第三节 补贴与反补贴的法律制度构造

一 法律渊源：国际法、国内法与欧盟法

（一）反补贴法基本法律构造

关于补贴与反补贴的法律制度是一个非常特殊的法律领域。作为贸易救济法的一种，它和其他贸易救济法一样本来是美国、加拿大的国内法制度，自从1947年被引入GATT后就进入到国际法的领域。以后补贴与反补贴法就在国际法和国内法的相互作用下不断磨合，直到1995年WTO机制的建立、《补贴与反补贴协定》的生效才最后发展定型。因此这是一个相对比较新的法律领域，其不少内容本身也还在摸索和发展中。它的未来发展也会被WTO的新的多边贸易谈判及其结果所左右。

在目前的阶段，补贴与反补贴法的立法和法律渊源可以分为国际法和国内法两个基本层次。而欧盟法作为一个一体化区域，其补贴与反补贴法有着自己独特的实践。这与其他的贸易救济法也基本一致。

（二）作为国际法的反补贴法——《补贴与反补贴协定》

补贴与反补贴法的国际法部分以WTO《补贴与反补贴协定》为核心。如前所述，它们是从GATT时代的《补贴与反补贴守则》演变而来。除此之外一些双边贸易协定和区域性贸易协定也可能有一些关于补贴与反补贴的内容。这类法律规定并非独立的补贴与反补贴专门条约，而是在贸易协定中的补贴与反补贴条款。如北美自由贸易协定（NAFTA）中就有关于补贴与反补贴的条款。这样的内容的出现主要是因为WTO贸易救济制度的发达所导致。

补贴与反补贴法的国内法是其最早法源。它作为自然成长的国内法制度只是在美国和加拿大才有。其他国家几乎没有补贴与反补贴法形成和发展的土壤。但是现在它已经成为一个全世界普遍性的国内法制度，主要是因为WTO贸易救济法制度的影响和效果。因此，《补贴与反补贴协定》成为补贴与反补贴法中国际法和国内法的轴心，两者的关系就是以该协定为核心而展开的。补贴与反补贴法的国内法在美国等一些国家采取了国会立法的形式，而其他一些国家则主要是以行政法规为主，如《补贴与反补贴条例》等，而基本的法律规定有的是在一些现有的外贸法条文中引申或者修改条文，有的则是在外贸基本法中设有专门的条款。

（三）欧盟法的反补贴法

在补贴与反补贴法中，欧盟法是一个特殊的事例。欧盟法的前身是欧洲共同体法，欧洲经济共同体成立于GATT之后。这时已经有了GATT的补贴与反补贴制度，但是在实践上并没有展开，因而没有引起相关的法律问题。随着欧共体的扩大，并且经历了20世纪60年代和70年代欧共体国家兴起的国有化浪潮，欧共体出口产品的政府补贴问题开始突出起来，并且成为美国等国的打击目标。于是欧共体开始颁布了相关的补贴与反补贴指令和条例，对补贴实行规制，形成了欧共体的补贴与反补贴法。随着欧盟和WTO的建立，它们演变为现行的欧盟补贴与反补贴法制度。作为一种外来的法律制度，欧盟的补贴与反补贴法始终是在欧盟层面上展开，并没有成为其成员国的国内法。国内法的缺失是因为欧盟法的超国家法性质，即在对外贸易规制方面，欧盟根据欧盟各宪法性条约接受了成员国的部分主权让渡，取代成员国成为对外贸易规制的全权实体，从而也接管了贸易救济法领域的立法权和执法权。所以欧盟的补贴与反补贴法不是国内法，但却具有国内法的性质，因为它相对于WTO《补贴与反补贴协定》来说实际上起到了国内法的作用。但是欧盟毕竟不是国家，所以不能把欧盟的补贴与反补贴法简单与国内法画等号。欧盟成员国虽然也是WTO的成员方，但是由于欧盟的特殊主权构造，欧盟在WTO获得了集体席位，以欧洲经济共同体的身份代表目前欧盟的27个成员国，全权行使在补贴与反补贴法方面的各种权限，并处理与WTO及其《补贴与反补贴协定》之间的关系。欧盟的现行补贴与反补贴法是欧盟第2026/97号条例。而作为欧共体/欧盟组成部分的欧洲煤钢共同体项下的基本煤钢产品的补贴问题，则由欧盟委员会第1889/98号决定。

欧盟反补贴法的事例目前还只有这一个。但是由于欧盟的一体化模式成为其他一些贸易自由化或一体化组织效仿的对象，在未来的发展中可能还会出现像欧盟那样用超国家机构的补贴与反补贴法取代成员国的相关法律制度的情况。这值得继续关注。

