理解和用好我国战略机遇期的几点思考

苏长和

摘要：对机遇的准确判断来自于我们对事物发展规律的科学认识。就目前的形势而言，我国仍然处于可以大有作为的重要战略机遇期，但该机遇期的内涵和条件发生了变化。这些内涵和条件主要为：其一，金融危机导致西方世界的内向和内顾；其二，形成中的多极世界为我们创造了为多极世界制定新型大国关系规则的机遇；其三，国际体系变革速度加快，为我们创造了从过去参与和遵守国际规则，转变到改革和创造国际体系规则并壮大自己的机遇；其四，中国进入到一个能够更有利地运用综合国力发展自己的新阶段，这是我们最大的内在战略机遇条件。此外，用好战略机遇期，国家治理体系建设需要更好地与全球治理体系建设结合起来，为更有效地参与全球治理做好准备。

关键词：战略机遇期 国际规则 全球经济治理体系

一 关于战略机遇期的几个规律性问题认识

在国际关系中，国家的战略机遇期是指一国利用国际关系中的矛盾发展和转化规律，科学认识并把握自身发展与外部世界发展及其两者之间互动的规律，对自身的地位、定位和站位形成准确的认识，从而完成从量变阶段到质变阶段转变前的一个关键战略阶段。简单地说，战略机遇期特指事物发展从量变到质变前蓄势待发的阶段。行百里路而半九十。未来十年是中国共产党实现第一个一百年奋斗目标，也即国内全面建成小康社会，国际地位从大国进入强国，从而为新中国成立以来的第一个一百年实现中华民族伟大复兴蓄积能量、奠定巩固的物质和精神基础以及有利的国际环境的关键战略阶段。

近年来，各界对我国发展是否还处于重要战略机遇期的认识出现了些许分歧。例如，有人就认为，自2008年金融危机以来特别是自2010年美国提出“重返亚太”战略以来，我国的战略机遇期已经消失，开始进入战略风险期和战略挑战期。有的观点认为，金融危机将中国提前推到国际舞台的前沿，中国应该放弃韬光养晦的战略休养期，在国际上要“出手”“出头”。既然我们将未来十年定义为中国发展从量变到完成质变前的关键战略储备阶段，处于将强未强的关键能量蓄势待发阶段，在这个阶段基于过度乐观估计而产生的战略冒进，或者基于过度悲观而产生的战略退缩，都会使我们失去对战略机遇期阶段的利用和经营。

当前，尽管国际环境正在发生深刻的变化，但是我国发展的战略机遇期仍然存在。这基于以下三个规律性判断。

第一，从事物的发展规律来看，我国现在处于综合国力继续稳步发展的趋势没有变。我国综合国力迈上了一个大台阶，综合国力积蓄到可以拥有越来越多的余力，在重点地区和个别全球领域主动进行影响力布局和巩固的阶段。同时应该看到，有效地综合运用国力对机制体制改进所提出的要求在上升。

第二，从矛盾转换尤其是力量对比变化的规律看，中国全方位外交的开展使中国与外部世界关系的全局处于基本稳定的状态没有变。尽管与个别国家的纠纷可能有所上升，金融危机以来发达经济体受制于国内因素的影响在增加，以及东西南北国家力量对比的此消彼长趋势也没有变，包括中国在内的新兴国家在国际力量格局对比中稳步上升，七国集团与金砖五国间的差距在显著缩小。另一方面，国际力量对比的变化过程所产生的不协调、不确定因素也在增加，战略突然和战略风险是存在的。主要大国内部以及彼此之间的关系都在调整，各国均在探索如何平稳度过当前敏感的矛盾转换和力量对比变化阶段。中国国家规模大，回旋余地大，在矛盾变化和转化阶段，多看少动，在矛盾转化逐步明朗后出手比矛盾转换不明朗情况下先出手，更容易掌控矛盾运行的主动权。

第三，从国内国际两个大局互动的规律看，中国发展对外部世界产生的效应在增加的趋势以及外部世界对中国的依赖需求在增加的趋势没有变。这为我们从受动型利用战略机遇转变为能动型塑造机遇创造了前所未有的机遇内涵。但同时，外部世界还没有从心理和行为上适应中国如此巨大规模的崛起效应，防范、遏制中国发展势头的因素在增加，中国的政府管理职能一时也适应不了中国日益参与国际事务管理所提出的更高要求。我国处于国家治理体系与全球治理体系建设同步并举的发展阶段。两者处理得好，则相互补助，处理不好，则相互抵触，对我国从全球治理体系建设高度带动国家治理体系完善以及从国家治理体系建设角度推动全球治理体系改善均不利。

