第五节 下一步工作重点：乡镇规划调整试点

目前全市二道绿隔地区集体产业用地约120平方公里，是下一步启动二道绿隔地区规划实施的重点。目前，启动二道绿隔地区规划实施，客观上需要通过规划调整手段实现资金平衡，带动升级改造。需要在已有经验探索基础上首先明确和设计地区总体资金平衡的主导机制，同时参照不同区位的资金平衡机制，提出下一步具体规划调整的试点方案。

一 总体成本概算

（一）50个重点村模式的资金平衡机制

按照50个重点村总拆除土地面积的1/3平衡资金，1/3还绿，1/3回迁安置房、基础设施、产业用地模式，单位拆迁建设成本为（2016-307）亿元 ÷ 45平方公里 =38亿元/平方公里（总成本减去社保成本后的住宅与非住宅拆迁、回迁房建设以及征地费用，然后分摊到每平方公里）。可增加绿地40平方公里，需要40平方公里的平衡资金。总体建设成本大致为120平方公里×38亿元/平方公里=4560亿元。

（二）西红门镇工业大院改造模式资金平衡机制

按照西红门镇工业大院改造模式资金平衡机制，拆除面积的1/5为建设用地，4/5还绿，单位拆迁建设成本约为275.84亿元÷ 10平方公里=27.5亿元/平方公里（见表7），可增加绿化用地96平方公里、建设用地24平方公里。总体建设成本大致为120平方公里×27.5亿元/平方公里=3300亿元。可见，西红门模式降低了城市化成本1260亿元，增加了56平方公里还绿面积，为农民留下了可持续发展的产业用地。按二道绿隔地区64万名劳动力测算，2400万平方米/64万=37.5平方米，距离劳均50平方米的留地指标还有一定空间，使后续实际操作具有了一定的空间和弹性。

二 区域成本概算

现主要以西红门镇工业大院改造项目和长辛店镇赵辛店村新农村社区项目为例说明。

（一）西红门镇工业大院改造项目

1．基本情况

为推动城乡结合部改造，改变西红门镇现有面貌，大兴区在西红门镇原有镇域规划（2003年批复）基础上进行了调整，编制了《大兴区西红门镇城乡结合部整体改造试点规划方案（城乡统筹规划及局部地区控制性详细规划）》，并于2012年7月获得了批复。该规划新增了城镇建设用地用于资金平衡，安排了集体建设用地用于产业发展和集体经济，并安排了绿化空间改善环境。由于按照建设用地和绿地2∶8的比例进行规划编制，未进行进一步成本平衡测算，在实际操作中资金平衡压力较大（见表5）。

2．资金平衡测算

推进西红门整体改造项目的支点是实现资金平衡。

首先是支出项目测算。

（1）拆迁成本。按照大兴区出台的《集体土地非住宅拆迁补偿办法》（京兴政发〔2011〕 16号）文件精神，包括地上物补偿、停产停业补偿和搬家费，共计以1200元/平方米单价补贴商户。这个拆迁补偿价格相当于丰台区邻近地区拆迁补偿价格2000～3000元/平方米的50%左右。27个工业大院拆除面积共计960万平方米，拆迁补偿约为114.24亿元。

（2）基础设施配套成本。首先需要计算单位建筑面积平均基础设施配套成本。寿保庄村工业大院位于3#地块，规划为集体产业用地，占地约30公顷，规划建筑面积约48万平方米。基础设施配套假设主要是道路建设，如表6所示，5条道路总投资2.47亿元。单位建筑面积造价为514.58元/平方米。5个地块总建筑面积为960万平方米，总共配套基础设施成本约为960万平方米×514.58元/平方米=49.4亿元。

（3）拆迁融资成本。先计算单位建设面积的融资成本。寿保庄科技产业园（3#地）拆除腾退项目已获得建行大兴支行3.85亿元资金支持。拟启动的2#地和5#地拆除腾退工作，总投资28.7亿元，其中银行贷款20亿元。目前，已由建行、国开行、农行3家银行组成银团联合负责贷款项目。3块地新增建设面积为121.38万平方米，单位新增建设面积拆迁贷款为1965元/平方米。按年息8%计算，单位拆迁融资成本为1965元/平方米×8% =157元/平方米·年。5块地总共新增建设面积为217.78万平方米，总计年融资成本为157元/平方米×217.78万平方米=3.4亿元。考虑到建设的周期因素，按5年为周期，总计3.4亿元×5年=17亿元。

