第二节 中国媒介发展与媒介制度变迁的历史轨迹

一、党管媒介：中国媒介制度的初始选择

1949年10月1日，中华人民共和国宣告成立，中国由此揭开了历史发展的新篇章。在中国共产党的领导下，中国媒介制度发生了一次自上而下的强制性变迁，形成了“无产阶级党管媒介”的制度模式。这是新中国媒介制度的初始选择，对我国媒介发展和媒介制度变迁产生了深远的影响。今天，“党管媒介”仍然是我国媒介日常运作和改革创新的基本原则。

“无产阶级党管媒介”的制度模式并非我国开创，其萌芽和逐步形成的过程可追溯至20世纪20年代并与苏联的媒介制度有着密切联系。五四运动以后，在我国首次出现了以马克思主义为指导、以社会主义为方向的无产阶级报刊。这些报刊从刊名到内容再到办刊主旨和指导思想，都深受苏联十月革命的影响。1921年，中国共产党正式成立，在借鉴了苏联的党报管理思路和无产阶级媒介制度的基础上，对自己的报刊提出了“党报必须服从党的领导，贯彻党的路线”的要求。“杂志、日刊、书籍和小册子须由中央执行委员会或临时中央委员会经办”“无论中央或地方的出版物均应由党员直接经办和编辑”“任何中央地方的出版物均不能刊载违背党的方针、政策和决定的文章”等规定被写入《中国共产党第一个决议》。

1939年，《中共中央关于宣传教育工作的指示》要求“从中央局起一直到省委、区党委，以至比较带有独立性的地委、中心县委止，均应出版地方报纸。党委与宣传部均应以编辑、出版、发行地方报纸为自己的中心任务”。这一政策促进和保障了党报的增量发展，到新民主主义革命胜利前夕，无产阶级政党媒介在中国已经居于主导地位。党报作为“党和人民的喉舌”的定位也进一步明确。1942年9月22日《解放日报》社论《党和党报》明确提出：“报纸是党的喉舌，这是一个巨大集体的喉舌。”1948年末至1949年中国共产党先后发布了一系列指示和办法，对全国范围内的媒介进行系统的接管和改造，这些政策涉及通讯社、广播电台、报纸、杂志等各个领域。这些政策包括：《中共中央关于新解放城市中中外报刊通讯社处理办法的决定》（1948年11月）、《中共中央对新解放城市的原广播电台及其人员的政策的决定》（1948年11月）、《中共中央关于处理新解放城市报刊、通讯社中的几个具体问题的指示》（1948年11月）、《中共中央对处理帝国主义通讯社电讯办法的规定》（1949年1月）、 《中共中央对北平市报纸、杂志、通讯社登记暂行办法的批示》（1949年2月）、《中共中央关于对私营广播电台的处理办法给天津市委的指示》（1949年2月）、《中共中央关于未登记报纸施行新闻管制给华中局、华东局、西北局的指示》（1949年6月）、《中共中央关于对旧广播人员政策的补充指示》（1949年9月）等。

新中国成立初期，密集的政策供给仍然是推动媒介系统转型的重要动力，如《中央人民政府政务院关于统一发布中央人民政府及其所属各机关重要新闻的暂行办法》（1949年）、《全国报纸杂志登记暂行办法草案》（1950年）、《中宣部关于统一和加强国营、地方国营、公私合营报社、杂志社、出版社企业管理的指示》（1954年）。同时，国家还设立了专门的媒介管理部门——政务院下设新闻总署和出版总署，新闻署下设广播事业局。1949年12月新闻总署在北京召开全国报纸经理会议，明确提出改进发行，推广邮发合一，将报纸发行列为各地邮局的工作内容，由此确立了新中国“邮发合一”的报纸发行制度。直到今天，邮发仍然是我国报刊发行的重要渠道之一。到1954年前后，私营媒体已基本消失。

通过一系列自上而下制度安排和管制框架的设计，采用“停—改—创”相结合的实施路径，新中国成立初期我国迅速实现了对不同政治取向、不同类型、不同所有者的各类媒介的接管和改造，并将其纳入“无产阶级党管媒介”的制度体系。这一制度体系确立了我国媒介产权的公有属性、传媒业“新闻事业”的明确定位、“党和人民宣传喉舌”的功能设定、从业人员的事业单位编制。媒介机构采取党政机关行政单位的运作模式，不能进行经营性活动，人、财、物皆由上级部门统一管理，从而实现了媒介系统彻底的去私有化和去商业化。这一制度体系是在计划经济体制的基础上设计和形成的，是中国媒介发展和制度变迁的逻辑起点。

