第一节 新中国成立至改革开放前中国共产党少数民族干部思想的形成和发展

以毛泽东同志为核心的第一代领导集体的少数民族干部思想是在领导中国新民主主义革命取得胜利的过程中逐步形成的，并成为中华人民共和国少数民族干部政策的指导思想，不仅对第一代领导集体时期我国少数民族干部政策的确立起到了决定性作用，就是对其后几代领导集体乃至今天我国的少数民族干部思想和政策也有着重要影响。

第一代领导集体的少数民族干部思想，主要体现在毛泽东、周恩来、刘少奇等领导人关于少数民族干部的论述中。

一 毛泽东同志培养和使用少数民族干部的思想

毛泽东同志作为第一代领导集体的核心，对培养和使用干部，包括少数民族干部的重要性在新中国成立前和新中国成立初期即有过多次详细具体论述。

1937年5月8日毛泽东同志在《为争取千百万群众进入抗日民族统一战线而斗争》中，有一部分专门谈及了干部问题，认为：“指导伟大的革命，要有伟大的党，要有许多最好的干部。在一个四亿五千万人的中国里面，进行历史上空前的大革命，如果领导者是一个狭隘的小团体是不行的，党内仅有一些委琐不识大体、没有远见、没有能力的领袖和干部也是不行的。中国共产党早就是一个大政党，经过反动时期的损失它依然是一个大政党，它有了许多好的领袖和干部，但是还不够。我们党的组织要向全国发展，要自觉地造就成万数的干部，要有几百个最好的群众领袖。这些干部和领袖懂得马克思列宁主义，有政治远见，有工作能力，富于牺牲精神，能独立解决问题，在困难中不动摇，忠心耿耿地为民族、为阶级、为党而工作。党依靠着这些人而联系党员和群众，依靠着这些人对于群众的坚强领导而达到打倒敌人之目的。这些人不要自私自利，不要个人英雄主义和风头主义，不要懒惰和消极性，不要自高自大的宗派主义，他们是大公无私的民族的阶级的英雄，这就是共产党员、党的干部、党的领袖应该有的性格和作风。我们死去的若干万数的党员，若干千数的干部和几十个最好的领袖遗留给我们的精神，也就是这些东西。我们无疑地应该学习这些东西，把自己改造得更好一些，把自己提高到更高的革命水平。但是还不够，还要作为一种任务，在全党和全国发现许多新的干部和领袖。我们的革命依靠干部，正像斯大林所说的话：‘干部决定一切。'”

在中国共产党第六届中央委员会扩大的第六次全体会议上所做的政治报告《论新阶段》中，也有专门部分论及了“干部政策”: “中国共产党是在一个几万万人的大民族中领导伟大革命斗争的党，没有多数才德兼备的领导干部，是不能完成其历史任务的。十七年来，我们党已经培养了不少的领导人材，军事、政治、文化、党务、民运各方面，都有了我们的骨干，这是党的光荣，也是全民族的光荣。但是，现有的骨干还不足以支撑斗争的大厦，还须广大地培养人材。在中国人民的伟大的斗争中，已经涌出并正在继续涌出很多的积极分子，我们的责任，就在于组织他们，培养他们，爱护他们，并善于使用他们。政治路线确定之后，干部就是决定的因素，因此，有计划地培养大批的新干部，就是我们的战斗任务。不但要关心党的干部，还要关心非党的干部。党外存在着很多的人材，共产党不能把他们置之度外。去掉孤傲习气，善于和非党干部共事，真心诚意地帮助他们，用热烈的同志的态度对待他们，把他们的积极性组织到抗日和建国的伟大事业中去，这是每一个共产党员的责任。必须善于识别干部。不但要看干部的一时一事，而且要看干部的全部历史和全部工作，这是识别干部的主要方法。必须善于使用干部。领导者的责任，归结起来，主要地是出主意、用干部两件事。一切计划、决议、命令、指示等等，都属于 ‘出主意’一类。使这一切主意见之实行，必须团结干部，推动他们去做，属于 ‘用干部’一类。在这个使用干部的问题上，我们民族历史中从来就有两个对立的路线：一个是 ‘任人唯贤’的路线，一个是 ‘任人唯亲’的路线。前者是正派的路线，后者是不正派的路线。共产党的干部政策，应是以能否坚决地执行党的路线，服从党的纪律，和群众有密切的联系，有独立的工作能力，积极肯干，不谋私利为标准，这就是 ‘任人唯贤’的路线。过去张国焘的干部政策与此相反，实行 ‘任人唯亲’，拉拢私党，组织小派别，结果叛党而去，这是一个大教训。鉴于张国焘的和类似张国焘的历史教训，在干部政策问题上坚持正派的公道的作风，反对不正派的不公道的作风，借以巩固党的统一团结，这是中央和各级领导者的重要的责任。必须善于爱护干部。爱护的办法是：第一，指导他们。这就是让他们放手工作，使他们敢于负责；同时，又适时地给以指示，使他们能在党的政治路线下发挥其创造性。第二，提高他们。这就是给以学习的机会，教育他们，使他们在理论上在工作能力上提高一步。第三，检查他们的工作，帮助他们总结经验，发扬成绩，纠正错误。有委托而无检查，及至犯了严重的错误，方才加以注意，不是爱护干部的办法。第四，对于犯错误的干部，一般地应采取说服的方法，帮助他们改正错误。只有对犯了严重错误而又不接受指导的人们，才应当采取斗争的方法。在这里，耐心是必要的；轻易地给人们戴上 ‘机会主义’的大帽子，轻易地采用 ‘开展斗争’的方法，是不对的。第五，照顾他们的困难。干部有疾病、生活、家庭等项困难问题者，必须在可能限度内用心给以照顾。这些就是爱护干部的方法。”

