第二节 二道绿隔地区发展的成效与问题

一 取得成效

（一）绿化任务基本达标——功能多元化

随着二道绿隔地区绿化工程的快速推进，特别是近年来郊野公园建设和百万亩平原造林等生态工程的推动，二道绿隔地区的生态、经济、社会发展取得了明显成效。截至2011年底，第二道绿化隔离地区绿化建设工程完成新建绿化面积163.73平方公里（24.56万亩），栽植各类苗木2814万株。目前，第二道绿化隔离地区林木绿地面积达443.7平方公里，其中生态林面积276平方公里，占62%，初步形成了以河路为主体的绿色走廊和生态景观带，有千亩以上生态片林59处。东部温榆河、潮白河与中心城市之间新建绿地面积达8.1万亩，形成了宽厚的绿色廊道生态景观。西部以永定河沿岸、浅山丘陵地区为重点，新建绿地10.3万亩，治理沙荒地5000多亩，形成了永定河森林公园、丰台区北宫森林公园、千灵山自然风景区、青龙湖公园等一批休闲游憩、旅游观光的公园绿地；建设观光采摘园15个，苗木基地10个，形成了一批以旅游休闲、观光采摘为主的绿色产业项目，据不完全统计，年直接经济收益5400万元以上。此外，绿地管护还解决了当地2万多名农村劳动力的就业问题，促进了农村经济社会发展和农民就业增收。

绿化生态工程的实施，大大增加了该区域生态林总量，绿隔地区“绿色生态屏障、游憩休闲场所和绿色产业发展载体”的功能定位更加凸显，形成了由公园绿地、防护绿地共同构成的“环状宽带式”布局的环城绿色生态景观，有效限制了城市“摊大饼式”的无序扩张，在改善首都生态环境、保护首都生态安全、建设生态文明等方面发挥了重要作用。从控制城市无序蔓延到改善城市环境（治理细颗粒物）和增加农民就业、改善民生，从强调生态效益到提升游憩效益、控制城市平面扩张的结构效益，各方面成效明显，绿隔建设的生态功能效应日益多元化。

（二）城市功能不断完善——城镇体系化

随着城镇化进程的快速推进，二道绿隔地区城市功能不断完善，城镇体系不断健全，空间布局不断优化。7个新城及2个地区（海淀山后、丰台河西）, 20余个小城镇，近30个功能区，1000多个行政村，形成了立体的城乡人口聚集空间体系，一方面承接了中心城产业、功能和人口向郊区的扩散，另一方面有效吸收了城市边缘地带大量居住和就业人口在本地区的集聚。其中，新城发展迅速，范围所及400个村庄中已搬迁安置约200个，占50%；搬迁安置人口约13万人，占40%；拆除宅基地及村镇企业面积约24平方公里，占33%。重点功能区实施已经过半，四环与六环之间已开发完成56平方公里产业用地，占区域规划产业用地面积的61%。小城镇建设快速推进，2003～2010年城镇建设用地从120平方公里增长至204平方公里。

（三）产业升级趋势不断加强——工业园区化

根据2011年国土部门的相关数据，二道绿隔地区集体产业用地（主要指第二、第三产业用地）约120平方公里。二道绿隔规划区域产业以非农产业为主导。受级差地租提升的影响，二道绿隔地区的产业发展越来越多地呈现高效产业替代低效产业的现象，农业结构调整向特色精品农业和生态都市农业方向发展，非农产业由分散的工业大院为主向高科技园区集中发展，同时散落于广大乡村地区的低端瓦片也在经历着向高端瓦片升级的过程。如东升科技园、玉泉慧谷等乡镇产业园区建设，推进了区域产业结构的升级。朝阳的南磨房乡、高碑店乡土地自主开发能力强，对土地资源经济依赖大大降低，不断向高端产业层次迈进。