二、事业单位、企业化管理：媒介制度第一次改革

1978年，中国共产党第十一届三中全会提出了经济体制改革的任务；1980年，《党和政府领导制度的改革》明确提出了政治体制改革的问题，强调要从制度上解决问题，健全社会主义民主和法制。这是一次主动的制度改革选择，也是新中国成立以后党和政府第一次做出对中国经济、政治制度进行重大调整的决定。“改革开放”成为随后三十余年整个中国发展的核心命题，全国上下开始了一场涉及政治、经济、文化等各个层面的深刻变革，这同时也是社会结构的整体性变化过程。在整个社会变革的宏阔背景之下，我国媒介政策出现了第一次松动，1978年也成为我们考察中国媒介制度变迁路径的一个重要历史节点。以这一年《人民日报》等首都8家报纸递交的要求试行企业化管理的报告获批为始，到20世纪90年代初期，关于媒介经营性行为的制度约束逐步放宽。

• 1978年，为解决报社国家财政拨款不足的困难，《人民日报》等首都8家报纸向国家财政部提交了关于在新闻单位试行“事业单位、企业化管理”的联名报告，并获得有关部门的批准。根据政府的有关政策，这些单位可以从经营收入中提取一定比例用于增加员工的收入和福利，并改善媒介自身的条件。

• 1979年1月4日，《天津日报》恢复报纸广告。

• 1979年1月14日，《文汇报》发表《为广告正名》的一篇署名文章，文中提出“有必要把广告当作促进内、外贸易，改善经营管理的一门学问对待”，“我们应该运用广告给人们以知识和方便，沟通和密切群众与产销部门之间的关系”。

• 1979年1月28日，农历正月初一，《解放日报》在其第二版和第三版下端刊登了两条通栏广告。同日，下午五点零五分，上海电视台屏幕上映出了“上海电视台即日起受理广告业务”的字样，随即播出了我国电视史上第一条商业广告——片长一分三十秒的“参桂补酒”。

• 1979年5月14日，中宣部发文肯定了媒介恢复广告的做法，并做出了具体规定。

• 1979年11月，《关于报刊、广播、电视台刊登和播放外国商品广告的通知》正式下发，这标志着中国广告业和媒介经营性行为首次获得政策层面的认可。

• 1985年，国家工商局、文化部、广电部发布《关于报纸、书刊、电台、电视台经营、刊播广告的有关问题的通知》，肯定了媒体从事经营权利和广告发布的权利。

• 1985年1月1日，《洛阳日报》开始实行自办发行，打破了邮发合一的长期垄断局面。

• 1986年4月，26家报社参加了首次部分城市报纸自办发行工作座谈会，肯定了自办发行的做法。

• 1986年12月，《邮政法》颁布，允许报刊自主定价、自办发行。

• 1987年，国务院办公厅印发《关于进行全国投入产出调查的通知》，政府科委首次编制的我国产业投入产出表将新闻事业和广播电视事业纳入“第三产业”序列，这是政府部门有关媒介商品属性的第一次正式表述。

• 1988年，新闻出版署、国家工商行政管理局颁布的《关于报社、期刊社、出版社开展有偿服务和经营活动的暂行办法》，规定报社经主管机关批准，可以结合本身业务和社会的需要举办经济实体（如造纸厂、印刷厂等）。

• 1991年，广电部、财政部联合发布《广播电视事业单位财务管理办法》，要求各单位开展有偿服务，充分利用本身优势，增加收入，并确定了广电事业的各种合法收入。

检视20世纪70年代末至90年代初的媒介制度变化，其特征和意义主要体现在以下几个方面。

第一，与其他领域的制度变迁不同的是，此次媒介制度变迁表现出“自下而上”和“诱致性”制度变迁的特征。

最初的“事业单位、企业化管理”的改革思路是以《人民日报》等八家媒介机构向财政部递交报告的方式提出的。1979年1月媒介广告业务重开，到5月中宣部才发文肯定了媒介恢复广告的做法，11月《关于报刊、广播、电视台刊登和播放外国商品广告的通知》正式下发，媒介广告业务得到政策许可。同时，此次媒介制度进行调整的初衷是解决国家财政拨款不足的困难，这是对媒介系统运作中产生的困境和需求的适应，具有明显的“诱致性”特征。

第二，这一阶段的媒介制度调整集中在媒介运作机制层面，围绕媒介机构的经营性业务展开，是既有媒介制度体系内基于媒介系统运作现实的政策调试和创新。因此，这是一次媒介制度的局部调整，核心是“放权让利”。

媒介机构的经营性业务，特别是广告业务，是此次制度变迁的主要内容。一方面，党和政府对媒介机构开展经营性业务的合理性和合法性给予了肯定；另一方面，通过一系列文件对媒介机构经营性业务的范围进行了梳理和明确。广告业务的恢复、自办发行的实施、传媒业二重市场的形成、媒介机构多元化业务的开展都是此次制度改革的直接结果，推动了传媒业的增量发展。从后来我国媒介的发展来看，这次运作层面的制度改革更为深远的影响体现在以此为基础形成的“混合型媒介体制”，也被称为“一元体制、二元运作”。