在给西北局《关于西北少数民族工作的请示》的回复中，毛泽东同志更是对少数民族干部的培养和使用阐述了具体的构想：“德怀同志，西北局：（一）据青海省委迭次反映，马（指马步芳——原书注，下同）匪余党，在许多地方煽动群众，组织反抗。此次兰州会议（指一九四九年十一月在兰州召开的中共中央西北局扩大会议）上请予以严重注视。除大力剿匪，省委、地委、县委集中注意做艰苦的群众工作，在一切工作中坚持民族平等和民族团结政策外，各级政权机关均应按各民族人口多少，分配名额，大量吸收回族及其他少数民族能够和我们合作的人参加政府工作。在目前时期应一律组织联合政府，即统一战线政府。在这种合作中大批培养少数民族干部。此外，青海、甘肃、新疆、宁夏、陕西各省省委及一切有少数民族存在地方的地委，都应开办少数民族干部训练班，或干部训练学校。请你们注意这一点，要彻底解决民族问题，完全孤立民族反动派，没有大批从少数民族出身的共产主义干部，是不可能的。（二）西北局诸同志是否已到兰州，你们的会议何日开始？此次会议议程甚多，恐须开会一星期左右。今后西北政治中心定于何处，西安还是兰州，亦须有所决定。望以主要议程见告。（三）请令王震台和我们通报。毛泽东十一月十四日。”

这三个文献是毛泽东同志比较集中的阐述其干部思想的文稿，虽然发布的时间不同，当时的国内外政治局势不同以及中国共产党的中心任务也存在较大差异，但有一点是值得关注的，那就是毛泽东同志对于培养和使用干部，包括少数民族干部重要性的认识则并没有根本性差别。也就是说，三个文献所反映出的关于培养和使用干部，包括少数民族干部的思想基本上构成了毛泽东同志关于干部，包括少数民族干部思想的主要内容。从这些文献内容看，大致上可以做以下归纳。

