第三节 存在的问题

一 劳动力不适应专业性要求

根据课题组调研情况，目前在绿岗就业人员年龄比较大，基本集中在40～60岁，而且文化程度较低，高中以下学历占绝大多数。课题组在门头沟、昌平等区县随机抽取了10个村，共计发放了10份村表和100份入户调查表。从回收的有效问卷统计情况来看，被调查村庄共有生态林管护员684人。其中45岁及以下共计67人，占到9.8%; 46～60岁共计352人，占到51.46%; 61岁及以上265人，占到38.74%（见图7）。

花卉产业从业人员共计430人。其中30岁以下共计31人，占7.21%; 30～39岁共计133人，占30.93%; 40～49岁共计159人，占36.98%; 50岁及以上共计107人，占24.88%（见图8）。

从受教育程度来看，生态林管护员中，高中以下共计580人，占到84.8%；高中及中专共计96人，占14.04%；大专及以上8人，占1.17%（见图9）。花卉产业中，高中以下共计262人，占61%；高中及中专共计120人，占28%；大专及以上共计47人，占11%（见图10）。

目前京郊大部分区县从事农林产业人员中，多为“40”“50”人员，素质普遍偏低。专业技术人员、管理人员匮乏，人才储备利用机制尚未形成。劳动力结构与当前绿岗的专业性要求产生了矛盾，使得目前北京市的生态就业渠道相对单一，仅局限在护林护水、生态农业、低档农家乐等领域，诸如生态食品、花卉、种苗、文化旅游、林下经济绿色旅游等领域的生态就业还有待开发。

在平原造林方面，部分绿化工作专业性较强，需要技能工种，但技术岗位从业人员大多年龄超过45岁，只具备初中以下文化程度，很少有人接受过专业培训，专业技能水平较低。在绿岗就业中，这些农民的竞争力不强。例如，平原造林工程设计标准高，施工技术相应要求也高，农民就业前往往不具备技术硬件，多以小工身份参与就业，小工每天工资大概在120～150元，算上工期，每个月的收入不足3000元，积极性不高。

在绿色旅游产业发展方面，“40”“50”人员显然不能适应产业发展的要求，只能从事附加值不高的农家乐。旅游观光农业开发的设计和经营管理人才严重缺乏，制约了旅游农业的开发和发展。旅游观光活动内容单一，区内的农业产业发展与旅游业的衔接形式单一，通常只是在景区周围销售农产品或供游客进行采摘，采摘园内缺少必要的硬件配套设施，建设档次多数偏低，没有突出的亮点，直接影响到观光农业的发展和相关农户的增收。

在发展林下经济方面，大部分农民转为绿岗就业者后，因专业性不强，导致绿色产品科技含量低。在林下经济的种植、养殖方面，由于技能培训与服务指导跟不上，农户在种养过程中大多数沿用传统的方式，缺乏科学的种养技术和管理方法，造成病虫害发生率较高，致使种养成本过高，经济效益不高；在苗圃培育方面，许多苗圃建立之后没有专业技术人员指导，尤其是中小型苗圃、个体户苗圃最为明显。由于对苗圃管理认识不足，出现了育苗密度不合理，苗木长势参差不齐、树形不好等现象，结果是高投入、低产出，造成严重损失；在林区养护管理方面，一些农民转化为养护管理者后，不能积极主动学习养护管理相关知识，容易造成苗木养护管理不当，降低成活率和保存率。

二 农民对绿岗就业认识不足

由于增收有限，广大农民对“绿岗就业，发家致富”的信心不足。在很多农民看来，从事种苗、花卉、蜂产品、林下经济、林木管护等林业工作，最多也就是“养家糊口”“混口饭吃”，很难像从事餐饮、矿业等其他行业那样很快“发家致富”。他们对通过绿岗就业能够实现奔小康这一目标的信心不足。在课题组的问卷调查中，超过七成的受访农户反映，参与林业工作的收入比外出打工低很多，会选择回报高的其他工作机会。此外，相关部门对现有平原造林政策宣传力度不够，不少农民认为土地流转用于造林，不如种粮食踏实，他们克服不了失地的恐慌心理，担心生活保障问题。