第三，此次媒介制度调整与中国宏观政治、经济制度改革具有高度耦合性，加大了媒介系统与政治经济系统相互关联的程度。

以1978年党的十一届三中全会召开为标志，中国步入了传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡的新阶段。从深圳经济特区的建立到建设资本市场构想的提出和实施，从精简机构、废除领导干部职务终身制的政府机构改革到农村家庭联产承包责任制的推广，制度的改革和创新在各个领域酝酿、发生。媒介制度调整的时间和方向符合我国社会经济改革的总体安排。这次制度改革不仅使与“经营”绝缘的传媒业有了与市场接触的机会，使媒介机构摆脱了自身的经济困境，还推动了以媒介广告业务为依托的广告行业的高速发展，首次显现了媒介系统在推动国家经济发展方面的作用和价值。正如香港《大公报》当时发表的评论所言，广告的出现犹如一声长笛，标志着中国经济的巨轮开始启航。

三、采编与经营剥离：媒介制度第二次改革

中国的媒介系统具有很强的政治属性，每一次媒介制度变迁的动力都不仅来自媒介自身的发展需求，而且与中国政治、经济、文化和社会的动态变化有着密切的关联。1988年，国内零售物价指数创下新中国成立40年以来上涨的最高纪录，物价的上涨和抢购风潮引发一系列的社会问题；1989—1991年，东欧剧变，苏联解体，随之而来的是对改革开放的质疑之声。关于“媒介的商品性和能否实行市场化运作”的争论自新中国成立以来就没有停止过，此时更成为讨论的热点。“改革将往何处去？”成为当时中国面临的最大问题，它的答案对中国媒介制度和媒介发展方向具有决定性意义。

经过十余年的改革开放，中国传媒业自身也发生了很大变化，到20世纪90年代，随着经营业务范围和收入规模扩大，媒介的政治和经济双重属性开始凸显。尽管媒介制度经历了从完全的“事业化运作”到“二元运作体制”的重大突破，但媒介机构在日常运作中采编部门与经营部门直接的矛盾和冲突逐渐显现，制度改革的需求正在酝酿。

我们很难以某一个具体的年份或具体的事件对中国媒介制度的第一次和第二次改革进行阶段划分，但可以肯定的是发生于20世纪80年代末、90年代初的关于改革思想的大讨论和1992年邓小平南方谈话掀起的中国新一轮思想解放运动，对媒介制度理念的变化起到了重要作用。

• 1992年3月26日，《深圳特区报》发表题为《东方风来满眼春——邓小平同志在深圳纪实》的文章，其中写到邓小平在南方的谈话：要坚持党的十一届三中全会以来的路线方针政策，关键是坚持“一个中心、两个基本点”。不坚持社会主义，不改革开放，不发展经济，不改善人民生活，只能是死路一条。

• 1992年，《中国报协对有关报纸行业产业政策和体制改革的五项意见》出台，取消了“报社不得从事与报业无关的纯商业经营”的范围限制。

• 1992年6月16日，中共中央、国务院发布的《关于加快发展第三产业的决定》，指出“争取用十年左右或更长一些时间，逐步建立起适合我国国情的社会主义统一市场体系、城乡社会化综合服务体系和社会保障体系”。《决定》把“报业经营管理”和“广播电视”正式列入第三产业。传媒业的产业属性获得政策层面的认可。

• 1992年，中国共产党第十四次代表大会提出“建立社会主义市场经济体制”的思路，明确了经济体制改革目标。

• 1993年11月，中共十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出要转变计划经济的传统观念，提倡积极探索，敢于试验。既继承优良传统，又勇于突破陈规，从中国国情出发，借鉴世界各国包括资本主义发达国家一切反映社会化生产和市场经济一般规律的经验。

• 1994年5月，新闻出版署下发《关于书报刊音像出版单位成立集团问题的通知》，指出：书报刊音像出版单位组建集团是改革的新尝试，目前只作少量试点；组建集团，目前阶段只限于本省区范围内的联合，不组织跨省、区的集团，不组织股份制出版机构；集团的成员以新闻出版单位为主，也可吸收与新闻出版相关的单位，与新闻出版无关的商业、企业不参加；组建前要写出可行性报告，并经有关方面认真论证；组建集团须履行正常审批程序。

• 1994年6月，新闻出版署出台报业集团组建具体条件：1．传媒实力。除1份有影响的主报外，至少应该有4份子报子刊，可组成系列报刊。2．经济实力。根据不同地区经济发展的差异，沿海地区报社年利税在5000万元以上，中西部地区年利税在3000万元以上。3．人才实力。报社采编人员中，具有高级新闻职称（包括副高职称）者占20%以上；经营管理和技术人员中，有各类专业中级职称以上者占总数的15%以上，并要有高级职称者。4．技术实力。拥有独立的印刷厂，现代化的照排、胶印设备，具备彩色胶印能力，除保证本报社所属报刊正常印刷装订外，能承接一定数量的代印业务，每日总印刷能力在对开200万份以上。5．发行实力。主报和子报子刊发行量在60万份以上，或在本地区每150人以下拥有一份报纸，有畅通的发行渠道，有逐步建立自办发行网的可能。

