使用农业机械、统一新品种引进和种植、统一作业、承接缺少劳动力和机械的农户委托耕种等。随着农村劳动力的大量减少，特别是青壮年骨干劳动力的流失，农村出现了劳动力短缺、劳动力老龄化、农业生产效率低下、土地荒芜等现象。在这种情况下，一部分生产合作组织从组织形式和活动内容上向更深层次扩展，不仅全面承接小规模兼业农户的耕种委托，还将村落内各种类型的农户纳入组织里，将各家各户的土地集中起来，统筹安排生产活动，最后统一销售、统一分配。在这样的生产组织里，虽然是统一生产和经营，但集中起来的土地仍然是私人所有，最后所获得的收益在扣除劳动力工资和其他费用后，按各家的土地面积进行分配。

日本的学者对这种生产合作组织有不同的看法，佐伯尚美认为，这是“农业设备投资大型化超越了单个农户的能力范围，兼业化导致农户不能维持自成体系的家庭经营”，因此，这类生产合作组织被视为完善“小农”式家庭经营的补充手段；速水佑次郎认为这是一种“迂回”的扩大经营规模的方式；梶井功则认为，生产组织与个别农户家庭经营一样，是一种“经营体”，发展生产组织与培育个别大型农户一样，都是扩大规模的途径。日本政府对这种生产合作组织在观望了很长一段时间后，开始从政策上给予支持，在1992年制定的《新的食品、农业、农村政策方向》中，首次将这类生产合作组织定义为“组织经营体”；1999年的新《农业基本法》则指出，在促进部分农户经营规模化的同时，还应积极发展这种以村落为单位的生产组织；2003年出台的《大米政策改革基本纲要》，将此作为政策扶持的“村落型经营体”；2007年实施的《跨产品经营安定政策》则把此类生产组织视为农业规模经营方式之一，可以享受政府的收入直接补贴。

根据日本农林水产省的调查，整个日本农村中，各种类型的生产合作组织2000年有9961个，2005年发展到10063个，占全日本13.5万个村落的7.4%。从生产组织的平均规模来看，加入生产合作组织的农户在9户以下的占总数的10.4%, 10～19户的占24.2%, 20～29户的占21%, 30～39户的占14%。从经营的耕地面积来看，在日本都府县中，经营的耕地面积在45～150亩的生产合作组织占16%, 150～300亩的占27.9%, 300～450亩的占18%。在日本北海道，生产合作组织经营的耕地规模要大一些，拥有750～1500亩的生产合作组织占20%，拥有1500～3000亩的占25.8%，拥有3000亩以上的占13.4%。单从上面的数据来看，生产合作组织仍然有很大的发展空间。农林水产省在2005年公布的《农业结构展望》中描绘的未来理想的农业结构是，到2015年，在210万～250万农户中，33万～37万规模化的家庭经营和2万～4万生产合作组织成为日本农业经营的主流。

三 加入WTO农业协定后，日本推进规模经营的新动向

战后半个多世纪的时间内，日本在扩大农业经营规模上虽没有取得预期效果，但却从未放弃扩大经营规模的目标。相反，这一时期，日本的经济经历了从高速成长期到低速成长期以及WTO体制下农产品进口的剧增，大米过剩及生产调整、价格限制、土地基础整备、机械化发展和农地流转等一系列农业环境的变化。农户经营进一步分化，导致日本农业和农村的危机日益严重。在这样的压力下，如何发展大规模农业经营，以提高本国农产品的竞争力，变得比过去更为紧迫了。特别是2003年8月的WTO谈判中，农产品关税下降到200%或100%以下，高额关税庇护下的日本农业（如大米关税400%）面临致命的打击，迫使日本痛下决心改变农业的经营规模。在这样的背景下，2005年日本出台并于2007年实施的《跨产品经营安定政策》是近年来日本农业政策上最重大的改革。这一政策改变了过去政府对包括小规模兼业农户在内的所有农户给予补贴的做法，而只对政府欲扶持的有一定规模的骨干农户和有一定规模而且比较规范的生产合作组织进行收入直接补贴。对于生产合作组织，新政策要求必须在300亩以上的规模才可以享受农业收入直接补贴，而且要求生产合作组织内部实行统一销售、统一核算和统一分配。很显然，新政策的目的不仅仅是应对国外压力而补贴农户的收入，而是要通过补贴的诱导加速长期以来进展缓慢的农业结构改革，逼迫小规模经营农户放弃土地，以促进由骨干农户承担的规模化农业经营。