二 战略机遇期的新内涵和新条件

与21世纪第一个十年相比，我国发展战略机遇期的新内涵和新条件有以下几个新特点。

第一，世界经济中心两百多年来首次出现从大西洋两岸向太平洋两岸东移的趋势，世界经济的地理格局逐步呈现两个中心两个体系的特征。即传统的以发达国家为中心所形成的发达国家-发展中国家的中心外围寄生型经济体系，以及中国作为关键的新型新兴大国，与发达经济体和发展中或新兴经济体构成的共生型经济体系。我国已成为世界上128个国家和地区的最大贸易伙伴国。后一种体系既深深参与到前一种体系中，但又保持着较大的独立性。两种体系不是对立关系，而是“你中有我，我中有你”的相互依存关系。这是自工业化革命以来，世界经济重心首次出现向西欧北美以外世界转移的不可逆趋势。越来越多国家和人口参与工业化、经济全球化的趋势，有利于巩固后一种体系，同时会削弱前一种体系对国际经济政治的主导能力。当前一些国家出现与美国脱钩以及与中国挂钩的现象，反映了国际经济格局的微妙变化，是两种体系对比在政治外交领域的表现。我国对外经济战略在重视与第一种体系打交道的同时，必须着力建设和壮大第二种体系。我国外交战略要重视在新兴经济地区的影响力布局。中国不挑战第一种国际体系，相反，中国通过参与第一种体系赋予了其活力；通过经营第二种体系，以增量的方式赋予了国际体系改革的动力。

第二，两种经济体系的交流和并行，对当代国际安全带来新的内涵，塑造着新安全观。寻求军事结盟以维持中心外围寄生经济体系的传统安全观念和实践仍然存在，但是，建立结伴关系以探索共生经济体系的新安全观念和实践成为当代国际安全的一个潮流。中国目前构建了50多对主要立足于合作共赢的伙伴关系，既容纳了存在军事结盟双方的国家，也扩大到新兴经济地带国家。中国20年来经营的结伴而不是结盟体系，正在产生规模放大效应。

两种经济体系之间的竞争与合作成为当前国际经济的主要矛盾，并逐步蔓延到国际安全领域。中心外围的寄生经济体系中的核心国家美国，施展军事与经济结合的综合优势，力图压缩新兴经济体融合的广度和深度。中国既参与传统的以美国为主的寄生经济体系，同时又成为传统寄生经济体系与新兴共生经济体系的桥梁和中心，占据较为有利的地位。中国同时与两个体系游刃有余地打交道，并从中受益，避免两个体系的对立和冲突符合中国的战略利益。处理好与两个体系的关系并稳固经营和壮大后一种体系，是中国在新时期的战略机遇和条件所在。因此，战略机遇期新内涵新条件要求我们不宜以结盟思维来处理国际安全问题，宜扩大和巩固结伴关系的内涵和范围，保持在国际体系转型期选择的灵活性。

第三，国际力量对比出现了从单极向多极的加速演变趋势，格局条件的变化带来外交重点次序调整的必要。中国的对外战略需要逐步转变过于倚重一个中心国家（如美国）展开的思维，逐步形成与不同层级国家的叠加体系。

一个新的多极世界虽然并未定型，但是却不可逆转地发展着。多极世界是我国战略机遇期面对的新内涵。多极世界演变为对抗性的两极体系，中国将难以避免不卷入其中作非此即彼的选择，其对世界和平以及我国的发展都不利。美国国内一直有力量试图将形成中的多极转变为对立性的集团，拉拢盟国遏制中国，回到旧国际政治游戏规则中。这是战略风险所在。中国如顺其思路，则为以弱击强。按照前述两个新条件和逻辑，中国在战略机遇期新内涵下的比较优势，不在于用传统结盟思维经营多极世界和新型大国关系，而是致力于将多极世界中的各方包括第二梯队的中等国家以及新兴国家引导到彼此卯榫相合、不能分立的地步。