• 1994年，《金华日报》率先进行股份制改造。改革后，采编部门的职责和性质基本保持不变，负责报纸内容采编，提高新闻报道的质量；分离出来的经营部门，则按照现代企业制度进行改造，组建新的新闻发展总公司。由公司的董事长任命总经理，总经理负责处理日常的经营事务。通过股份制改造，新的新闻总公司资产构成为：国有资产占10.77%，集体资产占69.23%，个人资产占20%。

• 1994年初，上海广电总局下属的东方明珠股份有限公司成功上市，拉开了我国传媒资本运作的序幕。

• 1994年10月，中央电视台首次举办黄金资源广告招标，成为我国电视广告资源经营方式的一次创新性尝试，中标总额3.3亿元。

• 1996年4月，李铁映在全国新闻出版局长会议上提出：加快建立适应社会主义市场经济要求的新闻出版体制，积极进行组建出版集团和报业集团的试验。

• 1996年，新闻出版署在《关于同意建立广州日报报业集团的批复》中指出：“适时组建以党报为龙头的社会主义现代化报业集团，可以带动实现我国报业由规模数量型向优质高效型转移，由粗放型向集约型转移，推进中国报业的繁荣与发展。”

• 1996年，在前期扩版增刊和广告经营的实践积累基础上，我国第一家传媒集团——广州日报报业集团正式成立。

• 1996年9月，国务院下发了《关于进一步完善文化经济政策的若干规定》，指出要拓宽文化事业资金投入渠道，逐步形成适应社会主义市场经济要求的筹资机制和多渠道投入体制。

• 1996年10月，中共中央发布《中共中央关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》。该决议再次强调“新闻宣传必须坚持党性原则，坚持实事求是，坚持团结稳定鼓劲、正面宣传为主，牢牢把握正确的舆论导向。党报、党刊、国家通讯社和电台、电视台要发挥主导作用”，同时，提出了“加强对新闻出版业的宏观调控，采取有力措施解决目前总量过多、结构失衡、重复建设、忽视质量等散滥问题，努力实现从扩大规模数量为主向提高质量效益为主的转变。认真整顿违反规定屡出问题和不具备基本条件的新闻出版单位，达不到要求的必须停办”。这一思路首次提及新闻出版单位的“退出机制”，同时对报业集团的大规模组建起到了促进作用。

• 1997年，党的十五大提出进行经济结构调整，全面推进社会主义市场经济，大力推进文化产业发展进程，要求新闻出版产业有更大的发展。此时，一般企业的股份制改造开始。

• 1999年3月25日，全国唯一的有广播电视媒体参与控股的湖南电广传媒在深交所挂牌上市，以其良好的发展前景、优良的业绩和突出的经营、创新能力及核心竞争力，被投资者公认为“中国传媒第一股”，并入选深交所成分指数。同年，《成都商报》通过其控股的成都博瑞投资有限责任公司，用5000多万元收购上市公司四川电器原大股东的大部分股份，实现借壳上市。

• 1999年9月17日，国务院办公厅转发信息产业部、国家广播电影电视总局关于《加强广播电视有线网络建设管理意见的通知》（国办发〔1999〕82号），要求建立企业化的广播电视网络传输公司；广播电视网络传输公司暂不上市，确有需要的个案报批。广播电台、电视台及其播出业务、节目制作和广播经营不得上市。随后原广电总局提出停止四级办台，有线电视网台分离，有线台和无线台合并等举措。广电系统“制播分离”思路逐渐清晰，广电系统实施两级管理体制，集团化发展序幕拉开。

回顾20世纪90年代媒介制度的变化，其特征和意义主要体现在以下几个方面。

第一，这是一次国内外多重因素影响下的媒介制度改革，兼有“自上而下”的强制性变迁和“自下而上”的诱致性变迁特征。

一方面，在20世纪90年代国内外动荡不安的政治经济局势下，中国共产党明确了坚持社会主义、坚持改革开放、坚持发展经济的思路，并提出建设“社会主义市场经济体制”的发展方向。这是中国改革发展过程中又一次自上而下的制度安排，也由此确立了中国媒介和媒介制度的发展方向。围绕这一思路，一系列与媒介发展相关的政策先后出台，我国媒介的“经济属性”获得正式认可的同时，“采编与经营剥离”这一“既要宣传，又要经营”的媒介发展思路逐步形成。随后行政力量主导下的“集团化”，则有着更加明显的强制性制度安排的特征。