（四）农村集体经济实力不断壮大——收益资产化

二道绿隔地区农民收入增长的关键因素是集体经济投资收益和其他业务收入增长较快。从收入来源看，2012年集体经济组织其他业务收入、投资收益、营业外收入分别是58亿元、5.7亿元、16.2亿元，分别占收入总额的9.4%、0.9%、2.6%，分别较上年增加42.9%、121.9%、7.3%。一方面，随着城市化进程加快，大量土地被征占，集体经济组织获得大量征地补偿款可以用来对外投资，投资收益增长较快；另一方面，集体经济组织大力开展房屋和土地租赁业务，其他业务收入增长较快。根据城乡结合部调查，该类地区农民收入中财产性收入所占比重较大，平均达到35%，个别地区达到50%，明显高出全市10%左右的平均水平。

（五）政策机制不断探索和完善——政策可操作化

2003年，市政府出台的15号文提出绿化占地补偿政策、建设补助政策、养护补助政策以及3%绿地建设配套开发建设项目政策。同时，在新城、小城镇、重点功能区以及绿色空间等地区都有相应的政策和实践探索。2010年，启动了50个重点村建设，多数位于五环到六环之间。重点村建设的基本模式是1/3平衡资金，1/3还绿，1/3回迁安置房、基础设施、产业用地，将拆迁、建设、社保等各类成本一次性打包，一次性解决。优点是解决农民城市化问题较彻底，缺点是带来了资金平衡的压力。2011年以来，西红门镇探索了集体产业用地集约利用新模式，1/5建设用地，4/5还绿，降低了开发成本，提高了城市化改造的效率，取得了重要的经验。二道绿隔地区政策推进取得重要进展，可操作性不断增强（见表4）。

二 存在问题

（一）空间发展无序，规划落实难度加大

近年来，全市集体产业用地向城乡结合部集聚的特征更为突出，超过50%的集体产业用地分布于六环内，存在产权制度不完整、依法流转有困难、隐性流转比较普遍以及违法违规用地较为突出等问题（见图2、图3）。

课题组采用SPOT卫星遥感影像，进行了2005年、2007年、2009年、2011年和2012年的土地利用消长变化监测，土地利用消长变化情况如图4所示。受北京市城市快速扩展的影响，建筑用地一直处于快速增长的状态，由2005年的1000.48平方公里增长为1457.96平方公里，占地面积增长了45.72%；耕地由887.87平方公里减少为167.08平方公里，占地面积减少了81.18%；林地、草地和菜地面积略有增加，其他用地面积略减少。2012年较2011年，二道绿隔地区建筑用地仍在增长。林地面积比例大幅增加，由2011年的20.34% 上升至32.11%，增长约12个百分点。耕地面积比例由2011年的17.3%锐减至2012年的5.53%。二道绿隔林木覆盖率要求达到50%以上，但该区域内建筑用地和建设用地总和占全部土地面积的比例超出了1/2，林地面积不到全部土地面积的1/3，且未利用土地占全部土地面积不足1%，未来生态建设用地相对紧缺。

空间扩张无序导致落实规划难度加大。绿隔地区土地利用情况复杂，集体产业发展与规划目标之间矛盾突出。由于该规划区域大部分属于城乡结合部，非农产业发展迅速，地租上涨快，土地被大量改造成为建设用地。当绿隔地区土地规划用途与实际用途不一致时，为实现还绿，规划实施必然涉及土地腾退和搬迁。随着土地流转费用、征地拆迁成本等快速增加，二道绿隔建设成本不断增加，加大了规划落实的难度。

（二）产业布局缺乏统筹，未与农村旧村改造形成联动

一是产业发展中的“小、散、低”现象突出。第二产业以低端制造业、建筑业为主；第三产业以技术含量不高的仓储、物流、餐饮等为主，超过80%属于租赁经营，对北京耕地保护、绿地建设、城市规模都构成很大冲击。集体产业用地在分布和经营管理上仍然以小规模、分散式的“村村点火”为主，集体产业用地与国有产业用地交叉分布，给集体土地集约利用增加了难度。2010年全市镇、村产业基地与市级以上开发区单位面积产出进行对比，发现集体产业用地产出效率最低。全市村级工业大院、乡镇工业小区与农民就业基地、市级以上开发区每公顷产出分别为352万元、943万元、30246万元，比值为1∶2.68∶85.9。