首先，培养干部，包括少数民族干部的重要性关乎革命成败。毛泽东同志早在革命初期就十分重视干部的培养，上引“指导伟大的革命，要有伟大的党，要有许多最好的干部。在一个四亿五千万人的中国里面，进行历史上空前的大革命，如果领导者是一个狭隘的小团体是不行的，党内仅有一些委琐不识大体、没有远见、没有能力的领袖和干部也是不行的。……我们的革命依靠干部，正像斯大林所说的话：‘干部决定一切。'”“中国共产党是在一个几万万人的大民族中领导伟大革命斗争的党，没有多数才德兼备的领导干部，是不能完成其历史任务的。……政治路线确定之后，干部就是决定的因素，因此，有计划地培养大批的新干部，就是我们的战斗任务。”这些已经明确表明了毛泽东对干部问题的认识，其中“干部决定一切”和“干部就是决定的因素”十分简单的数字更是明确反映出了毛泽东同志对干部培养的精辟认识。毛泽东在其后的有关讲话中也多次提及这一思想。在延安时期，毛泽东也依然关注干部的培养，在1937年11月陕北公学开学典礼上的讲话中继续重申了其观点：“我们要造就大批的民族革命干部，他们是有革命理论的，他们是富于牺牲精神的，他们是革命的先锋队。只有依靠成千成万的好干部，革命的方针与办法才能执行，全面的全民族的革命战争才能出现于中国，才能最后战胜敌人。”中华人民共和国成立之后，毛泽东在给彭德怀的指示中也依然强调：“要彻底解决民族问题，完全孤立民族反动派，没有大批从少数民族出身的共产主义干部，是不可能的。”由此看来，虽然存在民族的差异，但在其重要性方面不论是汉族干部还是少数民族干部，在毛泽东看来都是我们历史任务的“决定因素”，并没有根本性差别。

其次，将培养革命干部看成是“战斗任务”，提到一个很高的高度加以重视，而且要坚持“任人唯贤”。既然培养干部是我们完成历史任务的决定因素，那么培养什么样的干部以及如何完成干部的培养则是要面临的一个重要问题。如上所引，毛泽东同志称“有计划地培养大批的新干部，就是我们的战斗任务”，而如何完成这一战斗任务，因为当时尚未取得全国胜利，所以提出了“要向全国发展，要自觉地造就成万数的干部，要有几百个最好的群众领袖”的构想。而新中国成立后这一要完成的“战斗任务”自然需要调整，所以在给西北局的指示中有了“在目前时期应一律组织联合政府，即统一战线政府。在这种合作中大批培养少数民族干部”的内容。在如何培养方面，毛泽东同志也提出了一些具体的理论和方法。如指出要注意关心和识别干部，尤其是“必须善于识别干部。不但要看干部的一时一事，而且要看干部的全部历史和全部工作，这是识别干部的主要方法。”这对于干部队伍建设而言应该是很关键的原则问题，就是目前的干部队伍建设也是应该给予关注的。毛泽东同志还提及了在干部培养上存在的截然不同的两种方式：是任人唯贤，还是任人唯亲。如果说，“干部决定一切”是源自马克思主义经典作家斯大林的论述，那么毛泽东对“任人唯贤”和“任人唯亲”两种不同用人方式的分析则完全来源于中华民族文化的沃土，即“前者是正派的路线，后者是不正派的路线”，并以张国焘任人唯亲最终众叛亲离的例子作为证据来阐明其观点，自然更加具有说服力。

再次，明确提出了选拔干部的标准是“德才兼备”，也即“没有多数才德兼备的领导干部，是不能完成其历史任务的”。“德”，按照上述毛泽东同志的阐述，应该是指“坚决地执行党的路线，服从党的纪律，和群众有密切的联系”，既要有坚强的信念和群众基础，同时也要“积极肯干，不谋私利”。而“才”，应该说在“军事、政治、文化、党务、民运各方面”“有独立的工作能力”，也即能够胜任中国共产党交给的各项任务。“德才兼备”也是中华民族在用人方面积累下的经验，同时也显示出毛泽东同志对中国古人的用人政策有着深刻的认识，并能够从中吸纳有益的经验和教训。

第四，提出了五项爱护干部的具体做法。毛泽东同志不仅对培养和使用干部提出了原则和措施，同时也指出“必须善于爱护干部”，并提出了“指导他们”、“提高他们”、“检查他们的工作，帮助他们总结经验，发扬成绩，纠正错误”、“对于犯错误的干部，一般地应采取说服的方法，帮助他们改正错误”、“照顾他们的困难”等五项具体措施。这实际上是不断提高干部队伍素质和保障队伍稳定的可靠保障。前三项我们都可以视作是对干部的培训和锻炼，而第四项允许犯错误，并帮助改正错误，对于提高干部队伍的能力和素质尤为重要；第五项为干部解决困难则是解除其后顾之忧，是干部“积极肯干”的有力保障措施。这些具体的措施，即便是经济社会高度发展的今天，对于干部包括少数民族干部队伍建设而言，也依然具有非同一般的指导意义。