另一方面，采编业务与经营业务在运行中的冲突，媒介机构经营业务的再发展等行业实践中产生的制度需求，对相关政策的出台也起到了明显的促进作用。例如，新闻出版署1994年5月发出的《关于书报刊音像出版单位成立集团问题的通知》中明确表述“改革开放以来我国新闻出版业迅速发展，经营能力和经济实力普遍增强。有的报社及其他出版单位已提出组建集团。为使这方面的改革能健康发展，特作如下规定……”。

第二，对媒介属性的认知实现了由“单一意识形态属性”到“政治与经济双重属性”的转变，媒介的经济属性、商品属性和产业属性获得政策和制度层面的认可。

在1992年中共中央、国务院发布的《关于加快发展第三产业的决定》中，“报业经营管理”和“广播电视”被正式列入第三产业。在当时的环境下，“双重属性”的提出实现了对媒介单一属性定位的突破，也代表着媒介制度理念的再一次转变。正是因为这一系列认可和肯定，公司制、股份制、现代企业制度等市场经济组织制度，招标、上市、集团化等企业经营方式，才开始进入我国媒介发展的视野。1992年以挂靠形式出现的报纸成为报界新生事物，如《中国经营报》《亚太经济时报》《特区时报》等都是报社人事相对独立，经营上自负盈亏。

第三，制度改革的核心是结构调整，包括媒介机构内部组织结构和传媒行业结构两个方面。

首先发生的是媒介机构内部的组织结构调整以及相应的领导机制和责权关系的变化。实现“采编与经营剥离”最常见的方式是采编部门保留事业编制，而经营部门成立企业化公司；在管理上实行社长领导下的总编辑、总经理分工负责制；在资本结构上，对新成立的经营性公司进行股份制改造，导入现代企业制度。广电系统则是通过有线电视网台分离，成立企业化广播电视网络传输公司，实施“制播分离”。“采编与经营剥离”和“制播分离”为传媒业进入资本市场奠定了基础。

以1996年广州日报成立为标志的“集团化”进程是一次同时涉及媒介机构内部组织结构和传媒行业结构的全面调整。从媒介机构内部来看，媒介集团由几家同类媒介机构共同组建，集团内部包括多个频道或多家报纸、杂志，组织结构也就需要进行相应的调整。有的集团采用子频道或子报纸相对独立的结构，有的集团则采用大新闻中心、大广告中心的结构，还有的集团采用独立采编、整合经营的方式。从行业结构来看，随着全国范围内报业集团、广电集团和出版集团组建完成，我国传媒行业进入了以“集团”为单位的规模化发展阶段，这也在一定程度上改变了媒介发展过程中重复建设、分散弱小的情况。但是，在“行政捏合”下形成的媒介集团并没有实现资源的优化配置，由此造成的“集而不团”“整而不合”成为媒介集团化发展过程中的难题之一。

第四，此次媒介制度改革中所选取的公司制、股份制、集团化、资本运作等制度安排是对英美等发达国家媒介制度的学习和借鉴。

20世纪70年代末，在新自由主义思潮和商业利益集团压力的共同作用下，在政府主导下，以“自由化、私有化、商业化、放松规制”为核心的媒介市场化改革席卷了整个欧洲。1988年，英国撒切尔政府发布白皮书《90年代的广电业：竞争、选择和质量》，表示将对广播电视业采取与其他企业一致的政策，以促进广播电视业的市场化。同一时期，美国NII（国家信息基础结构）计划和《1996年电信法》先后出台，美国传媒业掀起一股兼并与收购的浪潮。在英、美等国“放松管制”和“鼓励竞争”的政策环境下，传媒业的市场活力得到极大的释放，一批超大型传媒集团先后诞生，成为全球传媒市场的主导力量。世界传媒业的这一变化一方面给中国媒介带来了国际方面的竞争压力，另一方面也提供了可供学习和借鉴的制度经验。

第五，媒介政策首次涉及媒介融合相关内容。

1998年，“三网融合”的概念首次在国内提出。地方广电曾尝试涉足电信业务，却引发电信与广电的激烈冲突，部分地区发生互相破坏网络传输设备的现象，甚至出现流血事件。1999年，国务院办公厅转发原信息产业部、原国家广电总局《关于加强广播电视有线网络建设管理的意见》（国办发〔1999〕82号），其中第五条规定，“电信部门不得从事广播电视业务，广播电视部门不得从事通信业务，对此必须坚决贯彻执行”。《意见》的出台使这场争端得到平息，通过“专网专用”的规定划定了广电部和原信息产业部的管理范围，也否定了广电与电信跨业经营的可能，三网融合随即搁置。至今，82号文件仍是广电和电信主管部门限制对方企业经营范围的重要依据。

四、事业与产业两分开：媒介制度第三次改革

2001年，中国申请加入世界贸易组织（WTO）的长达15年的谈判终于获得成功。“入世”不仅促进了中国短期经济、贸易方面的增长，更重要的是推动了中国游戏规则的变化，因此被认为是标志着中国从“市场开放阶段”过渡到“规则或制度开放阶段”的重大事件。整个国家的体制改革进入与国际接轨的新阶段。