（4）机会成本。拆迁协议中包含了对村集体和农民出租收益不降低的承诺，因此需要将因工业大院改造造成的出租收益损失作为机会成本纳入总成本。改造前农民和村集体通过土地租赁（约952公顷土地），年租金收入约2亿元。工业大院拆除后，这部分收益成为整体改造工程的机会成本。以5年为周期，共计10亿元。

（5）建安成本。4块地面积按200万平方米，建安成本4000元/平方米计算，共计200万平方米×4000元/平方米=80亿元。这部分成本需要在今后3～5年内随着整体改造的完成而逐步消化。

（6）绿化及管护成本。8平方公里（800万平方米）需要还绿，按现实发生成本13元/平方米计算，总计年建设管护成本为800万平方米×13元/平方米=1.04亿元，5年总计1.04亿元×5年=5.2亿元。

完成西红门综合整治改造项目，近5年内，项目总成本支出共计114.24+49.4+17+10+80+5.2=275.84亿元。

其次是收入项目测算。

（1）1#地上市收益。按照原规划设计，1#地为国有建设用地，用地性质属于住宅用地，主要用于平衡整体改造项目的全部拆迁费用。目前，附近地区商品房单价3万元/平方米，按照50%估算招牌挂价格，即楼面地价为1.5万元/平方米。1#地总建筑面积为126.3万平方米，共计可拍得款项126.3万平方米×1.5万元/平方米=189亿元。可以解决拆迁成本114.24亿元、基础设施配套成本49.4亿元、拆迁融资成本17亿元，剩余8.36亿元。考虑到基础设施配套部分投资市发改委可以补贴部分，假设基础设施投入政府支持50%，即节省支出24.7亿元，则该款项还有部分结余，约8.36+24.7=33.06亿元，一部分用于财政上缴，一部分用于拆迁成本上升等因素造成的未来不确定性，或可补贴其他4块地的后期建设成本。

（2）2#～5#地出租收益。其余4块地的收益主要用于平衡机会成本、建安成本与绿化养护成本，共计10+80+5.2=95.2亿元。4块地共计建筑面积197.65万平方米，按照1.5～2元/平方米·天价格出租，年收益为197.65万平方米×1.5元/平方米·天×365天=10.8亿元或197.65万平方米×2元/平方米·天×365天=14.4亿元。未来5年收益为10.8亿元×5年=54亿元或14.4亿元×5年=72亿元。尽管全部建成需要一定时间，未来5年总收益应小于这个数字，但考虑到未来租金升值潜力没有纳入，可以假定两方面因素相互抵消。目前看，这部分资金平衡压力较大，按照单价1.5元测算，存在41.2亿元缺口。假设单价2元，也有资金缺口23.2亿元。考虑到1#地资金存在结余以及整体项目进一步压缩成本的因素，目前的资金缺口可以从这两方面挖掘潜力予以解决，或可以按照二道绿隔地区2003年出台的15号文关于“3%配套建设用地”政策，8平方公里的绿地可以获得24万平方米建设用地指标，从而有效弥补资金平衡缺口。但该政策在大多数地区未获得有效执行，可操作性较差。

综合分析如下。

此外，西红门镇仍然有农业户籍人口近2万人，按照20万元/人的转居成本测算，大约需要40亿元。如果考虑到这部分成本，该整体改造项目的资金成本压力会更大。

综上，西红门镇整体改造项目资金平衡处于紧平衡状态，进一步挖掘资金成本降低的潜力成为当务之急。

3．规划调整建议

一是增加建筑用地和建设用地指标。为了更便于高端项目的引进，建议适当放宽容积率等相关规划指标的限制，允许区县在保持总体用地规模不变、保障道路通行的情况下进行适当调整。同时，按照绿隔15号文3%配套产业用地政策，增加建设用地指标。

