第二节 中国共产党少数民族干部思想的形成和具体实施

中华苏维埃共和国的建立，为中国共产党的少数民族干部政策提供了实施的基础，但由于国内外局势的变化，尤其是第五次反围剿的失败不仅造成了中央苏区根据地的丧失，红军也被迫开始了名垂青史的长征，而日本帝国主义对中国的侵略，又为红军的北上抗日、陕北根据地的建立、中华民族抗日统一战线的形成……一步步将中国革命引向胜利。其间，虽然面临着不同的政治形势，但中国共产党培养和使用少数民族干部的思想和政策却一直坚持并不断完善。

一 抗战前中国共产党的少数民族干部思想及政策

长征前中国共产党关于少数民族干部的思想和政策主要体现在中华苏维埃共和国颁布的有关法律法规，尤其是上述《关于中国境内少数民族问题的决议案》之中，从已有的文献看，主要包括以下几个方面。

一是，培养和使用少数民族干部是实现“民族自决权”的需要。如前所述，保障“各民族之自决权”是马克思主义解决民族问题的重要原则，而面对中国多民族国家的实际情况，《关于中国境内少数民族问题的决议案》针对“非汉族而人口占大多数的民族”提出了多项可能的选择：是“单独成立自己的国家”还是加入“苏维埃联邦”，或者成为中华苏维埃共和国境内的“自治区”。但是，不管是哪种可能的选择，“苏维埃共和国完全赞助并拥护一切少数民族反抗帝国主义、反抗中国军阀、地主、官僚、商业高利贷资本的民族革命运动”,“而且苏维埃共和国必须特别注意落后民族共和国与自治区域内生产力的发展与文化的提高”, “尽量引进当地民族的工农干部担任国家的管理工作”自然是其中一个很重要的方面。

二是，培养和使用少数民族干部是“民族平等”的主要表现之一。对于中国各民族之间的差异，中国共产党建立之初就已经有准确的认识，所以在《关于中国境内少数民族问题的决议案》中就不仅有了“凡是居住苏维埃共和国的少数民族劳动者，在汉族占多数的区域，亦须和汉族的劳苦人民一律平等，享有法律上的一切权利义务，而不加以任何限制与民族歧视”等规定，而且也有了“必须为国内少数民族建立完全应用民族语言文字的学校、编辑馆与印刷局，允许在一切政府的机关使用本民族的语言文字，尽量引进当地民族的工农干部担任国家的管理工作，并且坚决的反对一切大汉族主义的倾向”的明确表述，这都是民族平等原则的重要体现。

三是，培养和使用少数民族干部有助于“消灭民族间的仇视与成见，建立一个没有任何民族界限的工农国家”。尽管在《关于中国境内少数民族问题的决议案》中，当时中国共产党提出的是要建立一个“没有民族界限”的国家，但现实中的中国还是存在着民族差异，而且中国是一个历史悠久的国家，在历史上众多封建王朝为了便于统治肆意挑拨各民族之间的关系，民族之间的隔阂普遍存在。在这种情况下，培养和使用少数民族干部自然有助于民族之间消除隔阂和偏见，同时也便于开展工作，1932年2月19日中共中央在给四川省委的指示信中即明确提到少数民族干部的培养和选拔：“党要设法团结夷民中的先进分子，提高他们阶级觉悟，给以教育与训练，培养出夷民群众的革命干部，创造共产党的基础。进行夷民的解放战争。”

中国共产党关于培养和使用少数民族干部的思想和政策从1932年中共中央给四川省委的指示中可以看出，并不仅仅限于在中华苏维埃共和国区域内，实际上在《中共中央驻北方代表给内蒙党委员会的信》（1934年7月7日）中也有清楚的体现，而且更加具体：“目前的工作任务应当是：一般的：必须吸收蒙古民众来参加而且应有一切形式的斗争，从民众日常的抗捐款（如五原临河之盐田税，七八月之割头捐，门户捐，等）开粮吃大户，反对强征官差等斗争中，引导他们到没收土地的斗争上，来吸收他们加入一切党和群众的适当的组织，建立群众组织中蒙民的小组，培养与提拔蒙古民众工作的干部，建立与巩固平民革命同盟与一切蒙古群众的组织中党的领导干部与骨干。……在农业区域中：（3）党必须建立在农业区域的支部小组，吸收他们来参加党的支部与小组，在为着便利工作，更好地使工作得到广大的开展的具体情形与条件之下，可以而且必须建立蒙民族的独立支部与小组，但在这些支部与小组中，必须吸收汉人的劳苦群众参加，广泛的团结农民区域内蒙古民众在党，雇农工会，农民委员会的周围，加强在这些组织中的政治教育工作经常提拔与培养蒙古劳苦群众中的干部，健强支部与小组的生活，防止一切在组织蒙古民众与汉人的隔离。……在牧地上：……（2）有计划的去发展在蒙古人民中的平民革命同盟的组织，广泛的建立平民革命同盟的支部与小组建立在同盟中的党团，保证在平民革命同盟中党的领导与骨干，平民革命同盟成为一切群众斗争的组织者与领导者，尤其必须集中一切力量去恢复巩固与发展平民革命同盟的组织……”这是一份给内蒙古党委员会的信件，其中“培养与提拔蒙古民众工作的干部”被明确提出来，并认为不仅有利于我们的工作，而且也有助于“防止一切在组织蒙古民众与汉人的隔离”，也即一方面可以防止挑拨蒙古民族和汉族的关系，另一方面也可以密切两个民族之间的关系。

