第五节 北京市深化农村产权制度改革的政策建议

依托农村集体资产推进农民市民化是跨越市民化成本门槛的有效途径和必然选择。但是，在城乡二元结构体制和传统农村集体所有制条件下，农民进城转变为市民要以放弃农村原有的资产权益为前提。城乡二元体制和传统的农村集体所有制之间存在互为条件、相互制约的关系，一边要突破城乡二元结构体制，改革户籍制度，加快整建制农转居，另一边要探索集体经济新的有效实现形式，按照现代市场经济要求，深化产权制度改革。要通过市场化的手段，将农民在农村占有和支配的各种资源转变为资产，并将这种资产变现为可交易、能抵押的资本，使离开农村进入城镇的农民成为有产者，跨越市民化的成本门槛，助推农民向市民的根本性转变。为此，当前应采取以下几项政策措施。

一 破除城乡二元结构体制

推进农民市民化首先是一个探求如何实现福利待遇公平分享后的资金平衡问题。实际上，一些地区已经转居的人员由于难以迈过成本门槛，在社保和公共服务领域仍难以实现与市民的融合。由于转居人员的生产生活方式并没有发生实质性的改变，仍然在原有的集体经济组织和原有的土地上生活、工作，经济收入的高低主要依托和取决于集体经济的发展情况。另外，农民的文化素质普遍偏低而且职业技能单一，就业面不宽，缺乏市场竞争力。北京市石景山区整建制转居过程中，由于未能有效解决农民社保及公共服务问题，一度引起了大量的农民上访问题。为此，推进农民市民化，需要加大财政投入，从根本上破除城乡二元结构体制。财政投入的重点在社保、公共服务与基础设施三个方面，实施机制是市、区、镇多级统筹，分批次推进整建制农转居。

（一）加大农村居民社保投入，实现城乡社会保障制度并轨

考虑到整建制农转居人口结构复杂，不仅包括现在未实现农转居的农业户籍人口，还包括历史上转居后未真正落实就业与社保的原农业户籍人口，涉及金额大，特别需要加大区县级财政投入力度，统筹相关政策予以有效落实。如石景山区等一些地区在推进整建制转居过程中，由于前期补缴、趸缴社保资金，企业改制时用现金兑现股权，用掉了集体经济组织大量的存量资产，结果职工后续缴纳社保资金出现了现实的困难。而一些农转居人员由于就业问题没有解决，个人缴纳部分也难以承担。另外，有些人在转居过程中未参加社保。这就需要加大财政投入力度，尽快完成后续工作，实现应保尽保。居民低保标准城乡统一，实现义务兵优抚费、残疾人救助、丧葬补贴等保障城乡统一。

（二）要强化公共服务投入，城乡基本公共服务均等化

在就业、教育、医疗、卫生等领域加大投入，真正做到城乡基本公共服务均等化。特别是要加大省市级统筹力度，解决转居地区公共服务短板问题。要以建立农民工社会保障与公共服务体系为重点推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。通过推进户籍制度改革，建立城乡统一的户口登记制度，让农民工转为居民，融入城市，享受到市民在劳动保障、公共服务等领域的各项待遇。一是要坚持分类指导的原则：在城市选择上，中小城市优先；在农民工选择上，稳定就业的农民工优先；在福利待遇上，农民工就业服务优先。二是要建立健全全国统筹与省市统筹相衔接的适合农民工特点的全民社保体系。把工伤保险、医疗保险和养老保险全部列入强制保险范畴。三是保障农民工及其子女和家属享受公共服务体系的权益。在住房、子女教育、卫生等领域加大向农民工的倾斜力度。通过实行城镇常住人口基本公共服务全覆盖的社会保障和公共服务政策来引导和促进农民工稳定就业，提升农民工对未来生活质量的预期，降低农民工的流动性，为全面实现农民工市民化创造基本的体制条件。