四 日本农业扩大经营规模的启示

日本的经验表明：随着经济的快速成长，农业结构和农业生产要素都发生了重要变化，传统的小规模零散农业已不再适应新的农业经营环境，而扩大经营规模是传统农业向现代农业过渡的重要途径。

改革开放以来，我国经济发展举世瞩目。快速的经济发展给农业带来了巨大冲击，一方面，农村劳动力向城市大量转移，农业劳动力素质参差不齐，农民生产积极性不高，城乡收入差距扩大。另一方面，自2006年起，全国开始免征农业税，并逐步免去农民其他税费，解决了农民的税负问题，同时开始对农民实行直接补贴措施，为我国农业发展创造了良好的外部环境。但是，随着对外开放步伐的加大，我国农产品贸易呈现逆差状态，部分农产品对外贸易依存度越来越大，这与日本农业转型前农产品面临的境况一致。根据日本经验，在实现我国农业转型时，我们应该认识到以下几点。

第一，我国农业规模化进程将是一个长期的过程，农户兼业化会长期存在。我国农业现代化进程必须面对人多地少、人地矛盾紧张的不争事实，农村土地不仅承担着食品供给、原料产出、农耕文化传承和生态保育等功能，而且承担着最低社会保障功能，尤其是在城乡均等化的社会保障体系尚未完备之前，农村土地的社会保障功能的长期存在导致农户不愿意离开、彻底抛弃土地，而碎片化、日趋小规模化的户均土地必然导致农户难以专业从事农业，从而不可避免地产生农户兼业化。同时，农业生产的季节性也为兼业化提供了条件。

第二，农业的规模化经营是一国实现农业现代化的客观需要和必然趋势。战后半个多世纪，日本一直在坚持不懈地扩大农业经营规模，虽没有取得预期效果，但却从未放弃对目标的努力，其目的无非是在经济全球化的形势下，增强本国农产品的竞争力。

第三，从日本的经验看，规模经营既可通过扩大单个经营主体的经营规模来实现，也可通过经营主体间的外部合作来实现。日本在推进农业规模化经营的过程中，一方面，为了扩大单个主体的经营规模，先后提出了培育“自立经营农户”、“农业法人”和“认定农业者”的计划，其目的是使土地快速集中到专业农业生产单位中，并在土地集中、贷款及固定资产投资等方面由政府给予支持。另一方面，通过发展合作经济实现外部规模经营。日本的生产合作组织的经验告诉我们，农民可以在保证自己土地承包经营权的前提下加入生产互助组织或生产合作组织，通过机械共同利用、统一耕种、统一销售等方式，取得单个农户不能取得的规模效益。人多地少是我国在当前及未来相当长时期内的基本国情，大部分地区当前非农产业发展水平不高，农民综合素质较低且社会保障缺乏。因此，在全国范围内推行大规模的专业大户和家庭农场显然并不切合中国实际，而通过农户间的外部合作实现规模经营才是比较现实的选择。

第四，政府的扶持与干预是农业规模经营发挥效力的重要基础。从日本的经验看，政府对农业的最主要干预是土地改革，废除非直接耕作的地主土地所有者制度，由直接耕作者占有土地，同时通过农产品价格保护政策与关税保护措施来增强农业生产的市场竞争力。20世纪80年代后，日本政府将干预农业的重点放在扩大土地经营规模与提高土地投入产出效率两个方面上。一方面修改《农地法》《农业基本法》，逐步消除妨碍土地合理流动与适度集中的规定与限制，鼓励与引导农户扩大土地经营规模；另一方面在土地经营规模难以迅速扩大的条件下，没有人为地强制扩大经营规模，而是在小规模农户家庭经营的基础上，借助于政府投资、贷款优惠、价格调节、税收控制、技术开发以及社会化服务体系等系统配套的经济政策，为充分发挥农民家庭经营潜力创造了良好的外部环境。

第五，推进农业立法，保障和推进农业规模化经营。农业规模化进程是一个相对长期的过程，同时又是一个涉及农业、农村、农民的系统工程，需要一个长期稳定的，涉及农业生产、农村经济、社会、生态、政治、农民生活的立法保障，有必要及时修改、完善相关法律法规。日本在此方面的做法可以给我们提供很好的借鉴，在促进农业规模经营方面，日本先后颁布并修订了《农地法》、《农业基本法》、《大米政策改革基本纲要》和《跨产品经营安定政策》等诸多法律、政策。