类似的关于培养和使用少数民族干部的思想和政策在不少决议或者给予地方的指示中有明确地表示，以下是见于中共中央统战部编《民族问题文献汇编（一九二一·七—一九四九·九）》这一时期涉及少数民族干部的文献，从中能够体现出这种情况。

《中共中央关于一四方面军会合后的政治形势与任务的决议（摘录）》（1935年8月5日政治局会议通过）中，有专门的部分提及少数民族干部：“六、目前的中心工作……（六）番民中的工作必须有迅速的转变。总政治部应搜集各地番民的经验与教训，以教育自己的干部。用一切方法争取番民群众回家，组织番民游击队，发动番民斗争，建立番民革命政府等。必须挑选一部分优良的番民给以阶级的与民族的教育，以造成他们自己的干部。红军主力到甘陕青宁等区域后，对回蒙民族须作更大的努力”。将培养“番民”干部与建立“番民革命政府”结合起来，充分反映出中国共产党的民族平等原则。

《中国工农红军总政治部关于回民工作的指示》（1936年5月24日）中，也有如下明确指示：“我红军目前向西行动所经甘宁两省地区，有着占人口二分之一至四分之三的广大回民群众……我们对回民基本原则是回民自决，回民事情由回民自己解决，我们只有站在帮助与督促的地位去推动与帮助他们的斗争。……依照上述原则策略，目前在回民中应进行下列的中心工作：……建立回民自己的政权。政权的组织可以回民居住的情况，用以下的两种方式：（1）在回汉人杂居的乡或区，在回民自己管理自己的事情的原则之下，组织回汉两民族的乡或区混合政府，其正副主席、代表及政府的委员人数，以该乡或区的回人与汉人数量多少为比例决定……在回民中不成立共产党的组织，于必要时可由回民中最觉悟积极的先进分子，来组织回民自己的政党为人民党，我们只能吸收其个别的最积极觉悟的分子加入共产党……现在各部队及在地方机关的回民同志，应当尽量的集中到各政治机关的地方工作部去，并加强对他们的培养，造成为强有力的回民的领袖干部。同时从工作中斗争中提拔和培养回民的新干部，尽量吸收一切愿意为回族自决而斗争的回民人才，特别是对于在回民中有信仰的领袖，指导他们从各方面去进行回民的自决运动，及吸收他们参加回民自决斗争的和政权的指导机关，于必要时可组织短期训练班。”该指示中对回民干部的培养和使用的政策在表述上更加具体，而且将回族干部的培养作为建立“回民自己的政权”的主要一环来加以规划，并且提出了“领袖干部”、“提拔和培养回民的新干部”、“各政治机关”干部、“愿意为回族自决而斗争的回民人才”等不同的类别，一方面反映着中国共产党对甘宁两省回族地区的了解更加深入、具体，相关政策自然也更加细致且具有可操作性，另一方面“回民基本原则是回民自决，回民事情由回民自己解决，我们只有站在帮助与督促的地位去推动与帮助他们的斗争”以及“在回民中不成立共产党的组织”等表述，还是反映出中国共产党如何解决我国的民族问题尚未摆脱马克思主义思想在苏联实施模式的直接影响。尤其值得一提的是，“在回汉人杂居的乡或区，在回民自己管理自己的事情的原则之下，组织回汉两民族的乡或区混合政府，其正副主席、代表及政府的委员人数，以该乡或区的回人与汉人数量多少为比例决定”，这是笔者在相关文献中第一次看到将干部比例和人口比例相联系，而且这一原则的提出对其后，尤其是新中国成立后少数民族干部政策影响深远，甚至可以说迄至今日还依然是我国少数民族干部政策制定的重要原则之一。

《中共中央关于内蒙工作的指示信》（1936年8月24日）中则是阐述了培养和使用少数民族干部的重要性：“我们在内蒙人民中的工作，必须从实际出发，把苏区附近的各旗作为工作出发点，熟悉蒙古人民中的各种问题，考虑我们对蒙民工作的具体策略与步骤，积蓄蒙古工作经验，特别重要是培养蒙古干部。由联络蒙古人民，把工作和影响再从这些地区推广出去……”如何能够“由联络蒙古人民，把工作和影响再从这些地区推广出去”？主要是认识到少数民族干部和少数民族有着天然的联系，对本民族的情况，尤其是价值观念、文化传统等和一般民族群众相同，更容易得到民族群众的认同，便于沟通和民族群众的联系，有助于我们开展革命工作。这也是中国共产党培养和使用少数民族干部的主要原因之一，也依然是我们具体培养和使用少数民族干部的重要动因。