从传媒业的发展情况来看，1996年以来，传媒业先后经历了两个传媒集团组建的高峰期：一是以报业集团组建为主要特征的1998—1999年；一是以广电集团组建加速、报业集团组建完成为特征的2001—2002年。截至2004年底，我国已相继组建了40家报业集团、20家广电集团。2004年11月28日，中央主管部门在停批报业集团一年多后，批准贵州日报报业集团成立；12月原广电总局明确表示，以后不再批准组建事业性质的广电集团。至此，我国传媒集团化过程基本结束。然而，媒介集团的广泛建立并没有使媒介发展实现由“粗放”向“集约”的转变：区域市场分割、重复建设、同质化竞争现象普遍存在；受众、人才等资源缺乏深度开发；媒介融合和产业融合停留在简单业务层面，从基础技术到产业形态的数字化转型才刚刚开始；媒介组织创新能力不足，对外贸易逆差明显。

• 2001年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《中央宣传部、国家广电总局、新闻出版总署关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意

见》，指出深化改革要以发展为主题，以结构调整为主线，以集团化建设为重点和突破点，着重从宏观管理体制、微观运行机制、政策体制、市场环境、开放格局等五个方面探索。

• 2001年12月，原广电总局发布《关于实行广播电视节目制作、发行行业准入制度的实施细则（试行）》《关于改革电影发行放映机制的实施细则（试行）》，对《广播电视节目制作经营许可证》申请主体条件放宽为“地市级以上的宣传、新闻、文化、广电部门及在民政部注册登记的新闻、文化、广电等行业的一级社团组织”；允许以资本或供片为纽带，加快结构调整，推进院线组建；鼓励跨区域影院间的合作经营。

• 2002年5月，《新闻出版总署关于贯彻落实〈关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见〉的实施细则》出台，放宽了对非试点集团出版单位兼并重组、多媒体联营、跨地区经营、拓宽融资渠道等方面的政策约束。

• 2002年，党的十六大报告中对“文化建设和文化体制改革”进行了专门论述，提出“积极发展文化事业和文化产业”，并指出“发展文化产业是市场经济条件下繁荣社会主义文化、满足人民群众精神文化需求的重要途径。完善文化产业政策，支持文化产业发展，增强我国文化产业的整体实力和竞争力”。

• 2003年6月27、28日，全国文化体制改革试点工作会议在北京召开，重点研究部署文化体制改革试点工作。文化体制改革试点工作会议将“文化产业”与“文化事业”作为两个概念区分开来，两者共同构成文化建设的重要组成部分。这次会议确立了第一批文化体制改革的试点单位和地区，在参与试点的35家单位中新闻出版系统就有21家（包括8家新闻单位、7家出版社和6家发行单位），占总数的60%。

• 2003年6月，《国家广播电影电视总局关于改进广播电视节目和电视剧制作管理办法的通知》发布，指明“申请《广播电视节目制作经营许可证》的机构，必须有符合要求的业务主管部门，对社会各类投资、咨询、发行公司或机构（不含境外组织和个人在境内设立的或与境内机构合作设立的各类机构），省级广播电视行政部门可作为其业务主管部门，实行行业管理”。这就进一步降低了行业准入门槛，极大地鼓励了民营影视制作公司的组建。

• 2003年12月30日，国务院办公厅印发了《文化体制改革试点中支持文化产业发展的规定（试行）》和《文化体制改革试点中经营性质文化事业单位转制为企业的规定（试行）》。

• 2003年12月，广电总局颁布《关于促进广播影视产业发展的意见》，指出“逐步加大广播影视市场的开放力度，逐步放宽市场准入，吸引、鼓励国内外各类资本广泛参与广播影视产业发展，不断提高广播影视产业的社会化程度。允许各类所有制机构作为经营主体进入除新闻宣传外的广播电视节目制作业，允许境外有实力有影响的影视制作机构、境内国有电视节目制作单位合资组建由中方控股的节目制作公司。电台、电视台和广电集团（总台）内重组或转制为企业的单位，在确保控股的前提下，可吸收国内社会资本探索进行股份制改造，条件成熟的广播电视节目（包括电视剧）生产营销企业经批准可以上市融资”。

• 2004年10月，文化部制定《关于鼓励、支持和引导非公有制经济发展文化产业的意见》, 2005年8月，国务院下发《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》以及《关于文化领域引进外资的若干意见》等，都明确将传媒业纳入文化体制改革的总体框架。