（四）单独关税区的反补贴法

GATT—WTO体制下的成员中还有单独关税区，目前还有中国的香港、澳门和台湾三个。它们不是主权国家，其补贴与反补贴的法律制度固然不能和WTO的主权国家的制度完全画等号，但是它们在贸易规制方面拥有完全的权力（比如，香港有《香港特别行政区基本法》，在一国两制原则下确保其制度50年不变，也包括其贸易规制权），所以对其单独关税区内的补贴与反补贴法制度的形成和运行并没有影响。

世界上还有不少单独关税区。由于它们目前并非WTO的独立成员方，因此没有直接实施《补贴与反补贴协定》的义务。其补贴与反补贴方面的规则则是有责任主权的国家才负责。

二 国际法与国内法的关系

（一）反补贴法源于国内法

补贴与反补贴法的历史渊源来自国内法，是国内法发展演变成国际法的典型事例。它最早是在美国1890年《关税法》中出现。为了从外国政府补贴支持下的特定产品进口中保护美国国内产业，当时的国会议员、后来的美国总统威廉·麦金利提案，经国会通过了该法案，决定对这些进口产品征收高达48.4%的税，即最早的反补贴税，也被称为“麦金利税”（McKinley Tariff）。具体说就是针对德国19世纪90年代开始实施的对食糖出口的补贴产品进入美国市场，冲击了美国的食糖市场，严重损害了美国食糖生产商的利益。经过这些食糖生产商的活动，影响到了美国政府的立场，结果美国政府立即采取行动，对于德国进口食糖征收可以抵消其政府补贴部分的税收来消除德国补贴食糖进口造成美国方面产业的损害。这就是最早的反补贴税。1897年，该项税收被立法化，即美国的1897年《关税法》。该法将以前针对特定产品（如食糖）采取的反补贴税加以一般化，征收对象产品扩大到所有产品的出口补贴。1922年，美国的反补贴又进一步包括了国内补贴，从而基本上完成了反补贴法所涵盖的补贴体系。

在1947年ITO成立谈判中，关于GATT的补贴与反补贴制度在美国的强力推动下被写进了GATT条文中，从此开始了补贴与反补贴法的国际法时代。在GATT的补贴与反补贴规则的发展和WTO《补贴与反补贴协定》的制定中，美国始终发挥着引领作用，实际上成功地把美国的国内法制度提升为WTO的法律制度。因此，WTO的补贴与反补贴法制度并非是各国国内法律传统的协调和折中的结果，而是美国一国的国内法制度的推广，带有强烈的美国印记。

（二）现行的反补贴法制度中国际法优于国内法

补贴与反补贴法的国际法与国内法关系上的国际法具有优于国内法的地位。补贴与反补贴法成为GATT规则后，起初只是在小范围的国家中才发挥作用，被引进成为这些国家的国内法，主要是一些发达国家和如智利、哥斯达黎加等那样的拉丁美洲国家。在东京回合的《补贴与反补贴守则》出台之前，也只有少数国家发动反补贴措施。GATT的相关条款对各国采取的反补贴措施并不能起到约束作用。这种反补贴措施泛滥的可能性破坏了贸易的公平性。这使得反补贴法制度在一些国家及其实践中已发生异变，从维护国际贸易竞争秩序的手段蜕化为实施保护主义政策的工具。即它已经在某种程度上成为一种变相的非关税壁垒。如果听任一些国家滥用这种保护主义的工具，就有可能损害GATT下多边贸易体制的基础。于是GATT的东京回合谈判将补贴与反补贴作为一个独立的议题，其谈判成果《补贴与反补贴守则》则是第一部以反补贴为主题的单独国际法规则，使得补贴与反补贴法从国内法真正走向国际法舞台。而WTO的《补贴与反补贴协定》在美国、欧盟等的推动下成为“一揽子协议”中的一个。该机制决定了补贴与反补贴法的国际法与国内法关系上的国际法优位，并且使得补贴与反补贴法律制度成为国际法强行介入国内法的一个法律领域。很多发展中国家根据《补贴与反补贴协定》建立自己的相关国内法制度之际甚至可能连补贴与反补贴法为何物都不知道。这导致了补贴与反补贴法与其他的贸易救济法一样，其国际法与各国国内法在基本制度的法律规定上具有高度一致性。各国的国内法只能够在微观的法律规定和具体的执法中才有自由发挥的空间。贸易救济法的这种国际法和国内法的高度统一和国际法的绝对优位现象在其他法律领域中是极其罕见的。