二是产业发展没有带动周边村庄改造和农民上楼。传统的工业化发展模式主要是占地或征地，给农民少量补偿后，与农民基本没有其他关系，结果造成大量的社会遗留问题，突出表现在村庄改造的滞后上面。农民出于自身需求或为获取未来土地拆迁收益，大量加盖和扩建，甚至侵占街坊道路等公共空间，导致村庄人居环境日益恶化。

（三）外来流动人口无序聚集，人口、资源、环境压力不断加大

二道绿隔地区地处城乡结合部，是流动人口的聚集区，加剧了人口管理和基础设施压力。以50个重点村为例，村均常住人口2.4万人，户籍人口0.4万人，外来人口2万人，比例达到1∶5。昌平区流动人口总量大，增加速度快。2007年流动人口46万人，2012年底78.88万人，5年增加了71.5%，导致严重的人口倒挂现象。全区流动人口主要集中分布在二道绿隔地区的北七家镇、回龙观镇、东小口镇、沙河镇以及城北街道5个镇（街道），占全区流动人口的74.7%。随着人口规模快速膨胀，城市资源承载和运行保障压力不断加大，对环境也产生了一定的破坏作用，造成交通拥堵、房价昂贵、空气污染、生活污水排放等。此外，部分外来流动人口聚集区的违法犯罪等刑事案件频发，房屋管理难度加大，消防等安全隐患突出，农村社会管理压力沉重。

（四）绿化实施缺乏有效政策支撑，农民权益受到较大影响

受现实条件和相关政策制约，绿化隔离区建设在强化首都生态屏障功能的同时，没有从根本上建立起促进农民增收的长效机制。一是农民土地权益缺乏有效保护。多数绿化建设项目采取只占不征的办法，这导致了该地区农民隐性无偿失地。农民只得到每亩500元的土地流转费，每3年递增10%，到2013年为650元/亩。而二道绿隔地区靠近城区，土地的级差地租随着城市化进程加快而快速增加，目前这些土地流转费用最低也在每年1500元/亩左右。二是农民就业权益没有得到充分考虑。二道绿隔建设占用了大量的土地资源，但没有相应的替代产业解决农民由此造成的再就业难题。在调查的40个乡镇中，2012年本地劳动力就业率只有81.2%，较全市郊区农业户籍劳动力就业率低9个百分点。三是农民的社会保障水平依然相对较低。尽管受访地区农户均参加了养老保险和医疗保险，但是普遍保障水平比较低。年缴纳养老保险的标准为960元，相当于城镇养老保险年投保基数的50%；医疗保险平均每年每人投保基数为1407元，与城镇职工医疗保险的投保基数相差1114元。

（五）集体经济效益下滑、分化明显，推进综合体制改革要求日益强烈

一方面，集体资产经营水平有待进一步提高。在631个改制单位中，仍有387个单位没有实现按股分红，占61.3%。二道绿隔地区集体负债总额1402.9亿元，较2011年增长14.6%。集体所有者权益（集体净资产）总额681.4亿元，较2011年减少1.7%。资产负债率达67.3%，较2011年增加了3.4个百分点。