• 2004年12月，北青传媒股份有限公司在香港联交所正式挂牌交易，成为第一家在香港上市的内地传媒公司。

• 2005年6月，新闻出版总署下发《关于加快推进新闻出版系统政企分开、政事分开和管办分离工作的意见》。随后，全国近600家出版机构开始启动转企改制。

• 2005年7月，广电总局发布《广播影视系统地方外事工作管理规定》，提出广播电台电视台不得与境外机构合资、合作开办广播电视固定节目和广播电视直播节目。

• 2006年1月，中共中央、国务院发出《关于深化文化体制改革的若干意见》，明确了文化体制改革的目标任务是：以发展为主题，以改革为动力，以体制机制创新为重点，形成科学有效的宏观文化管理体制，完善文化法律法规体系，强化政府文化管理和服务职能，构建覆盖全社会的公共文化服务体系；形成富有效率的文化生产和服务的微观运行机制，增强文化事业单位的活力，提高文化企业的竞争力；形成以公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局，充分发挥国有资本在文化领域的主导作用，调动全社会力量积极参与文化建设；形成统一、开放、竞争、有序的现代文化市场体系，更大程度地发挥市场在文化资源配置中的基础性作用；形成完善的文化创新体系，加大知识产权保护力度，积极应用先进科技手段，推进内容创新，使原创性文化产品在市场上占有重要地位；形成以民族文化为主体、吸收外来有益文化，推动中华文化走向世界的文化开放格局，进一步提升文化事业和文化产业的国际影响力和竞争力。同时，《意见》对“文化事业”和“文化产业”做了明确的划分。

• 2007年10月，国家发改委和商务部发布的《外商投资产业指导目录》中，原本有限开放的影视制作、发行业务改为禁止外资进入，同时新增禁止外商投资新闻网站、互联网内容供应与服务经营业内容，仅允许外资以合作形式参与单个广播电视节目制作项目和电影制作项目。

• 2008年，辽宁出版传媒股份有限公司在上海证券交易所正式挂牌交易，成为我国第一家实现采编与经营业务整体上市的传媒企业。

• 2009年9月，《文化产业振兴规划》由国务院常务会议审议通过，并向社会公开发布，标志着文化产业上升为国家的战略性产业。

• 2009年3月，新闻出版总署出台《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》，要求“全面完成经营性新闻出版单位转制任务，建立现代企业制度，在企业内形成有效率、有活力、有竞争力的微观运行机制；推动跨媒体、跨地区、跨行业、跨所有制的战略重组，开拓融资渠道，培育一批大型骨干出版传媒企业，打造新型市场主体和战略投资者”，“已经完成转制的新闻出版单位要按照《公司法》的要求，加快产权制度改革，完善法人治理结构，建立现代企业制度，尽快成为真正的市场主体”。

• 2011年10月，党的十七届六中全会通过《中共中央关于深化文化体制改革 推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，明确了文化改革发展的指导思想、重要方针、目标任务、政策举措，是新形势下推进文化改革发展的纲领性文件。

• 2013年3月，《国务院机构改革和职能转变方案》正式出台。根据《方案》设计，为进一步推进文化体制改革，统筹新闻出版广播影视资源，将国家新闻出版总署、国家广播电影电视总局的职责整合，组建国家新闻出版广电总局。

回顾21世纪以来的中国媒介制度变迁，其特征和意义主要体现在以下几个方面。

第一，进入21世纪以来的媒介制度变迁是文化体制改革框架之下的媒介制度改革，政府是改革的主要推动力量。

2002年，党的十六大报告中对“文化建设和文化体制改革”进行了专门论述，并首次提出了“文化产业”和“文化事业”的概念。2003年6月，全国文化体制改革试点工作会议在北京召开，以此为标志，中国文化体制改革正式启动。“事业与产业两分开”是文化体制改革的重要内容，是政府主导下的制度设计和政策安排。传媒业作为文化领域的重要构成也被纳入此次改革的体系，媒介制度改革也就自然被置于文化体制改革的总体框架和进程安排之中。

在文化体制改革总体框架之下的媒介制度改革一方面遵循与其他文化领域一致的改革目标、思路和步骤，另一方面又因为媒介系统属性和功能的特殊性而有所差异。政府对可能发生的媒介控制力削弱，以及由此带来的舆论风险、意识形态风险和市场的失序与失控深感忧虑。因此，“四不变原则”（在任何情况下党和人民喉舌的性质不变、党管媒体不变、党管干部不变、正确的舆论导向不变）是媒介制度改革与实践的基础性原则。

第二，文化体制改革背景下的媒介制度改革仍然是对前两次改革的承袭和发展。

20世纪80年代，“事业型单位、企业化管理”的传媒运作方式的提出与实施是我国现代传媒发展史上第一次意义重大的体制突破，它促使传媒广告业务迅速复苏并高速发展、传媒自办发行和多元化经营尝试出现。同时，此次改革也使“事业”“企业”两种属性在传媒内部混生，混合体制初现。20世纪90年代，随着传媒经济属性的凸显，“采编与经营两分开”成为传媒改革实践探索的核心，它促使传媒企业的经营理念、运作机制发生了重大转变。集团化和经营性资产剥离上市是这一时期传媒领域最引人注目的动作。随着我国对传媒业双重属性认知程度的加深和对媒介发展规律的进一步探索，“事业与产业两分开”成为新一轮改革的主题。这一思路的提出，为媒介体制改革拓宽了空间，在部分领域实施“整体转制”“外资导入”等成为可以探讨的话题。