三 绿岗就业增收政策不完善

目前北京市在园林绿化促进绿岗就业方面的政策主要是《北京市人民政府关于2012年实施平原地区20万亩造林工程的意见》《北京市山区生态公益林生态效益促进发展机制森林健康经营项目管理暂行办法》《北京市山区生态公益林生态效益促进发展资金管理暂行办法》。这些政策中明确提出了有关土地流转、补贴等方面的原则和标准，但是近几年园林绿化方面涉及的区县越来越多，各地又存在差异，因此在政策具体执行过程中存在一些问题。例如，在平原造林方面，昌平等区县认为1500元/亩的土地流转费用远高于务农收入，农民非常欢迎；有的区县则认为1500元的标准比较低，农民积极性不高，不愿意流转土地。具体来说，主要集中在以下几个方面。

（一）土地流转补偿政策不统一，影响了农民参与的积极性

北京市土地在2004年确权后，已有48.5%的土地进行了流转。其中，27.3%流转给了村集体，31.1%流转给了外部单位或个人，25.9%流转给了其他农户。这些流转土地都重新签订了承包（租赁）合同。2012年平原造林中有部分使用到这些土地，产生的突出矛盾是，土地流转补助是归土地承包经营权人（确权农民）所有，还是归土地的经营者所有。不少地区农民把土地流转给了村集体，由村集体经营，但是当时土地流转费用远远低于平原造林的流转补偿费用。在昌平、通州等地调研中，基层工作人员反映，早先流转出土地的农民感觉利益受损，不断要求提高补偿，而未流转土地的农民则处在“持地观望”的状态，再加上目前北京市对建设用地、工业用地、市政绿化用地、园林绿化用地等拆迁政策和补偿标准各不相同，绿化用地补偿标准相对较低，导致农民积极性不高，保留土地以期未来其他用途征地。

此外，课题组调研的昌平、大兴等区县不少种植果树的村普遍反映，经济林对北京的生态也作出了贡献，而且生态效益和生态林差不多，但是政策方面没有考虑对经济林进行补偿。不少村民认为不仅应该对此进行补偿，而且不能为了种植生态林而砍掉经济林。

（二）政策补贴标准偏低，而且缺少动态调整机制

一是山区生态林管护员补偿资金偏低，而且缺少后期管理费用。门头沟生态林管理部门反映，山区生态林管护员的管护任务重点是冬季森林防火，防火期从11月至翌年的5月，长达7个月。在此期间，管护员每月出勤20多天，每天工作8小时，与每月484元的补偿金极不对等，付出多、收入少，一个劳动力如果仅靠每月484元、全年5808元的补偿金，的确不能养家糊口，管理人员积极性普遍不高。

随着造林工程速度的加快，森林资源的不断增加，工程管护的工作量越来越大，部分项目现行的绿化补助标准只有新造林补助，没有后期管护经费。尤其是山区，以栽植生态防护林为主，全部是公益林，没有直接的经济效益，是一项公益性事业，当地政府拿不出相应的资金来补充管护资金，一定程度上影响了群众造林的积极性，使后期管护工作相对滞后。

二是林下经济政策补贴不够。目前不少地区围绕林地因地制宜地发展林下经济，林下经济的发展已经成为农民增收的重要途径之一。例如昌平区的林花、林果等林产业促进农民绿岗就业、绿色增收。但是目前市区两级政府对林下经济、花卉产业发展的支持和引导投入不足，更多的是以初级生产为目的，缺乏深加工等后续产业链条，且发展思路和管理工作不能有效延续，无法形成规模化、产业化的发展模式。