另一方面，乡村集体经济组织资产分化明显。681个村中，有50个村资不抵债，占7.3%。净资产0～5000万元的385个，占56.5%; 5001万～10000万元的115个，占16.9%; 10001万～20000万元的76个，占11.2%; 20001万～30000万元的32个，占4.7%; 30001万～50000万元的14个，占2.1%; 50000万元以上（不含50000万元）的9个，占1.3%。乡镇集体经济组织净资产分化更为明显。64个乡镇中，有2个乡镇资不抵债，占3.1%。净资产0～10000万元的17个，占26.6%; 10001万～20000万元的10个，占15.6%; 20001万～30000万元的9个，占14.1%; 30001万～50000万元的11个，占17.2%; 50001万～100000万元的13个，占20.3%; 100000万元以上（不含100000万元）的2个，占3.1%（见图5）。现在村与村、镇与镇情况发展差异大，二道绿隔地区发展需要分类推进。

集体经济发展效益下滑以及显著的差异性，根源在于农村综合体制改革的滞后，仅继续在集体经济内部进行改革已无法解决根本问题。如农村集体土地确权滞后导致的产权不清晰，引发了大量的城乡利益主体侵夺土地权益的机会主义行为，导致绿隔地区的混乱状态；二元土地制度限制了农民获得应有的级差地租收益，限制了集体产业用地集约高效利用，限制了社会资本要素向农村地区流动；新型集体经济组织还没有真正建立起“产权明晰、责权明确、政企分开、管理科学”的现代企业管理模式；乡村集体经济发展缺乏区域统筹机制；社会性开支费用持续增加等。

（六）开发建设资金平衡压力加大，急需创新城市化模式

二道绿隔地区推进城乡发展进程，主要面临三重资金平衡压力。

一是拆迁成本压力。传统城市化模式主要以征地形式从农民和村集体获得土地，给予一定补偿的同时土地便与农民和村集体再无关系。这种一次性博弈的城市化模式引发拆迁成本快速上升，致使一些旧村改造项目也由于拆迁成本过快上升而在滚动开发建设中被长期搁置，如高碑店乡的白家楼村。

二是社保成本压力。不算超转人员，以一个普通劳动力一次性趸交15万～17万元标准，按照小村1000～2000人、大村3000人计算，农转居社保资金，规模小的村一次需要缴纳约2亿元，规模大的村约3亿～5亿元。二道绿隔地区农业户籍人口约80万人，概算转居社保总成本为1200亿元，单靠市财政或村集体经济组织难以承担如此高昂的转居社保成本。

据测算，城乡结合部50个重点村农民市民化成本人均50.9万元（不含人均50平方米回迁房价款），代表了集中城市化地区情况。平谷区马坊镇下辖7个村整建制转居，人均市民化成本为18.77万元，其中，拆迁建设费用12.5万元，社保成本6.27万元，代表了非集中城市化地区情况。以二者平均值34.8万元作为市民化平均成本，二道绿隔地区现有农业户籍人口80万人，合计需要2784亿元资金。随着时间推移，拆迁、建设、社保等分项成本还会进一步提高。

三是绿化维护成本压力。以丰台区为例，2008年以前，一道与二道绿隔占地补偿和养护补助政策完全一致，而2008年以后一道绿隔地区每年每亩占地补偿增至1000元，养护补助增至1334元（每平方米2元）。二道绿隔养护成本、养护水平不低于一道绿隔，但每亩只有650元补贴。随着物价、劳动力成本上升，目前养护补助已很难满足养护费用支出。

（七）政策机制有待理顺和进一步完善

一是政出多门、目标不一。规划、国土、园林、农口等多个部门往往出现政策不能衔接，政策目标不一致、不配套，部门间行政审批脱节等问题，降低了政策的可操作性。二是政策缺乏系统性。如3%的配套建设用地政策由于缺乏相关配套政策，相关建设项目申请困难，影响了规划的顺利实施。一道绿隔、平原造林政策与二道绿隔政策也存在明显差异。另外，2003年二道绿隔15号文提出绿化补偿政策期限暂定为10年。目前10年时间已到，未见出台接续政策。三是政策出台严重滞后于形势的发展。二道绿隔地区没有针对快速推进的城市化进程中农民转居、集体土地拆迁、集体建设用地流转等方面出台相应政策，使地区发展缺乏有效的政策支撑。