《回民工作中的一些问题》（1936年11月）中也提及了回民干部的培养问题，并且涉及的不仅仅是培养和使用少数民族干部的重要性和必要性，也论及了培养和使用少数民族干部的具体做法：“五、怎样培养回民干部 培养回民干部做回民工作，对于工作是有决定意义的。但直到现在我们还没有培养出很多的回民干部，一般的说来，一切区域的工作，还是由我们干部所代替的，这是很不好的现象，它是我们工作不能开展的很大原因。培养回民干部是目前最迫切的工作，我们应：（一）在工作过程中来训练，这就是在工作中特别抓紧那些积极分子，耐心地告诉他们工作方法，逐步地使他们了解许多工作的原则，就是说在他们平日的工作检查中来说明与教育他。（二）开办短期流通训练班是非常需要的，现在比较可能的，是以区为单位。这一工作，各级政治机关，应以很大力量来进行。（三）在回民中，因为民族团结关系往往在一个区域，都有几个群众所信仰有能力的人，这些人群众都默认是他们的领袖，这样的人，应当成为我们训练干部的最好对象。（四）各级政治部应吸收一些在工作中积极，在群众中有信仰的分子或回民知识分子，以及在回民中有权威的人，参加政治部的地方工作，予以特别的培养，准备将来负责更重要的工作。（五）最主要的是要转变我们的工作方式，反对一切包办代替，不信任当地干部的方式与观念。在政府成立后，应大胆的使他们自己工作起来，由他们自己去布置工作、去讨论工作、去直接解决问题，我们只是站在领导地位上来具体的帮助他们，告诉他们做工作的方法坚定他们的革命认识，只有如此才能真正培养大批的回民干部。”“在工作过程中来训练”, “开办短期流通训练班”, “领袖……应当成为我们训练干部的最好对象”，培养“在工作中积极，在群众中有信仰的分子或回民知识分子，以及在回民中有权威的人”等，都是很好的具体做法，但更重要的是其中提及了观念的转变是最主要的，即“转变我们的工作方式，反对一切包办代替，不信任当地干部的方式与观念”，实际上是否“信任”是培养和使用少数民族干部的关键因素，这也是制约我国少数民族干部队伍壮大的因素之一，也是新中国成立以后我们在少数民族干部队伍建设方面所极力克服的因素。

总体上看，抗战前中国共产党对我国民族问题的认识一开始并不是十分清晰，多数情况下是来源于对马克思主义民族理论的引用，这种情况下对解决我国民族问题的方法自然也在不断探索之中。但是，这种探索并没有妨碍中国共产党对少数民族干部的培养和使用，而且值得关注的是，在培养和使用少数民族干部方面中国共产党将马克思主义的一些原则与中国的民族实际相结合，形成符合中国实际的一些原则性规定，而且这些原则性规定也开始向不断细化方面发展，主要表现即是一些重要原则，诸如培养少数民族干部的重要性和必要性方面已经取得了共识。也就是说，“要不要”培养和使用少数民族干部的问题已经不存在，面临的问题是如何培养少数民族干部，由此中国共产党人开始探索培养和使用少数民族干部的一些具体方法。这些探索对于新中国成立后少数民族干部政策的确立具有重要意义，一方面这些初期培养的少数民族干部不仅成为中国革命的重要力量，诸如蒙古族的乌兰夫很早就成为中国共产党党员，并领导建立了蒙古地区的第一个中国共产党支部，为我国少数民族干部队伍的形成提供了基础；另一方面这些不断壮大起来的少数民族干部更成为抗战期间乃至抗战胜利后中国共产党在民族地区，尤其是内蒙古很快取得胜利的可靠保证。

二 抗战至新中国成立时期中国共产党的少数民族干部思想及政策

发生在1931年的“九一八”事变是日本开始发动侵华战争的开端，由于当时的民国政府总统蒋介石发表《告全国同胞书》，号召“攘外必先安内”，并没有和日本进入战争状态，但日本在两个月的时间内还是顺利占领了东三省的主要城市。不过，现在也有学者认为这是第二次世界大战开始的标志。1936年12月，张学良和杨虎城发动了震惊中外的“西安事变”，对蒋介石实施“兵谏”，事变最后在国民党、共产党和其他势力的协商下，得到和平解决，国共两党也达成了建立抗日民族统一战线的协定，成为日后影响抗日战争的关键因素之一。1937年7月7日，“卢沟桥事变”爆发，日本开始全面侵华，7月31日，蒋介石发表《告全体将士书》，宣告战争已经全面爆发，由此中国的历史进入了全国抗日战争阶段。而1939年9月德国入侵波兰，战火开始在世界范围内蔓延。1945年8月15日日本宣布无条件投降，其后国民政府又发动了内战，在经过辽沈、淮海、平津三大战役之后，中国共产党取得了全国胜利，结束了国民政府的统治，建立了中华人民共和国。

面对着国内外复杂的形势，从1937年抗战开始到1949年中华人民共和国建立，中国共产党的主要任务随着国内外形势的变化而不断调整，虽然如此，但中国共产党关于培养和使用少数民族干部的思想和政策不仅没有发生根本性变化，反而在工作重心的不断调整过程中逐步得到加强，并呈现出前后相继、不断完善的特点，主要表现在以下几个方面。

（一）培养和使用少数民族干部的重要性不断被强化

1941年6月22日的《解放日报》刊发了《实行正确的民族政策》一文，其中明确阐明了中国共产党的民族政策：“中国共产党人始终认为抗战建国，不是汉族一族之事，而是国内各民族共同的神圣事业，此种重大艰巨的事业，如果没有国内各少数民族积极的参加，就不可能有最后胜利的保证。”中国共产党之所以重视培养和使用少数民族干部，其理论依据也在于此。

毛泽东同志在《中国共产党在民族战争中的地位》（1938年10月）中专门有一部分论及“干部政策”，但没有提及少数民族干部。不过在这一时期中共中央给地方下发的涉及少数民族问题的文件以及一些领导人的著述中，培养和使用少数民族干部不仅被屡屡提及，而且或强调其主要性，或有具体的指示。如《毛泽东等关于建立大青山游击根据地及党的政策的指示》（1938年）中专门有一部分涉及蒙古族干部的培养：“戊。吸收蒙人中知识分子，培养蒙民干部，做蒙民工作。”其中提及的主要是蒙古族中的知识分子。知识分子在少数民族群众中的作用举足轻重，毛泽东同志在这里虽然没有对培养蒙古民族中的知识分子干部的作用做出具体阐述，但知识分子是民族中的优秀阶层，对蒙古民族群众具有重要的影响力，将蒙古民族中的知识分子吸纳为干部，自然对“蒙民工作”具有非同一般的作用。