（三）加大职业培训力度

加快构建城乡一体的就业服务网络，城乡居民就业失业管理制度实现统一，不断拓宽农民就业增收渠道，加快农村劳动力转移就业，加快农村低收入群众增收步伐。适应市民化后生产方式转变的需要，加大职业培训力度，促进转居后农民非农就业转移，保障转居后的新市民能够实现长期的安居乐业。一是增加以“征地农民非农就业”为主题的职业技能培训场地。优化培训课程结构，改变转居人员的就业观念，提高转居人员的职业技能，提高市场经济条件下的就业竞争能力。二是创新培训模式，实现培训与就业的联动。开展适合征地农民特点的免费培训项目，加大有组织输出就业和推荐的力度，努力扩大就业渠道，全方位为转居人员提供就业岗位，提高其参与竞争上岗能力。三是把集体经济作为直接进行农民培训的基地，并提供有效的资金支持。

（四）加大基础设施建设投入力度

在道路、饮用水、排水与环卫保洁等方面加大市级财政统筹力度。全面加强农村基础设施建设，实现农村基础设施建设全覆盖，农村文化教育卫生健身设施全覆盖，公交、邮政、有线电视、超市全覆盖，实现基础设施城乡一体化。推进城市公共设施运行管护机制向农村延伸，让农民享受到与城区居民基本相同的生活服务。在主干道、饮水、排水以及环卫保洁等基础设施建设方面，也与城区存在明显的差距。为此，推进整建制转居，不能仅实现“户口翻片”，更实际的内容应该是加快实现城乡社会保障与公共服务的均等化，加快完善基础设施建设，从根本上破除城乡二元结构体制问题。

（五）建立健全整建制农转居政策机制

以北京为例，148号令已经执行近10年，经济社会发展形势已经发生很大变化，农业户籍人口比重已经下降到1/5以内，同时，一些农村地区已无地可征，要适时进行政策规定的修改和完善，以适应整建制转居的现实需求。一是政策机制上要有一定的弹性空间，让农民和当地政府部门能有一定自由选择和裁量的余地，增强政策可操作性。可以参照北京市平谷区马坊镇采取低标准均等化的普惠制方式，在民主讨论基础上适当降低社保标准或上海市采取“镇保”降低市民化成本的办法，加快推进整建制转居工作。二是建立重大项目征地审批与当地农民就业、社保联动机制。分批次推进农民整建制转居，意味着在一个个整体性的区域单元上，实现了对城乡二元结构体制的重大突破，势必倒逼农村综合体制改革，在空间布局、产业发展、经济体制、财政投入、教育培训等方面需要作出相应调整，在发改、规划、财政、国土、住建等部门之间形成工作联动，建立健全相应的整建制转居的政策机制。形成“经济社会建设、用工岗位开发、公共就业服务”统筹发展的政策机制。三是明确分类推进原则。在城市化较快地区继续执行原政策，进行征地转非安置工作。在少量线形、分散式征地地区，建设用地按照规划全部征用，鼓励集体经济组织将征地补助费用于村民缴纳社保费用，实施低标准均等化享用，最大限度扩大失地农民的社保覆盖面。对于绿隔等特殊地区，整建制转居缺乏资金来源，需要依托市级财政统筹解决转居资金平衡问题。

（六）灵活财政机制，积极发挥财政杠杆作用

通过财政贴补等形式，发挥财政资金的杠杆效应，引领社会资金进入农村，积极探索多元化的农民市民化成本分担机制，加快农村基础设施、公共服务等生产生活条件的整体性改善。

二 推进集体经济组织功能转型

在实现政社分开的基础上，剥离集体经济组织社会性负担，实现农村集体经济功能向市场经济主体转型，按照现代企业制度要求积极推进农村产权制度改革，建立“产权清晰、权责明确、流转顺畅、保护严格”的现代产权制度，发展壮大集体经济，使集体经济组织成为农民融入城市的重要组织载体。