二是下放规划与项目审批权限。对规划调整工作，由市规划委批复改造试点的总体规划，区县批复街区层面或具体项目层面的详细规划，同时请市规划委加大工作指导力度。大兴区城乡结合部改造试点梳理了项目审批流程。按照现行政府投资政策，投资30%及以下按照补助管理，只审批一次资金申请报告；投资30%以上按照直接投资管理，需要审批可行性研究报告、初步设计概算等手续，程序较多。对于项目审批授权区县发改部门进行审批，加快项目手续办理，区县批复文件及时报市发改委备案，市里加强监管。

三是土地利用规划调整。由于城乡结合部耕地、基本农田指标紧张等原因，基本农田分布分散且不规则，在城乡结合部改造试点规划编制后，基本农田的布局对于规划实施，特别是市政管线、道路的建设制约严重，为推进城乡结合部改造试点方案的顺利实施，建议允许区县在镇域范围内保持基本农田指标不变的情况下，通过开展土地利用规划修编或规划调整，推进城乡结合部改造试点的实施。

（二）长辛店镇赵辛店村新型农村社区建设项目

区位条件较差地区，需要探索就地改造等实施模式，尽可能降低开发成本。但仍然可能由于资金平衡困难而难以启动，甚至在全镇范围内也难以实现资金平衡。长辛店镇长期以来无规划引领，村自为战发展，同时承担了大量的绿化任务且国家交通动脉、厂矿建设和军队院校占用大量土地，缺乏区域内交通干线，旧村改造滞后。长辛店镇赵辛店村区位条件特殊，村域内有京石高速、京周公路、朱云路、石油库路4条公路和京广、京九西长线、首钢铁路专用线、京石客运专线4条铁路线，还有装甲兵工程学院等部队占地，加之有基本保护农田，集体土地碎片化，难以集约利用，完成城市化面临着巨大的资金压力，属丰台区的困难村。

1．基本情况

赵辛店村位于丰台区长辛店镇镇域南部，距镇政府驻地4.4公里。村总共有1510户6254人（其中非农户3959人），劳动力1152人，常住人口6433人。2012年人均纯收入为11680元。赵辛店村域总面积为4161亩，农用地2137.05亩，建设用地1640.8亩，其他用地面积约383.15亩。

赵辛店新型农村社区建设被列为长辛店镇政府重点工程项目。加快落实丰台区“十二五”规划确定的河西生态发展区的功能定位，计划以新农村社区项目形式推进城市化进程。项目建设内容包括：新民居项目，总占地约300亩，回迁房面积36万平方米，通过村庄用地整合，实现村民上楼，改善村民居住环境；长辛店南部区商业配套项目，总占地310亩，规模33万平方米，提高赵辛店土地使用率；仓储物流配送中心项目，总占地634亩。利用交通便利，适宜物流配送企业发展的条件，使本村经济长久可持续发展。目前，河西再生水厂及配套设施正在建设中，现着手启动村民上楼试点项目。预计赵辛店新型农村社区5年内完成。

2．资金平衡方案比较

主要设计了三种资金平衡方案，具体测算如下（见表8）。

总结以上资金测算分析，如按照方案一可实现赵辛店产业用地资金回笼23.5亿元，资金平衡结余-23.86亿元；如按照方案二可实现赵辛店产业用地资金回笼31亿元，资金平衡结余-16.36亿元，仍不能实现资金平衡；如按照方案三可实现赵辛店产业用地资金回笼48.3亿元，资金平衡结余0.94亿元，刚好实现资金平衡，但是农民的村集体失去了永续发展的产业基础。可见，在维持农民的长期产业发展依托的目标与现实的资金平衡之间难以兼顾，即要实现项目的资金平衡，需要将产业项目完全变成居住项目，这显然是与农民的长期产业发展依托相违背的。

3．政策建议

一是加快镇域规划批复工作，明确河西生态旅游带的区域功能定位及产业布局。落实长辛店镇“首都园林文化休闲镇”的基本定位，融入首都核心发展圈。加快镇域总体规划编制与审批工作，对区域内各系统及组成要素进行全面统筹考虑，形成区域系统联动发展态势。并编制与总体规划配套的区域控制性详细规划及专项规划，引导镇域内经济和社会发展的一些大项目顺利落地。