第四，发达国家出现了内向和内顾。2008年爆发的金融危机远没有结束，仍然处于持续发酵过程中，危机开始逐步蔓延到一批西方国家的社会层面。发达资本主义国家的政府债务问题短期难以得到缓解，财政紧缩进一步导致其社会矛盾以及内部利益集团矛盾的激化，并削弱其外交资源。西方世界内部不同发展模式中，以美国为首的英美模式大为失色，金融危机将德国推到欧洲国际舞台的前沿。以德国为代表的莱茵模式显示了对危机较强的抵御和抗击能力，欧洲一体化受到重挫，但是德国在欧洲的地位快速上升。安理会中的英国、法国正在向中等国家阵营滑落，其地位在未来可能逐步被一些规模庞大的新兴国家所替代。

两个体系的交流与并行对我国外交的参照系带来巨大的转变，海上丝绸之路与陆上丝绸之路的提出，适应了这种国际经济基础的变化。中国在东亚的经济影响力以及与东亚国家的经济关系已经发生了历史性的变化。中国掌握着更多的东亚经济主动权，这是十年前中国所不具备的新战略机遇期的内涵和条件。美军事上重返亚太已经开始引起我国周边国家对其意图的担忧，亚太先前的一些“摇摆国家”开始重新评估美国重返亚太的长期后果，美国国内也出现反思其“军事先导”的重返策略的动向。这是亚洲民心和美国国内民心发生的微妙变化。

我国外交要逐步调整“美国为重中之重”的思维和思路，深化与俄罗斯在战略性大项目领域的合作，利用上海合作组织平台，在与俄罗斯合作前提下开拓亚欧国家陆上合作桥梁，走活、下活我国“走出去”棋局，这对削弱海权国家几百年来在世界政治中的优势地位，提高亚欧陆权国家在世界政治中的主导地位，具有重要的战略后续影响。

第五，国际体系的规则和规范面临调整和变化，全球治理体系在塑造进程中。当前世界出现的许多问题是国际体系累积的结构性矛盾的结果。变革全球治理机制的呼声在日益上升。对中国来说，在学习适应外部世界新规则中产生机遇，与在改革和创造规则中制造机遇，是并行不悖、并育不害的。中国不可能一直被动地通过国内调整成本去学习适应别人的规范和规则。当综合国力发展到新的台阶，中国应该学会通过改革和创造规则来制造机遇，并学会将“中国规则”借助国际组织平台转化为更多国家接受的国际规则。世界对中国的适应，其实就是对“中国规则”“中国规矩”的适应。“中国规则”“中国规矩”不是如美国那样，用国内法取代国际法，服务于其霸权的维护，而是基于国际公道出发形成了一系列有利于世界和平发展和全球治理体系完善的规则和规矩。

改革开放以来，特别是进入新世纪以后，中国有效地从参与和遵守国际体系通用规则中发展了自己。但是随着中国的崛起，中国在利用好既有规则的机遇条件时，需要通过参与规则的改革创造新的机遇内涵和条件。在第一种国际体系交往中，发达国家格外强调“与贸易有关的知识产权”议程的意义，其根本是维护、巩固对其有利的寄生国际经济体系。近年来，美国在WTO框架不利于其对外经济时，试图“另起炉灶”，以所谓更高标准的TPP规则建立新的贸易体系。美国在其外交史上一直擅长在破坏规则中制定对自己有利的新规则，法律服从美国政治是铁律。如果我们看到世界上更多国家和人口工业化的趋势，就会发现在经营第二种体系中，“与贸易有关的知识产权”就不是最突出的问题，相反，“与贸易有关的发展问题”就上升为全球治理中的突出议程。由此，贸易成果如何更公平更多地惠及更多国家及其人民，贸易如何有助于当地社会政治稳定，贸易如何有助于改善民生，如此之类的问题，就会成为更多国家及其人民加入工业化进程的突出议题，其实也是20世纪70年代以来广大发展中国家最关心的议题。任何有效的规则一定是适应大多数人的，“与贸易有关的发展问题”是大多数国家关注的规则，“与贸易有关的知识产权问题”是少数国家关注的规则。关于TPP，有人认为中国如果不尽快加入TPP谈判，就会丧失十年前加入WTO所产生的机遇。时代在变化，许多问题也今非昔比。中国的发展道路要在世界上产生影响力，中国要在全球治理体系建设中提出有感召力的议程，需要围绕“与贸易有关的发展问题”提出系统性的经济金融规则，推动公正有序和谐共生的全球经济治理体系建设。中国道路、中国制度的影响力绝不是为了满足少数发达国家偏好、让其接受后才有国际影响力，而是在更多人口占世界大多数的国家中产生亲切感，才真正具有国际影响力。中国在从大到强的过程中，不能忘记和丢掉广大发展中国家。