培养和使用少数民族干部也是应对当时国内严峻形势的需要。针对当时日本侵略者试图分裂我国各民族血肉联系的局势，毛泽东在《论新阶段》中有如下阐述：“针对着敌人已经进行并还将加紧进行分裂我国内各少数民族的诡计，当前的第十三个任务，就在于团结各民族为一体，共同对付日寇。为此目的，必须注意下述各点：第一，允许蒙、回、藏、苗、瑶、夷、番各民族与汉族有平等权利。在共同对日原则下，有自己管理自己事务之权，同时与汉族建立联合统一的国家。第二，各少数民族与汉族杂居的地方，当地政府需设置由当地少数民族的人员组成的委员会，作为省县政府的一部门，管理和他们有关事务，调解各族间的关系，在省县政府委员中应有他们的位置。”洛甫在《关于抗日民族统一战线与党的组织问题（摘录）》（1938年10月15日）中也专门谈及了少数民族干部的培养和使用：其第九节“关于少数民族中的工作”: “（三）关于少数民族工作的意见：1．以上层活动为中心，求得上层分子的进步，不要乱把汉奸的帽子戴在他们（如五马）头上。2．多找少数民族中的开明知识分子，给以教育，使之成为少数民族工作的干部”。“（五）党中央应组织少数民族委员会，专门注意在少数民族中的工作，研究与总结工作经验，培养与团结少数民族的干部。”洛甫，即张闻天同志。该文是张闻天同志在中共中央六届六中全会上的报告提纲的一部分，虽然没有更具体的内容，但已经能够反映出中共中央以及张闻天同志对于少数民族干部培养在当时工作中的重要性给予的充分肯定，其意见是以领导人报告的形式出现，是代表了中共中央要求各地方加强少数民族干部队伍建设的精神。

由于当时属于抗战时期，注重军队中少数民族干部队伍的培养和使用，对于争取早日取得抗战胜利自然也引起了中共中央的重视。笔者查到了1938年11月20日《中共中央关于蒙古混成旅工作的指示》，其中第六部分提及了蒙古族干部的培养：“（六）该部队应多派代表与蒙汉各方发生关系，借以扩大自己政治影响，和注意多培养蒙古干部，才更易减少别人疑虑，更易发展。”蒙古混成旅是内蒙古地区的一支重要军事力量，中国共产党对这支军队的组建起到了重要的促进作用，一定程度上可以说是属于国民党编制的由中共内蒙古工委帮助建立的一支蒙古抗日部队。这支武装奉党中央和毛主席的指示，坚守、战斗在内蒙古鄂尔多斯高原，多次阻击了黄河沿岸日寇和伪军的进犯，保卫了伊克昭盟（今鄂尔多斯市），保障了陕甘宁边区北部的安宁，在抗日战争的史册中，留下了光辉的一页。由此可见，中国共产党培养和使用少数民族干部的政策在军队建设中也取得了显著成就。

（二）少数民族干部的培养和使用开始与民族地区政府的建立紧密结合

随着国内局势的变化，尤其是根据地的不断扩大，一些少数民族分布区域也被纳入中国共产党的有效控制之下，建立地方政权的问题由此也摆在了中国共产党的面前。而以何种形式组建地方政权、少数民族在其中的作用、干部比例等一系列问题都要求中国共产党给出答案。同时，随着抗日统一战线的形成，中国共产党在野党的地位也得到了承认，由此关于中央政府和地方政府的组建问题，中国共产党也提出了自己的意见。

关于少数民族在中央政府和地方乃至基层政权中的地位问题，1940年中共中央先后批准了4月和7月中共中央西北工作委员会《关于回回民族问题的提纲》和《关于抗战中蒙古民族问题提纲》的报告，从中基本能够体现出这一时期中国共产党的相关思想和政策。

《中共中央西北工作委员会关于回回民族问题的提纲》（1940年4月）专门有“争取回族的政策”一部分提及回族中央政府和地方乃至基层政权中的地位：“（二）回族在政治上应与汉族享有平等的权利。为此目的，必须：1．在共同抗日的原则下，允许回族有管理自己事务之权利；2．中央政府及甘肃省政府应有适当数目的回人参加为委员和行政工作人员，内地各省回汉杂居的县、市区地方政权机关，同样应有适当数目的回人参加；3．国民参政会应增加适当数目的回人参政员；凡有回族聚居的地方，其省、县参议会，应有适当数目的回人参议员；4．凡回汉杂居的地方，当地政府应设置由当地回族人员组成的委员会，作为省、县、市政府的一个部门，管理和回族有关的事务，调解回汉间的关系。”“回族在政治上应与汉族享有平等的权利”体现了中国共产党一贯坚持的民族平等原则。这一原则不仅仅来源于马克思主义，也十分符合中国各民族形成和发展的实际，尤其是不仅承认了回回民族，而且主张“回族有管理自己事务之权利”。