二是落实绿隔建设政策。目前，长辛店镇规划绿地近70%，但仅解决了几百人的就业问题。需要挖掘镇域内现有的林业资源，进行生态建设，提高林地的土地利用率，增加农民收入，拓宽劳动力就业渠道。同时，落实“3%配套建设用地”政策，带动区域整体发展。考虑到区位差异，人均50平方米的配套产业用地指标不足，需要增加指标解决后续产业可持续发展问题。

三是土地出让金返还政策。长辛店镇属于城六区，但目前未享受城区基础设施建设市财政投资的城区政策，与一河之隔的河东地区差距很大。虽然借助园博会解决了部分主干线道路问题，但历史欠账较多，基础设施配套建设仍然是当前发展面临的瓶颈。要享受远郊区县政策，土地出让金返还区镇两级，解决资金平衡困难或者镇域基础设施建设由市财政主要承担。

四是在做好资金平衡成本测算基础上，加大代征代拆迁力度，实现城市开发建设与旧村改造的联动。要破解城市化进程中开发建设和村域建设两张皮导致村民无法整体回迁，形成城中村的局面，村域建设及产业用地不能满足后续发展，回收站、刀片厂、小加工等低端产业蔓延的一系列遗留问题（如张家坟村、张郭庄村）。要进一步统筹城乡建设用地，统筹规划，整体算账，综合平衡。由规划、国土、发改、审计等部门联合出台相关文件，将红线外旧村改造费用列入一级开发成本，实现农村的整体城市化。

五是整体城市化方案需要区级统筹。目前，区域发展不均衡，北部三村产业园区条件相对较好，辛庄村、东河沿村和张郭庄村纳入北部居住区项目。丰台科技园西二区可以把太子峪带动起来。其他几个村也有相应项目带动。李家峪村不是绿地就是基本农田，希望纳入新型社区建设项目。最困难的是赵辛店村。赵辛店村的资金平衡问题应借助区级统筹，通过地区重大项目带动解决。目前该村资源只剩下基本农田，但农田受污染，已无耕种条件，且与区域功能定位不协调，需要进行土地利用规划和产业发展规划的调整。

三 乡镇规划调整试点的选取

下一步工作重点是参照西红门镇工业大院改造经验，选择5～6个不同区位、具有代表性的乡镇进行规划调整试点。为此，首先对二道绿隔地区各乡镇资源禀赋进行聚类分析，然后结合区位功能定位选取相应乡镇试点。结合数据条件，共包含了53个乡镇样本。选取各乡镇宅基地集体使用权土地（简称集体土地）、国有使用权土地（简称国有土地）、集体资产总额和劳动力数量作为对各乡镇资源禀赋情况的考察变量，采用K-均值聚类方法，对二道绿隔地区53个乡镇进行分类（见表9）。结果显示，按照资源禀赋特征，可主要分为6个层级：①资源禀赋最多乡镇，劳均资产总额为64.92万元，劳均集体土地（指集体建设用地）为0.68亩；②资源禀赋较高乡镇，组内劳均资产总额的平均值为34.17万元，劳均集体土地平均值为0.42亩；③资源禀赋居中乡镇，组内劳均资产总额的平均值为25.38万元，劳均集体土地平均值为0.39亩；④资源禀赋相对稀缺的乡镇，组内劳均资产总额的平均值为14.48万元，劳均集体土地平均值为0.36亩；⑤资源禀赋稀缺的乡镇，组内劳均资产总额的平均值为6.79万元，劳均集体土地平均值为0.28亩；⑥需要进行个案分析的乡镇。

结合聚类分析和区位功能定位，初步确定试点乡镇名单如下：

1．丰台区长辛店镇（中心城外围边缘组团型乡镇）

2．朝阳区金盏乡（中心城外围功能区边缘组团型乡镇）

3．通州区宋庄镇（新城外围组团状集聚型乡镇）

4．大兴青云店镇（远郊平原现代农业型乡镇）

5．顺义区高丽营镇（远郊区县重点镇）

6．通州区台湖镇（经济发达地区小城镇）

目前，已经启动乡镇规划试点的项目申报工作。现已完成项目立项评审工作。

课题组组长：郭光磊 施卫良

课题组副组长：张秋锦 蒋洪昉 杜立群

执笔人：陈雪原 徐勤政 刘睿文

吕佳 王丽红 孙梦洁