但是必须要明确的是，反补贴法制度中的国际法优于国内法只是传统意义上的国际法与国内法关系中的国际法优先。在这样的关系中，只有国家层面的国际法优先，而不是在国内法院直接适用反补贴法的国际法，即WTO的《补贴与反补贴协定》。该协定只拘束国家或单独关税区政府，不能直接拘束WTO成员方的国民或企业。至于成员方的政府机构事实的补贴与反补贴决定或措施，也并非直接依据WTO《补贴与反补贴协定》，而是根据该国立法机关接受该协定后制定的国内法以及国内的行政法规。如果该国的补贴与反补贴的行政决定或措施被指控违反了WTO《补贴与反补贴协定》，那也是由国家或单独关税区政府层面对国际上承担责任。

（三）反补贴法中的国际法国内法关系中的欧盟法与单独关税区的特例

补贴与反补贴法的国际法与国内法关系也准用于欧盟和单独关税区的补贴与反补贴法。在欧盟的场合，欧盟国家不存在，也没有必要构建国内的补贴与反补贴法制度，所以一切国内补贴与反补贴法的功能都是让渡给欧盟。因此《补贴与反补贴协定》取得了欧盟的补贴与反补贴法的优位地位。在单独关税区的场合，单独关税区当局有关补贴与反补贴的法律也可以绕过其政治主权体，直接和《补贴与反补贴协定》发生联系。

三 补贴与反补贴法的实施

（一）反补贴法的实施过程

尽管补贴与反补贴法有着国际法和国内法两个层次结构，然而在其实施上国际法与国内法的作用完全不同。它作为贸易救济制度，其救济当局和救济对象完全是在国内法层次进行，而WTO则是起到保障监督作用。

补贴与反补贴法的国内法是其实施的中心。声称遭受进口产品补贴损害的国内相关产业作为受害方请求获得救济，而作为国家的贸易规制机构反补贴当局则从国家经济利益整体上考虑作出决定，实行反补贴措施，征收反补贴税，对于遭受损害的相关国内产业实行救济，从而使得这些国内生产商的产品从进口补贴产品的不正当竞争中得到保护。为此，一个国家就必须设置一个反补贴机构来执行这个职能，并且要制定相关的国内法以及行政法规。

（二）反补贴法的国内实施与国家主权的关系

国内法及其实施是一个国家的主权范围的事项。一个国家在国家主权名义下，是可以独立自主地制定任何法律，并可以不受任何外来的和国际上的干预实施自己的法律。理论上补贴与反补贴法的国内法也理应如此，但实际上却并非如此。补贴与反补贴法原先在很多国家并不存在。在GATT成立前可以说只有美国等极少数国家才有比较完整的补贴与反补贴法制度。由于GATT的补贴与反补贴规定无非是美国相关制度的翻版，所以它和美国的国内法并无矛盾，在美国国内实施不会遇到阻力。其他一些国家则是在GATT的推进下导入的。在强制约束力不足的GATT时代，各国的补贴与反补贴法的制定和实施则在各国国情和国家利益的驱使之下有所变异。这构成一种法律上的漏洞，为一些国家利用来作为阻碍自由贸易的非关税壁垒、推行保护主义的工具。尽管它们都是来自GATT的补贴与反补贴规则，但是指望各缔约方能够自觉地维护自由贸易，在完全公正立场上实施自己的补贴与反补贴法制度，犹如天方夜谭。那么在国内实施包括反补贴在内的贸易救济措施之际，如何保障其公平性呢？如何能够防止其被用来作为保护主义的工具呢？

（三）反补贴法的实施与WTO

所以在WTO制度设计中，包括补贴与反补贴法在内的贸易救济制度受到WTO规则的严格约束。WTO规则虽然不对因不正当补贴的进口导致损害的国内产业当事方实施直接救济，但是它对于国内当局的不公正实施反补贴措施进行审查和纠正，从而间接维护了受到不公正反补贴措施损害的进出口贸易商、进口国消费者以及出口国生产商的正当利益。除了WTO，是没有现存的任何国际法制度和机制能够纠正国家在这方面的不公正作为的。

WTO设立的补贴与反补贴委员会作为《补贴与反补贴协定》的工作机构负责处理有关该协定的事务。而WTO的争端解决机构则受理成员方之间就该协定违反与否问题的争端。通过这些机制，以及WTO贸易政策审议机制，就可以基本保障各国在补贴与反补贴法的实施上的统一性，使之不违反WTO规则，保障自由贸易的正常运行。