（一）推进“政社分开”，明确集体经济组织的功能定位

改革开放以来，在“政经不分”问题上一直未能有效破题，大多数地区村务决策程序替代集体经济组织决策程序，集体经济组织不能按照市场经济规律进行有效的经营管理。

在城乡二元结构体制没有发生根本性改变的相当长的一个历史阶段，农民的事情主要靠农民自己解决，这种“政经不分”的体制具有一定合理性。社区自治组织与社区集体经济组织一本账，维持了村庄社区的正常运转，起到了“兜锅底”的作用，维护了农村社会稳定，在一定程度上也促进了农村经济与农民收入的持续增长。但是，集体经济组织“政经不分”的体制也造成了集体资产经营效益低、集体经济管理成本高、集体经济凝聚力弱等问题，从根本上制约了集体经济实力的发展和壮大。只有剥离社会性负担，集体经济组织才可能由一个社会与经济功能混合的组织转变为一个单纯的经济组织，成为一个具有完整市场主体地位的社会性企业。推进整建制转居，实现城乡基本公共服务均等化，剥离了社会性负担，从而取消了“政经不分”的存在依据，为集体经济组织重新进行自身功能定位，向健全的市场经济主体转型提供了重要契机。为此，推进整建制转居要充分考虑集体经济组织下一步发展方向，解决好未来集体经济组织的功能定位转换问题。

（二）着力破除村庄封闭体制，推进产权社会化

把农村改革的重点由村级向乡镇级延伸，破除村庄社区的封闭体制，创新资源的配置体制。按照市场经济发展的客观要求，促进生产要素合理流动，促进区域开发强度的不断提高，进一步提高资源的配置效率。

研究探索村与村之间联合的资源定价机制。可以参考莘庄工业园区的方式，成立跨村的社区性联合社，明确产权，统一经营，平均持股，成果共享，实现土地资源的统一开发利用和土地开发收益在村与村之间的合理分配。

明确集体经济产业发展的重点和方向。投资和经营商业模式相对简单、便于操作的不动产。在具备一定条件之后，还可以进一步提升物业服务业的产业等级，向高端化发展。

加快农村资源资本化。除了要继续研究和探索资源信托化经营之外，关键是要破解农村融资瓶颈，积极探索土地承包经营权、林权、宅基地使用权和新型集体经济组织股权“四权抵押”融资新渠道。

（三）把股权管理列入深化农村产权改革的重点工作

要尽快出台《新型集体经济组织股权管理的意见》，对人员界定、股权结构、增资扩股以及新增资产股权量化等问题在全市范围内给出统一的指导意见和要求。一要明确人员界定规则，解决新老户等历史遗留问题。如对于新增人员规定集体经济组织每10年进行一次股权调整。二要优化股权结构，如适当降低集体股份，增加个人股份比重，适当降低劳龄股份比例，增加户籍股份比例。三要在股权转让、股权合作、增资扩股等环节加强管理，通过股权管理做大做强集体经济的规模，增强集体经济的控制力并扩大控制范围。

积极鼓励按股分红，适当降低福利分配比例。出台《新型集体经济组织收入分配管理的意见》，对于改制后的集体经济组织收入分配环节进行规范，逐步规范和缩小福利分配的范围，并把福利分配部分主要界定于集体股部分的分红。但是也不能急于强制性要求按股分红。完全实现新型集体经济组织按股份分红条件是实现城乡一体化，剥离农村集体经济组织各类社会性负担。要对股份分红税收进行返还或减免。

处理好村村、村镇各级集体经济组织之间的股权关系，推进乡联社建设，实施乡镇统筹，促进乡村联动发展。建立健全区域统筹机制，推动村与村、村与镇联合发展，推进规模化的产业园区的快速发展，同时，有效带动农民融入城镇，应成为下一步深化农村经济体制改革的重要方向。这也是这三个考察点带给大家的一个重要的启示。下一步要以城乡结合部地区为重点，学习借鉴北京市朝阳区崔各庄乡、丰台区南苑乡、海淀区东升镇等乡级改制的成功经验，结合各地实际，积极探索和推进乡镇级产权制度改革。有条件的地区建立乡联社，以村为乡联社股东，暂时不宜建立乡联社的乡镇可以先成立乡镇集体资产管理委员会。积极探索乡村联动的产权制度改革办法，实现土地资源的统一开发利用和土地开发收益在村与村之间的合理分配。远郊区县也要依托乡镇级积累性资产，积极开展乡镇集体经济产权制度改革试点。