（三）促进绿色就业政策城乡差别明显

目前，全市尚没有单独的促进绿色就业政策，就现行促进就业政策与绿色就业对接而言，促进就业政策有待城乡统筹。一是公益性就业政策。城镇失业人员以保洁保绿的公益性就业形式实现就业享受公益性专项补助，城镇公益性就业可享受最低工资和五险一金的就业保障，由县财政资金和市失业保险基金按照二八开的比例全额负担。而农民绿色就业的性质与城镇失业人员公益性就业基本上是一致的，但没有农村公益性就业政策。二是岗位补贴和社会保险补贴政策。城镇职工以任何形式实现就业，用人单位均能享受岗位补贴和社会保险补贴政策支持，而对用人单位招用农民工则限制单位性质，将机关、事业单位、个体工商户、合作社等单位排除在外。同时对就业形式加以限定，只对第二、第三产业转移就业予以补贴，第一产业就业不予补贴，使在第一产业就业的农民无法享受补贴。三是自谋职业（自主创业）、灵活就业社会保险补贴政策。城镇就业困难人员实现自谋职业、灵活就业可享受补贴支持，而农民在民俗旅游生态领域实现自谋职业和灵活就业不能享受政策。

（四）政策可持续性需要加强

除公益性政策外，每项政策均有补贴期限，对同一单位同一人一般为3年，相对绿色产业单位，3年期满后没有政策支持，企业和个人均很难维系，没有持续的稳定就业政策支持，不利于农民实现长期稳定的生态就业。就区县政策而言，护林员、水管员的补贴由市财政负担，例如延庆县仅生态保洁员一项支出，年均7200万元，财政负担过重，随着绿色生态就业规模的不断扩大和待遇的不断提高，区县政策的可持续性也面临较大压力。

四 相应的体制尚未理顺

（一）补贴资金落实缺少监督机制

以平原造林为例，目前540个使用农村确权地造林的村中，还有105个村没有填报资金情况。主要原因是，经管站不是平原造林工作领导机构的成员单位，难以取得资金拨付的相关材料，部分区县表示填报困难。而且目前农村土地的经营情况复杂，享受土地流转补助资金的主体有村集体、大户、外来企业或个人、农户，取得数据有一定的难度。根据市农委的调研报告，100个村在土地流转补助资金上存在未兑现差额兑现的现象。其中主要原因是资金未到位以及种树引发了一些承包纠纷，经营者不愿意退出土地，对补偿金标准又不满意，仍需要继续调解协商。

（二）集体林改健康经营资金实际使用中偏离农民群体

集体林改生态效益促进发展资金按照每亩地40元的标准发放，其中24元为生态公益林生态效益补偿资金，以股份的形式直接发放到农民手中；16元为健康经营资金，主要用于森林防火、病虫害防治和林木抚育管理等事项，以工程等其他形式间接发放到农民手中。目前生态林健康经营项目涉及资金主要是以工程形式落实，而百万元以上资金项目按照规定应该进行招投标，农民基本没有竞标资质，在招投标环节就被排除在用工范围之外。集体生态林补偿机制政策核心思想是“惠农”，但在实施过程中并没有落实到农民身上。

（三）大型园林绿化工程建设中农民工参与受阻

大型园林绿化工程均实行招投标制，当地的农民没有组织，无正规的具备投标资质的公司，不能参加大型园林绿化工程建设；而中标的专业公司携带大量的外地农民工到当地农民的土地上从事园林绿化工作，抢占了当地农民的就业机会。因此，当地百姓与中标公司之间易产生矛盾，矛盾突出的地方严重影响了工程建设进展，甚至造成了工程质量下降。

（四）现有林地的养护机制不利于农民就业增收

在平原造林工程养护机制上，市园林绿化局提出了市场化运作，农民参与就业的总体思路，标准定为4元/平方米，但未针对资金如何分配使用作出具体细化，提供合理的政策支撑。进行市场化运作，则要进行统一招投标，由专业公司提供养护管理，这一系列的手续将占用掉一部分养护资金，再扣除养护成本，农民的就业工资作为资金链末端，大受挤压。市场化运作虽然能够更好地实现管理保障，但也与更好地促进农民绿岗就业增收存在一定程度的矛盾，因此尽快出台合理的资金分配政策是迫在眉睫的关键一环。

五 绿岗就业的保障水平较低

农民绿岗就业岗位，不论是生态补偿政策还是各区县自有的生态就业岗位补贴政策，都只是每月500元的补贴，没有最低工资和社会保险的就业保障，处于一种广覆盖、低保障的状态，而北京市新的最低工资标准是每月1420元。现行绿岗就业政策的低保障水平，对于缩小当前的城乡收入差距助力有限。