《中共中央西北工作委员会关于抗战中蒙古民族问题提纲》（1940年7月）也对蒙古民族的政治地位、在中央政府及其地方政府中的构成提出了自己的构想：“（二）蒙古民族在政治上应与汉族享有平等的权利。为此目的，必须：1．在敌后方，蒙古民族有权组织各盟、部、旗、群的抗日政权，并成立统一的民族地方政府，建立抗日的根据地。2．蒙古民族有管理自己事务之权，各省、县不得干涉各盟旗政府管辖区域一切政治、经济、文化职权的行使。3．在蒙古地方设县、治局，必须在蒙人自愿与自主的原则下，反对大汉族主义的强迫设施。原来蒙古地方已设县与治局者，应有蒙人参加，一切税收应有定额，并划作蒙古民族政治、经济、文化、教育的费用。4．取消或调整各级管理蒙古事务的骈枝机关，而设立由蒙人组成的中央管理蒙古事务的委员会。中央政府及绥、宁、青等省政府，应有适当数目之蒙人参加为委员和行政工作人员。各省有蒙人杂居的市、县、区政权机关，同样应有适当数目之蒙人参加。5．国民参政会增加蒙人参政员。同时蒙古地方应组织国民参议会，绥、宁、青、新各省国民参议会及凡有蒙古民族居住的市、县参议会，也应参加适当数目之蒙人参议是。6．凡蒙古民族与其他各民族杂居的地方，当地政府应设置由当地蒙古民族人员组成的委员会，作为市县政府的一个部门，管理和他们有关的事务，调解蒙汉关系。”从内容上看，此提纲体现了与《中共中央西北工作委员会关于回回民族问题的提纲》相同的思想，而依据起草者刘春的回忆录《关于民族工作的回顾》，上述两提纲贯彻了毛泽东同志在《论新阶段》中体现的民族思想。

虽然这两个提纲仅仅涉及回族和蒙古族，但实际上表明了中国共产党对中国中央政府及地方政府中少数民族政治地位的态度，而在陕甘宁边区，中国共产党的上述思想和主张则开始了具体实施。

1942年2月林伯渠同志在陕甘宁边区第二届参议会上的报告中明确提出：“在边区的选举条例中，并根据各民族一律平等的原则，规定少数民族可以单独进行选举。这些办法，不但适用于边区境内人数较多的蒙回民族，同时也适用于侨居边区的其他民族的人士。”而在同年4月公布实施的《陕甘宁边区各级参议会选举条例》确实也有这方面的明确规定。其中第十二条涉及了边区境内少数民族参议会的选举规定：“（一）已达各级参议会选举居民法定人数的，依第八条之规定比额，单独进行民族选举；（二）不足法定人数，而已达乡市选举五分之一，县市选举五分之一，边区选举八分之一的居民，亦得单独进行民族选举，选出各该级参议会参议员一人；（三）不足前第二款所述各级选举居民人数的，参加区域选举，与一般居民同；（四）少数民族选举，得以各级参议会的地区为选举单位，不受第三章选举单位的限制”。而在《陕甘宁边区参议会选举条例的解释及其实施》中有更加明确具体的规定：“少数民族如回民、蒙民，有他的特殊利益，应该进行单独的民族选举，但因为人数少，如果按照一般居民选举，很难选出其代表来。所以有本条例的规定，比如：关中、陇东、三边有回民，照条例要有五十个回民居民才能选出一个回民乡议员。但现在只要有五分之一，即十个以上的回民居民就可选出一个回民乡议员；县只要有七分之一，即一百个以上的回民居民，就可选出一个回民县议员；边区只要有八分之一，即一千个以上的回民居民，就可选出一个回民边区参议员。而且回民民族选举得以各级参议会的地区为单位，比如：全边区有一千数百回民，可是不住在一处，他们可以联合起来选举出一个边区参议员，上次边区回民救国代表大会就选举出了出席边区参议会的议员。其他少数民族，照此一样。”

不仅参议会的主张得到了具体实施，而且建立民族自治区以体现民族平等原则的做法也开始付诸实践。1942年4月，陕甘宁边区三边专员公署上报陕甘宁边区政府民政厅，提出建立“回族自治区”的设想：“遵照施政纲领第十七条，依据民族平等原则建立蒙回自治区，而定边县境内共有回民二十余家，盐池县境内回民约三十家，共有回民三百九十余人，为了加强对其领导以适当解决其问题而利团结回民，经分区最高会议及专署会议通过建立回民自治区，设区公署，直接受专署领导，划为两个乡，盐池县回六庄一个乡，定边县西门外及二区杜家井为一个乡。区长拟以杨彪先生（回民，边区参议员）为区长，乡长由当地回民选举。”此要求很快即得到了陕甘宁边区政府民政厅的批准：“关于建立盐业中心区和回民自治区两案：前政府第二次委员会讨论，曾经原则通过应予遵行。至于实施办法：由你们拟定草案，呈民政厅审查，经政府批准实行、领导问题应以工作方便为原则。专署直接领导是否适当。你们再考虑好了。特批。”建立民族自治地方以实现民族平等的原则虽然上述定边、盐池两县建立的“回民自治区”并不是中国共产党的第一次实践，但毕竟是第一次成功的实践。在1936年，中国共产党曾经成立过一个回民自治政府，这就是1936年成立的豫海县回民自治政府。当时，西征红军解放了宁夏南部地区，该地区属于回族聚居区，根据中共中央“帮助回族与蒙古族人民建立独立政府”的方针，党中央派中共陕甘宁省委书记李富春来到同心城，领导回族自治政府的筹备工作。经中共中央批准，1936年10月20日，陕甘宁省豫海县回民自治政府代表大会在同心城清真大寺隆重举行，回族代表和各界人士300多人出席了大会，大会通过了《豫海回民自治政府纲要》《减息减租条例》《土地条例》和《处理债息暂行条例》等文件，选举产生了自治政府领导，颁发了“陕甘宁省豫海县回民自治政府印”。回民代表马和福和李德才分别当选为豫海县回民自治政府主席、副主席。至此，中国历史上第一个回族自治政权诞生了。1936年，红军撤出宁南开赴抗日前线，11月，胡宗南和马鸿逵的部队进占该地区，大肆搜捕和残杀自治政府的工作人员，自治政府转入秘密状态。1937年4月，马和福被敌人杀害，自治政府的活动遂告结束。可以说，失败的原因既有全面抗战爆发导致中国共产党战略中心转移的因素，但更重要的还是当时中国共产党的军事力量还十分弱小所导致。不过，这一不成功的实践应该说是为定边、盐池两县“回民自治区”的建立提供了宝贵经验，“民族自治”由此成为中国共产党处理我国民族问题的一个主要途径。