健全内部法人治理结构，建立科学有效的委托代理机制，切实改变少数人说了算的管理局面。关键是要通过规范的股权管理，明确集体经济所有人的地位，寻找到村两委与村集体经济组织的协调机制，能够相互促进、各就各位，达到至善的佳境。

（四）改善集体经济发展的政策环境

出台《关于发展壮大农村集体经济的意见》，重点在税收、市场准入和土地开发三大领域进行扶持，涉及工商、发改、规划、国土等多个行政部门。一是要在税收政策方面，按照发展合作经济的客观要求，在工商注册、税收返还以及市场准入等环节享受相应的优惠政策。乡村集体经济组织出租物业的房产税、营业税以及对村级公共事业建设工程所征的有关地方税收，可由市财政部门实行先征后返（奖）。对于解决就业较多的集体经济组织给予相应的税收奖励政策。二是要在市场准入环节，开辟审批绿色通道，必要的时候对规划做适当调整，激发农村集体经济发展的活力。三是在土地开发方面，实施留地开发政策。明确一定比例的土地给予集体经济组织自己独立开发建设。

研究探索制定《农村集体经济体制改革中期规划纲要》。在集体经济发展的形势分析、功能定位、产业布局、指导思想、发展目标、实施步骤、重点任务、保障措施等方面对发展壮大集体经济进行顶层设计。

要抓紧立法工作，出台《农村集体经济组织条例》，明确集体经济组织的合作经济属性，规范集体经济组织名称，明确功能定位、主要职能，使集体经济组织可以与党支部、村委会各司其职。确立集体经济组织法人地位。明确将集体经济定位为合作经济，避免将其定位于股份制企业而按《公司法》注册登记和按公司类企业交税。

（五）深化产权制度改革应注意区位差异

集中城市化地区要着力建立农民市民化的体制支撑。以位于城近郊、远郊新城周边以及小城镇镇区规划范围内的有一定规模的村集体经济组织为重点，推进体制机制创新，为城乡一体化提供坚实有力的支撑。一是要把集体经济发展与区县功能定位结合起来，发展当地适合的产业。二是突破村各自为政的传统发展方式，让资源在更大的范围内有效配置，发挥规模效益。通过产权结构重组的方式打破村域界限，推进村村联合、镇镇联合。三是做好规划，引进社会资金。整合村域资源，落实乡域规划，推进产业升级。四是掌握和运用资本化经营。通过增资扩股、参股控股、收购兼并、产权交易等产权管理方式方法，实施资本运作，探索委托化经营、信托化管理，为发展壮大集体经济增加新的动力。五是建立科学的乡村两级集体经济组织架构，推进乡镇统筹。以城乡结合部地区为重点，积极探索乡村联动的产权制度改革办法，以村股份经济合作社为股东建立乡联社，条件不成熟的可以先成立乡镇集体资产管理委员会。

非集中城市化地区要做大做强农民专业合作社。以在远郊平原和山区的集体资产规模较小的村集体经济组织为重点，大力培育农民专业合作社，围绕当地资源优势，建立都市型现代农业的产业组织体系。一是制定配套政策，严格落实国家关于免征合作社增值税、印花税等已经明确的各项税收优惠政策。二是市场准入等方面给合作社一些扶持政策，增强合作社带动农户增收能力。在一定条件下，积极发展专业资金互助合作社。三是积极发展跨村、跨乡镇的包括区县级的联合社，提高合作社的话语权和竞争地位，使农产品比较顺利地进入市场。尽快解决农民专业联合社的工商登记问题，并在资金上予以扶持。四是加强合作社人才队伍建设，引导优秀人才向专业合作社配置。