最后，提出“各级政权机关均应按各民族人口多少，分配名额”，也即按照与少数民族人口比例相当的原则培养和使用少数民族干部。中国历代王朝，包括以少数民族为主体建立的王朝或政权，也培养少数民族的土司、头人，乃至王公，但少数民族干部和他们完全不同，少数民族干部代表着本民族劳动人民，同时也代表着各民族劳动人民的利益。我国是一个多民族国家，其中汉族是人数最多的民族，其他55个民族人数相对较少，培养和使用少数民族干部是民族平等的重要体现，也是民族平等政策顺利实施的有效保障，但少数民族干部队伍保持多大的规模才能体现民族平等，或满足民族发展的需要？这是一个必须面对而且难以衡量的问题。毛泽东同志提出的按“各民族人口多少，分配名额”，虽然不是针对少数民族干部队伍整体而言的，但在各级机关中按照各民族的人口比例来配备干部无疑可以将民族平等的原则在某种程度上实现量化。这或许是新中国成立后，乃至今日我们在少数民族干部政策方面依然坚守的原则的主要原因。也就是说，毛泽东同志的这一思想，对中华人民共和国三代领导集体的少数民族干部政策都形成了重要影响。

值得进一步提及的是毛泽东不仅是中国共产党干部理论的创建者，而且也是身体力行的实践者。第一次国内战争期间，毛泽东同志参与和主持开办了著名的中央农民运动讲习所和广州农民运动讲习所。中央农民运动讲习所开办于1927年3月，学生来自全国17个省，共800余人，中国共产党早期的领导人恽代英、瞿秋白、彭湃、方志敏、李汉俊、李达等分别讲授主要课程，毛泽东则担任《农民问题》和《农村教育》等主要课程的教学，并做了著名的《湖南农民运动考察报告》的专题报告。广州农民运动讲习所是培养农民运动干部的学校，先后有来自全国20个省区共318名学员在此学习革命理论、进行军事训练，还到海丰、曲江等农村考察农民运动，毕业后这些学员分赴全国各地进行革命活动，成为中国革命的火种和中坚力量。

二 周恩来同志培养和使用少数民族干部的思想

周恩来是中国共产党第一代领导集体的主要成员之一。周恩来同志一生为我国的民族事业做出了突出贡献，他把马克思主义民族理论和我国的民族问题的具体实践相结合，不仅在我国解决民族问题时取得了许多重大成绩，而且也丰富和发展了马克思主义民族理论。新中国成立后他主持国务院工作26年之久，不仅在解决国内民族问题上始终坚持马克思主义的民族平等原则，积极贯彻各民族共同繁荣的方针，也形成了自己对我国民族问题的认识，关于培养和使用少数民族干部的思想即是其中重要的组成部分，今天仍不乏其重要指导作用。

早在1949年新中国成立前夕，周恩来同志在全国政协预备会议上的报告中就代表中共中央从理论上阐述了我国实行民族区域自治制度的原因。之后，在《关于西北地区的民族工作》《民族关系》《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议的报告》《民族区域自治有利于民族团结和共同进步》和《关于我国民族政策的几个问题》等众多讲话中，周恩来同志多次对民族区域自治制度理论及其实施情况进行具体论述，其中《关于我国民族政策的几个问题》和《民族区域自治有利于民族团结和共同进步》是能够比较全面反映周恩来同志民族理论的讲话，尤其是前者，集中反映了周恩来关于培养和使用少数民族干部的思想。