《中共中央关于内蒙古工作方针给晋察冀中央局的指示》（1945年10月23日）中，即明确指出当时对内蒙古工作的基本方针就是“实行区域自治”: “（二）对内蒙的基本方针，在目前是实行区域自治。”“（三）我党对内蒙的各种政策，必须适时而慎重。……各蒙旗自治政府，目前可进行以下工作，如颁布简明纲领，建立地方武装，提拔与培养当地蒙古干部。……至于蒙古干部应统一由乌兰夫分配，每一地区要有一个主要干部，并且绥蒙可派一批干部去察蒙工作……”

在山东回族聚居的区域，也主张以“民族自治”的方式解决民族问题。在《中共中央华东局关于回民工作的指示》（1946年5月18日）中即明确阐明了这种思想和政策：“我山东解放区，有广大回民少数民族，抗日战争迄今，在我党准确领导之下，百分之八十回民地区已得到民主自由、民生幸福。并锻炼了与培养了回民干部，发展了党，建立了回民武装，目前已成为反封建独裁，争取和平、民主、独立、统一战线中不可轻视的力量。……凡已经实现耕者有其田的回民地区，应以回协为骨干，建立县区乡回民自治政权。如回汉杂居，而回民人数过少的地区，可建立联合政权，在该地区各级政府中，可设回民区长或副区长、副县长、副市长，并通过回协选举。各级参议会中亦应有回民议员，以真正实现我党民主自决的政策，以粉碎国民党反动派的 ‘民族自治’的欺骗宣传。……在回民干部中，应加强阶级教育，消除其狭隘民族思想。对汉民干部应消除其大汉族主义。……同时以更大的努力与有计划的培养大批回民干部，成为回民群众中自然领袖。这是一件很艰苦的工作，但又必须竭力完成。”

随着边区民族工作的开展，尤其是在蒙古、回族地区及民族自治区开展工作的需要，培养和使用少数民族干部的问题也日益迫切，因为按照《中共中央西满分局关于蒙古工作的补充指示》（1946年9月21日）: “蒙古地区的工作一切经过蒙古人民自己办，必须采取蒙古人的事由蒙人办的方式。”由此开设学校和利用一切形式培养少数民族干部也提上了日程。

（三）民族学院以及干部训练班、党校、军政学院的建立标志着少数民族干部政策开始进入形成阶段

1941年10月，为了适应抗日形势的迅速发展，贯彻执行中国共产党的民族政策，培养更多的少数民族干部，培养蒙、回民族干部成为当务之急，延安民族学院由此应运而生，成为培养少数民族干部的主要机构之一。

延安民族学院是在陕北公学民族部、中央党校回民班以及西北工委研究室的藏、彝族等少数民族学生汇集起来的基础上成立的，首任院长是高岗，乌兰夫为教育处处长。据曾经在延安民族学院工作过的刘春同志回忆，当时的延安民族学院以蒙古族、回族学生最多，其次是满、藏、苗、彝等民族学生，共300余人。这一说法也得到了档案资料的证实。依据1941年11月《陕甘宁边区政府民族事务委员会向第二届边区参议会报告与建议书》所言：“庚、培养干部。各民族抗战建国工作，需要各民族干部。我们尽力罗致蒙回藏各民族语文及研究各民族问题之专人。陕公曾设立民族问题研究室。蒙古班后扩充为民族部。至今正式开办民族学院，该校以学作合一，自然科学与社会科学并重，有其独特之风格。学生在校与学习该民族解放事业必须之知识外，过各民族同甘共济之生活。教职员除尽责教导外，尚须了解各民族情况，研究各民族问题，没有教学对立之现象。依各民族习惯、信仰，好尚组织生活。”由此可知，延安民族学院是在集中了在延安学习的少数民族学生基础上组建的，培养少数民族干部是其主要职责，而在《中共中央西北局座谈伊盟工作记录》（1945年2月）中，有：“团结蒙人的具体工作是：……3．在蒙古军队、民族学院和各种事业团体中培养蒙古青年，使之成为革命的干部。”这一记载已经明确说明了民族学院的使命。1948年，延安民族学院并入三边干校，结束了其使命。

除民族学院外，军政学院、党校及各种干部训练班也都担负着培养少数民族干部的重任。随着革命形势的不断改善，尤其是在内蒙古取得的一系列成就，迫切需要大量少数民族干部，培养少数民族干部成为了当时的中心工作之一。据《中共中央西满分局关于蒙古工作的总结及几项政策的规定》（1946年9月13日）: “目前中心工作：是发动群众，培养干部，整训部队，现有大批干部到群众中去是很好的，但必须号召所有干部真正与群众联成一片，了解群众的痛苦与要求，吸收群众的知识与经验，根据群众的需要与自愿，发动群众斗争，解决群众的切身问题，从而提高群众的觉悟，组织群众与武装群众。这里所谓群众主要是农民，其次是牧民。在群众运动中锻炼与提高现有干部，发现与选拔新的干部，是目前培养干部的主要办法（这里需要很好的及时的总结经验），各种短期训练班仍应继续开办，军政干部学校继续加强。”《中共中央关于伊盟工作的方针给西北局的指示》（1949年2月28日）中也有加强培训干部的内容：“……在关系建立好之后，伊东工委应立即办一训练班吸收伊盟青年蒙民给以政治和政策训练，为伊盟培养工作干部。”《中共中央西北局致二分区及伊东工委电——转发〈东北局关于蒙古地区土改运动的检讨〉》（1949年7月18日）中也提及了少数民族干部的培养：“附：《东北局关于蒙古地区土改运动的检讨》（1949年6月23日）……蒙区今后中心问题是要教育干部懂得民族政策，以及培养蒙古新的干部，懂得分别不同地区（农业，半农半牧，纯牧）的不同政策，懂得在蒙区必须采取慎重缓进方针，只能实行逐步的民主政策。”