三 用好战略机遇期对国家治理体系能力的要求

机遇对有准备的国家是一直存在的，对能科学认识和把握规律的国家也是一直存在并可能创造出来的。机遇并非只存在于平稳时期，也存在于动荡时期。国际环境的和平稳定对那些有预判和研判的国家来说是机遇，对那些没有预判或者错误预判的国家来说就没有机遇。有矛盾并不意味着就没有机遇。在充满矛盾和不确定性的时代，对那些能够正确把握矛盾运行规律的国家来说反而处处是机遇，对那些没能把握矛盾运行规律的国家来说机遇稍纵即逝。

有了在战略机遇期科学认识基础上形成的判断和决定，下一步的执行就是战略和政策成功的保障，其中国家治理体系建设中的政府行政管理能力是关键。

今天，中国与世界的关系已经发生了历史性的变化，国内与国际两个大局互动的规律也发生了深刻的变化。国际关系的发展已经使内政和外交更加紧密地结合在一起。从事内政工作和研究的不了解外交，从事外交工作和研究的不了解内政，已经成为中国迈向全球性大国的一大制约因素。这只是从一般意义上讲。从中国与世界关系角度看，中国的经济系统已经抬升到一个需要政府管理系统更多地站在全球格局层面思考和解决问题的高度，经济体制和政府管理职能都需要改革和优化，适应中国与世界关系变化的新要求。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出构建国家治理体系和提高国家治理能力的战略议题。在今天，国家治理体系建设与全球治理体系建设应该统筹起来看，两者是相互匹配相互补充的。我国过去六轮政府机构改革，主要是立足国内商品经济和市场经济建设的需要。未来政府机构改革和管理职能转变，面对的一个紧迫问题是统筹考虑服务国内与服务参与国际事务管理的需要，亟待研究和解决的有以下问题。

第一，在构建内外连通的开放性经济体系进程中，政府管理职能和水平如何满足服务开放型经济体系与构建抵御开放型经济体系风险的需求。构建这样的风险抵御体系不单是经济的，也包括国防和意识形态安全，核心是加强党在新时期对外交工作的领导权。

第二，我国企业大规模地“走出去”的同时，政府部门的服务也需要配套地“走出去”。随着我国各种所有制企业“走出去”规模的扩大和速度的提高，我国海外经济利益已经广泛存在于境外各地，海外利益的存量、流量、增量都在扩大；十八大报告提出要形成一批有世界影响力的中国跨国公司；我国现在已经成为世界上的对外投资大国。那么，“走出去”的企业以及在境外壮大的中国海外利益究竟如何监管和维权，这是政府在新时期面临的新课题。

第三，从国际政治经济系统而不仅仅是局限在国内政治经济系统考虑体制机制建设。例如，现行的涉外政府管理机构和经济机制体制，哪些是中国有效参与全球治理的优点和优势，哪些是阻碍中国有效参与全球治理的不足和劣势，哪些引以为豪的政府优势放到国际竞争背景下可能成为劣势，等等。

第四，政府管理和政府业务“走出去”已经成为一个趋势，我国与拥有重要战略合作伙伴关系的国家建立了紧密的双边行政合作机制，以及司法、立法和地方合作机制。政府对口部门的双边合作成为近十年来中国对外关系的一项重要内容。跨国行政合作对我国有效处理好双边事务、积累全球治理经验、储备全球治理行政管理人才具有积极的意义。这种合作方式也是当今世界政府管理职能国际化的重要表现之一。

第五，政府管理职能改革还涉及包含对外谈判体制机制以及对外援助体制机制的协调和协同的大外交机制和体制改革。我国现在是世界上新兴的对外援助国家；我国在对外关系中开始重视经济外交工具的利用，是被制裁国家之一，也是开始使用经济反制的国家之一。与外援和经济外交相关的经济管理部门需要为国家总体外交服务。

上述问题涉及国家治理体系建设与全球治理体系建设的统筹综合问题。我国现在要尽力而为、量力而行地承担越来越多的国际责任，由此带来的必然是政府承担相应的国际事务管理功能。政府管理职能延伸到国际层次是我国历次政府职能改革所忽略以及政府职能转变碰到的前所未有的问题。我国政府治理能力建设不仅要考虑国内治理，同时还要更长远地为更有效地参与全球治理体系建设做好准备。