由这些文献分析，周恩来关于培养和使用少数民族干部的思想，大致包括了如下主要内容。

一是，施行民族区域自治政策是我国解决民族问题的实际决定的，而培养和使用少数民族干部是实施民族区域自治的必要保证。

1957年3月25日，周恩来在中共浙江省委扩大会议上做了《民族区域自治有利于民族团结和共同进步》的讲话，其中对我国的民族实际做了如下阐述：“我国和苏联的情况很不同。在我国，汉族人口多，占的地方少，少数民族人口少，占的地方大，悬殊很大；在苏联，俄罗斯人口多，但占的地方也大。中国如果采取联邦制，就会在各民族间增加界墙，增加民族纠纷。因为我国许多少数民族同汉族长期共同聚居在一个地区，有些地区，如内蒙古、广西、云南，汉族都占很大比重，若实行严格的单一民族的联邦制，很多人就要搬家，这对各民族的团结和发展都很不利。所以我们不采取这种办法，而要实行民族区域自治的政策。”应该说，如前所述，从“联邦制”到“民族区域自治”是中国共产党对中国民族实际的认识进一步深入的结果，对此周恩来同志在同年8月在全国人民代表大会民族委员会召开的民族工作座谈会上所讲的《关于我国民族政策的几个问题》中对此有了更进一步的系统阐述，认为：“在中国适宜于实行民族区域自治，而不宜于建立也无法建立民族共和国。历史发展没有给我们造成这样的条件，我们就不能采取这样的办法。历史发展给我们造成了另一种条件，就是中国各民族杂居的条件，这种条件适宜于民族合作，适宜于实行民族区域自治。”周恩来同志提及了两个重要的问题：其一是，中国“这个社会主义国家，不是哪一个民族所专有，而是我们五十多个民族所共有，是中华人民共和国全体人民所共有”。这一认识是完全符合中国历史的实际的，“中国”这个词形成于汉族居住的中原地区，用于指称政权则形成于先秦时期的夏商周三朝，秦始皇统一六国之后，“中国”开始有了指称以中原地区为中心的“大一统”的含义，但其后如果没有少数民族，尤其是北方少数民族对“中国”的认同，诸如匈奴人建立的汉、鲜卑人建立的北魏、契丹人建立的辽、女真人建立的金、蒙古族建立的元、满族建立的清等，不仅认同“中国”，而且以“中国正统”自居，由此为中华人民共和国的疆域和民族分布奠定了牢固基础。其二是，中国是一个杂居的多民族国家，“中国的民族发展在地区上是互相交叉的，内地更是如此。汉族曾经长时期统治中原，向兄弟民族地区扩张；可是，也有不少的兄弟民族进入过内地，统治过中原。这样就形成各民族杂居的现象，而一个民族完全聚居在一个地方的比较少，甚至极少。……每个国家都有它自己的历史发展情况，不能照抄别人的。采取民族区域自治的办法对于我们是完全适宜的”。而少数民族干部的培养和使用是民族区域自治实现的一个关键因素，“既然是民族自治，就要培养民族干部”。周恩来同志提出“培养少数民族干部是今后的一项重要任务”。在少数民族地区广泛任用少数民族干部，一方面是我党民族平等、民族区域自治政策实施的可靠保证，是民族区域自治制度所要求的干部民族化的需要；另一方面则是考虑到少数民族地区的实际情况，诸如民族感情、风俗习惯、语言文字等的差异更有利于少数民族干部开展工作。基于这诸多方面的考虑，周恩来同志认为“在每个民族自治地方，民族干部应该做负责工作。当然不是所有的负责人都不能由汉族干部担任，但是民族干部总要负更多的责任。因此，就应当有步骤地有计划地培养少数民族干部”。“应该帮助各民族训练和培养成千上万的干部，并为逐步改善和提高各民族人民的经济、文化、生活水平而努力。”周恩来同志的这些认识和毛泽东少数民族干部思想有着很多的共同之处，也构成了第一代领导集体少数民族干部思想的重要组成部分，对于新中国成立初期我国少数民族干部政策的确立起到了重要的指导作用。

二是，明确提出了“干部民族化”问题，将毛泽东同志提出的“各级政权机关均应按各民族人口多少，分配名额”进一步具体化。

在《关于我国民族政策的几个问题》中，周恩来同志更是明确提出了“干部民族化”的问题，认为“肯定地说，民族自治权利必须受到尊重。凡是宪法上规定的民族自治权利，以及根据宪法制定的有关民族自治权利的各种法规、法令，统统应该受到尊重。”而如何保证民族自治权利，周恩来同志指出：“既然承认各民族的存在，而我们又是多民族的国家，民族化问题就必须重视。因为经过民族化，民族自治权利才会被尊重。”“关于干部方面的民族化，就是民族干部应当有一定的比例。在汉族人多的地方，容易忽略少数民族干部的一定比例。即使少数民族人口少，也必须照顾这一点。所以民族自治权利问题、民族化问题，政府机关要多注意。”也就是说，如果毛泽东同志提出的“各级政权机关均应按各民族人口多少，分配名额”还不是很具体的话，那么周恩来同志将其具体化为“干部民族化”，也即少数民族干部应当有一定比例，有了具体的要求。