为了加大培养的力度，各级机关也加大了对军政学院、军政大学及各类培训班的投入。在《中共晋察冀中央局关于蒙古工作的总结》（1946年）中，我们可以看到：“军政学院：目前设备不全，需补助购置费五百万元（编制五百人）。”在《内蒙古自治政府施政纲要》（1947年4月27日内蒙古人民代表大会通过）中，也有：“十二、普及国民教育，增设学校，改善教师待遇，培养人才。开办内蒙古军政大学及各类技术学校……十四、爱护与教育青年，培养青年干部，帮助贫穷青年入学，发展青年组织。”由此看来，举办培训班也是培养少数民族干部的一个重要途径，各级机关也有一定投入。

值得说明的是，在少数民族干部培养方面，党校也担负着重要使命。我们在1948年9月9日公布的《中共内蒙党委关于开办党校的决定》中可以明确看到有关开设党校的必要性、党校在培养少数民族干部方面的重要作用等方面的阐述：“（一）自八一五解放以来，由于自治运动及自卫解放战争的胜利，群众运动土地改革的开展，党的影响党的思想的传播，内蒙党有了相当的发展。发展了一大批新党员，建立了很多新的组织，但党还不是巩固的，还不是群众性的党，思想上、政治上、组织上迫切需要进行巩固与提高的工作。在党内必须进行马列主义与毛泽东思想教育，以加强无产阶级思想意识，克服各种非无产阶级思想。必须进行无产阶级的国际主义教育，以克服各种封建的资产阶级的以及小资产阶级的民族主义思想，大汉族主义与狭隘民族主义思想。必须进行中国革命问题与内蒙革命中两条道路问题，以及党的政策教育，以提高党员的政治认识和政策思想，进行组织教育，以克服各种无组织无纪律现象。为了实现这个迫切的重要任务，开办内蒙党校便成为完全必要而不容迟缓的了。”“（二）在目前条件下，开办党校自然无法使所有的党员一时都入校学习，大多数党员，应在工作中战争中生产劳动中各种实际生活中，经常的逐步的给以党的教育。这次开办党校，是要抽调现在在职的各级党员干部入校学习。首先是分批抽调军队团级以上，地方旗（县）级以上，机关学校科长以上的新党员干部入校学习。因为今天这些党员干部，都是负责一个部门、一个地区、一个部队的重要责任，大体都是负有一定的领导的责任，提高他们对于做好今后工作是有积极意义的。因此各地区各部队必须把你们所属的这一类干部抽调出二分之一或五分之二送到党校学习，并使在二年内此类干部均能分期的经过党校学习，其他党员亦可抽调一部分送来。抽调干部学习，工作上可能暂时受些影响，但绝对不能因此而不送来学习，要知道今天不抓紧时间培养提高我们的干部，锻炼其思想意识，提高他们政治认识与政策思想，不但对目前他们所担负的工作难得再提高，将来新形势开展，新任务到来，则无法迎接，无法胜任。（三）党校的教育内容，主要从以下三方面进行：甲、关于中国新民主主义革命基本问题（包括蒙古革命问题）的教育以及党的政策的教育，如对各阶层的政策、土地政策、宗教政策、工商业政策，各种不同地区的工作政策等等。乙、关于民族教育问题，如马列主义的民族理论、中国党的民族政策、蒙古民族问题、国际主义与民族主义问题等等。丙、关于党与党的建设的教育。（四）确定将中央和东北局以及内蒙党委所颁布有关上项问题的各种文件和蒙古工作中各种调查以及材料，编印成学习材料。（五）教学的方法，应采取理论与实际一致、学与用一致的原则，采取研究讨论，做出总结的方法，辅之以专门报告，并须用教育和整党相结合进行整党学习。（六）党校的学习时间，暂定六个月为一期，定于十月中旬以前学员报到，十一月开学。学校领导方面应很好利用这一时间，使学员专心一意进行学习，达到学习时间虽短但收效果要大的要求。（七）学校的组织，设校长副校长各一人，负责全校教育工作行政工作的领导。设教育长一人，协助校长管理日常教育行政工作。设组教处、总务处，分管教务工作及行政事务工作。学校的生活和教育设备，应按现在可能的条件做充分准备，以保证有较好的条件进行教学工作。（八）这一决定，各地方、各军队党的组织与党校必须讨论执行。”

由上述档案看，中国共产党对党校有着具体而明确的规定，尤其是提出了在内蒙古开办党校的目的之一是克服“大汉族主义与狭隘民族主义思想”，对于党校讲述的内容则明确规定有“马列主义的民族理论、中国党的民族政策、蒙古民族问题、国际主义与民族主义问题等等”，这对于中国共产党确立正确的民族观，制定符合中国民族实际的民族政策，进而取得在少数民族聚居的内蒙古获取革命胜利尤为重要。而面对紧迫的革命任务，中共中央的指示则具体而明确，不仅对学校的机构设置做出了规定，而且对开学时间、课程设置、学员来源等也有明确的规定，由此也确立了党校在少数民族干部培养方面所起的重要作用。这应该是中华人民共和国成立之后，各级党校成为干部，包括少数民族干部培养的主要机构的先河，也是新中国成立后我国少数民族干部培养的主要渠道。