三 加大土地制度创新力度

国家法律规定“城市土地国有，农村土地集体所有”。农民一次性整建制农转居后，全部成为市民，农村社区成为市区，集体土地理应变性为国有。但是，这意味着农民土地权益的永久丧失，需要给予农民相应的补偿，在资金成本无法消化的情况下，集体土地性质难以发生变化，土地使用权仍归集体所有。石景山区整建制转居的案例提供了实践层面的论证。但是，对集体土地产权长期歧视的体制惯性加大了集体土地利用审批的难度，导致土地利用粗放，土地资产价值难以量化。创新土地制度，关键是要打破“城市土地国有”的神话，固化农民土地集体产权，并让土地有效流转起来，集中优化配置土地资源，实现集体土地的集约高效利用。

（一）要加快确权颁证工作

对农村土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权确权到户，颁发证件；对集体建设用地所有权、集体林地所有权、小型水利工程所有权确权到村集体经济组织（村委会），其使用权、经营权确权到用地单位或承包户；对于整建制转居后剩余土地仍然由农村集体经济组织依据规划确定的土地性质使用。

（二）培育土地产权交易市场

建立健全土地资源要素集中优化配置的体制机制，培育城乡一体的包括土地等资源要素在内的产权要素市场体系。依靠市场手段让远郊平原和山区的农民通过非农建设用地指标等资源要素凭证的市场交易获取级差地租收益。把交易平台建设的重点放到乡镇和县一级的公共交易平台建设上，使农民更便捷地进行资产的交易和管理。各地可选择有条件的地方进行试点，以农村土地承包经营权流转服务中心或者集体资产服务中心为依托，构建农村集体产权交易平台。将宅基地产权交易和社会保障、住房置换等统一纳入综合的交易网络系统，降低交易成本，提高交易效率。

（三）创新资产经营形式，跨越城乡二元结构体制的鸿沟

建立和拓宽农村集体资产抵押融资渠道，培育新型农村金融业态。通过资产信托方式，让农民通过受益凭证成为融资主体、投资主体和受益主体。推进农村集体资产的委托化经营。借鉴推广北京市大兴区通过财务托管中心将村集体资金委托国有商业银行进行贷款，实现集体理财收益的经验做法。

（四）建立土地增值收益结构基金，实行全国—省市—乡镇多层统筹

要建立中央与地方推进农民市民化的财政分担机制。可以考虑创新财政金融工具，以各类基金的形式在中央与地方之间、地方与地方之间形成科学合理、有效便捷的融资分担机制。一是以土地出让金为基础建立全国性的土地增值收益结构基金，并成立基金管理委员会（下称“管委会”），建立全国范围的管委会组织体系。各级政府获得的土地出让金应按一定比例纳入结构基金，用于全国统筹。二是建立全国联网的农民工信息管理系统，对农民工进行在线监控、管理和服务。特别是要建立农民个人信用监管体系，包括对住所、职业、信用等情况的动态反映，为农民市民化提供信息支撑。三是对级差地租收益较少地区的进城农民进行补贴，解决偏远落后地区进城农民公平分享土地增值收益的问题。由此，逐步实现土地增值收益的全国覆盖。

（五）培育城乡一体的土地要素市场体系

一是要加快农村集体土地确权颁证工作，维护农民和集体对土地的永久使用权。二是要研究集体建设用地同地同权同价的政策机制。积极培育农村土地产权交易市场，要加快产权交易管理平台建设，创新产权交易方式，加强农村产权交易市场管理。三是要在乡镇层次建立合作经济联社，经济联社建立土地银行、土地基金会或土地流转信托中心，作为镇域土地整理集中的载体。四是积极探索农民宅基地集约化使用办法，在尊重农民意愿和保障农民权益的前提下，创新征地安置补偿模式，鼓励采取实物安置补偿方式，在建设农民回迁安置房时留足农民产业发展用地，确保农民拥有稳定可靠的房产收益。

课题负责人：吴志强

课题组长：胡登洲

课题组成员：方书广 吴汝明 张玉林 姜能志

林子果 曹洁 石慧

总报告执笔人：陈雪原 孙梦洁