三是，干部的“民族化”要因地制宜，切忌一刀切。

针对民族自治地方的干部，周恩来的讲话则着重指出要“因地制宜”: “自治区、自治州、自治县的行政机构，是不是一定要跟省、专区、县一样？这个问题还值得研究。过去太求同了，不那么妥当。各省之间都不应当完全一样，自治区与省，自治州与专区，自治县与县，就更不应当一样，应当因地制宜。在每个民族自治地方，民族干部应该做负责工作。当然不是所有的负责人都不能由汉族干部担任，但是民族干部总要负更多的责任。”如何理解上述讲话的内容？结合前述对“民族化”的阐述，笔者认为有三点是要关注的：其一是，周恩来同志提出的干部“民族化”更多的是从多民族国家的角度而言的，并不单指民族自治地方，重要的是强调要注意少数民族干部的培养和使用。其二是，对于民族自治地方的干部则强调的不仅仅是比例的问题，而是“民族干部应该做负责工作”的问题，尤其是提出了“民族干部总要负更多的责任”。其三是，民族自治地方强调少数民族干部“要负更多的责任”也并不是完全排斥汉族干部，“当然不是所有的负责人都不能由汉族干部担任”, “应当因地制宜”，按照民族自治地方的实际情况确定。总的原则是：“在那些兄弟民族占多数的自治区、自治州、自治县，派汉族干部应当少而精，就是要派好的、得力的干部，不能多而滥。”

四是，少数民族干部的培养要注重交流，不断提高工作能力。

关于少数民族干部的能力培养，周恩来在讲话中提出了一个具有很强操作性的办法：“应当有步骤地有计划地培养民族干部，要派好的干部到中央、省来学习，也要多把好的干部派回去，这才有利。这一方面，以后中央和省应当多注意些。另一方面，也应当派汉族干部去帮助自治区、自治州、自治县的工作。”这种培养方式应该就是今天在少数民族干部培养方面起到十分重要作用的挂职锻炼。

五是，在强调加强培养少数民族干部的同时，周恩来同志认为也要加强少数民族科技人才的培养，以满足少数民族地区经济文化发展的需要。

随着社会主义建设事业的逐步展开，尤其是少数民族地区经济、文化的发展，各类科技人才的缺乏已经成为越来越迫切需要解决的问题。为此，在周恩来同志的主持下，1950年政务院批准了《培养少数民族干部试行方案》，这是我国制定的最早的关于民族教育的政策。1951年第一次全国民族教育会议通过的《关于加强少数民族教育工作的指示》《培养少数民族民族师资试行方案》《少数民族学生待遇暂行办法》等确定了当时民族教育的总方针和解决一些现实问题的政策。1952年颁布的《关于建立民族教育行政机构的决定》则对民族教育的管理做出了明确规定。1956年，第二次全国民族教育会议制定了民族教育的12年发展规划，民族教育事业开始稳步发展。周恩来同志不仅在制定我国民族教育的大政方针方面有着突出的贡献，而且对于少数民族教育的具体事务也颇为关注，如中央民族学院（今天的中央民族大学），以及西北、西南、中南民族学院的成立就是在周恩来同志的直接关怀下实现的。正因为有了周恩来同志的关怀，至1958年少数民族在校小学生比新中国成立前增加了6倍多，中等学校学生增加了近80倍，高等学校学生增加了27倍多，为少数民族地区培养了大量干部和科技人才。到1957年8月，民族院校已经为少数民族地区培养了近40万少数民族干部和科技人员，为少数民族地区的发展做出了重大贡献。

除毛泽东、周恩来之外，刘少奇、朱德等第一代领导集体主要成员也有过关于培养和使用少数民族干部的论述，但有关文献相对较少，主要精神已经体现在上述之中。