正是在上述政策的指导下，内蒙古在办好党校的同时也利用干部训练班等多种形式培养少数民族干部。据《中共内蒙古党委对公开建党培养干部建政给东北局的报告》（1948年11月）: “建党和培养干部……在发展党的数量上，现内蒙农业区约有六十万人口，党员占人口千分之四，如兴安盟有三十万人口，现有党员一千三百人，突泉有十三万多人口，现有党员五百，那盟有二十万人口，现有党员八百人，从数量上看明春发展到百分之一是可以做到的。但在党员突然增加一倍，新成立很多支部，支部的健全与党的巩固工作就是很大问题，因此要采取逐渐发展，逐渐教育巩固。在已有党的基础的地方，在公开建党后，党员的数量可以达到，甚至超过百分之一。在现尚未发展党或党的基础很差的地方，到明春则不能要求发展到百分之一，否则必致发生拉夫现象，和发展了一时无法巩固，或建立起了支部不起作用。关于培养干部除开办内蒙党校外，决定兴安盟、纳文慕仁盟、呼伦贝尔盟、突泉县，乌兰浩特市均于今冬开办区以下党员干部训练班（或其他工作训练班，如建政、征粮、发照等均要开办训练班）训练干部。”

也正是有了从中央到地方各级部门的大力扶持，少数民族干部队伍才不断壮大，取得了显著成绩。高岗1948年8月3日《在内蒙干部会议上的讲话》中对当时中国共产党培养和使用少数民族干部的情况有过大致总结，其中有关干部规模的阐述一定程度上可以反映出干部培养所取得的成绩：“内蒙工作的现状……培养了三千多干部，训练了几千知识分子，发展了四千党员和几千青年团员。……干部的政策水平、思想水平还很低。老干部少，经验也差，能掌握一个局面的不多。新干部提拔快，掌握政策更困难一些。至于管理财政经济建设，以及各种技术的干部更为缺乏。西蒙局面进一步打开后，也要准备派一批干部。因此，在干部的质量与数量方面，远赶不上形势的发展，需要努力提高……”《中国人民解放军华北军区政治部关于内蒙建军工作总结》（1949年2月14日）中对少数民族干部队伍建设也有如下总结：“3．干部工作。对阻碍部队进步难以改造的和本质恶劣的旧干部，我们采取剥笋政策，逐步洗刷和适当处理。……培养改造干部工作，除对部队在职干部进行实际教育和锻炼外，主要是经过各解放区及内蒙各种革命学校培养改造，我们陆续办过内蒙古军政学院，内蒙古军大，干部学校和一个军政学校，现在内蒙党校也内兼训练军队师团党员干部，现全军干部数目二千一百九十五人，蒙古干部一千六百九十人，汉人干部五百零二人，其他三人。老干部一百五十八人。新干部二千零三十七人。”

由此看来，尽管存在着如少数民族干部和汉族干部的关系还需要协调，干部队伍有待进一步加强锻炼，如《中共中央西北局关于准格尔旗减租问题的决定》（1948年10月27日）所言：“鉴于全盟七旗尚未获得解放准旗亦只解放大部，又经蒙汉反动武装一度侵入，最近才刚稳定。当地大批干部新提拔起来，缺乏锻炼，蒙汉群众觉悟程度尚未提高，民族成见尤很深沉……”但总体上说内蒙古和东北、华北各解放区在少数民族干部队伍建设方面取得的成就还是十分显著的，这应该是中国共产党最先在内蒙古取得革命胜利的主要原因之一。也就是说，少数民族干部的培养为中国共产党最先在内蒙古取得革命胜利奠定了坚实基础。

如果对这一时期中国共产党少数民族干部思想和政策做一个总结的话，可以归纳为以下几个方面。

（1）如果说从“民族自决”到“民族（区域）自治”反映着中国共产党对中国民族问题的认识在不断深化，日益贴近中国多民族国家的实际，那么中国共产党对少数民族干部培养和使用的认识则是一以贯之的。

（2）中华苏维埃共和国至长征时期，由于辖境不属于多民族聚居区，在少数民族干部的培养和使用方面理论多于实践，是社会条件限制的结果，但也为其进入多民族聚居区后对少数民族干部的培养打下了理论基础。

（3）长征途径彝、藏、回等少数民族地区，而创建陕甘宁边区以及构建抗日统一战线的需要，为中国共产党培养和使用少数民族干部提供了实践的环境和需要，中华苏维埃共和国时期已经确立的培养少数民族干部的思想和政策也有了具体实施的可能，而中国共产党在陕甘宁边区设置回民自治区以及在内蒙古地区的胜利对于中国共产党少数民族干部思想和政策的形成则具有非同一般的推动意义。一方面，作为蒙古族、回族聚居的区域，大量培养蒙古族、回族干部是取得内蒙古革命胜利的需要，也是“回民自治区”建设的需要，促成了中国共产党利用培训班、党校、军政大学，乃至举办民族学院的多种方式加大培养少数民族干部的力度；另一方面，在培养和使用少数民族干部的实践活动中，中国共产党的少数民族干部思想也逐步成熟，为中华人民共和国成立后第一代领导集体少数民族干部政策的确立打下了牢固基础。