第三，近十年的媒介体制改革是触及“产权”的深层制度探索。

“产权”是制度研究的核心问题，对“产权”界定的改变是考察制度变迁的重要内容。产权制度是一个经济体运行的基本基础，有什么样的产权制度就会有什么样的组织、什么样的效率。新中国成立之初，确立了媒介产权的“公有”性质。这种产权结构形成于计划经济时代，与当时的媒介机构事业单位属性相对应。在其后很长一段时间内，“产权”一直是我国媒介制度改革的禁区，20世纪70年代末和90年代先后发生的两次媒介制度改革，都是以这一产权界定为基础的，分别从运行机制和组织结构两个方面对媒介制度进行调整。但是，随着以经营资产为核心的子公司的不断发展、媒介机构上市融资等市场行为日益频繁，这种产权结构的不适应、不匹配日益明显。从长远来看，产权明晰是建设社会主义市场经济制度的基本要求，也是市场机制有效运作的基本前提。2003年正式启动的文化体制改革，以“政企分开、企事分开、产权明晰、责任明确”为原则进行体制创新尝试。“产权改革”首次进入中国媒介发展的进程，这意味着中国媒介制度变迁开始进入触及核心制度的深度变革。

2001年12月，广电总局发布《关于实行广播电视节目制作、发行行业准入制度的实施细则（试行）》《关于改革电影发行放映机制的实施细则（试行）》，首次允许民营资本有条件进入广播电影电视领域；2003年准入条件进一步放松后，大批民营影视制作公司迅速成立。出版发行领域的产权改革步子走得更快：2004年4月，世纪天鸿书业有限公司成为首家获得“出版物国内总发行权”和“全国性连锁经营权许可证”的民营企业；2004年11月24日，上海新华发行集团股权转让在上海联合产权交易所开标，房地产企业绿地集团以3.48亿元高价接手上海新华发行集团49%股权后，成为上海新华的第一大股东，上海新华发行集团有限公司成为全国文化单位通过市场竞价转让股权进行产权改革、实现混合所有制的第一家企业。

第四，“大部制”改革终于涉及传媒领域，在面向“融合”的政府机构调整与设置方面取得突破。

根据2013年3月出台的《国务院机构改革和职能转变方案》，新组建的国家新闻出版广电总局的主要职责是：统筹规划新闻出版广播电影电视事业产业发展，监督管理新闻出版广播影视机构和业务以及出版物、广播影视节目的内容和质量，负责著作权管理等。国家新闻出版广电总局加挂国家版权局牌子。不再保留国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署。尽管这次合并尚未实现期待已久的广电与电信领域监管机构的整合，但是仍然打破了传媒领域长期以来分业监管的管理传统，迈出了中国传媒领域“大部制”建设至关重要的一步，也是我国自2003年启动文化体制改革十年来一次重要的制度建设突破，标志着文化体制改革步入新的阶段。

第五，全球范围内创意产业的兴起和产业融合的出现，成为推动中国媒介制度改革的重要外生动力。

1998年，英国率先提出“创意产业”的概念，并发布《英国创意产业路径文件》和《英国创意产业专题报告》。创意产业是知识密集型产业，具有低能耗、高产出的特征，它很快就显现出旺盛的生命力、对其他行业的渗透力和对国家经济发展的巨大拉动力。2001年，英国创意产业的产值约为1125亿英镑，占GDP的5%，已超过任何制造业对GDP的贡献；十年来英国整体经济增长70%，而创意产业增长93%。2004年，美国知识产权价值为5兆～6兆美元，占美国国内生产总值的45%。此时，我国正处在转变经济发展方式、推动产业结构改造升级的转型时期。通过文化体制改革，释放文化领域的创造力和生产力，大力发展文化创意产业也就成为我国政府的当然选择。

与此同时，随着信息技术的快速发展与应用，新一轮的产业体系架构变迁正在全球范围内发生，这一变化以工业时代形成的固定的产业边界的逐渐消失为主要特征，被称为产业融合现象。产业融合首先发生在传媒与电信、出版等领域，并朝着信息产业大融汇的方向发展。全球经济一体化使得产业化尚不充分的中国传媒产业也被纳入这一整体性的变迁之中，技术的发展进一步降低了我国传媒业的进入门槛。传媒产业的做大做强关系着国家的文化安全与信息安全。

“建设现代传播体系”的新的历史命题与制度安排正是在此背景下形成的。2011年10月18日，《中共中央关于深化文化体制改革 推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，对发展现代传播体系提出了具体的要求，其中包括“整合有线电视网络，组建国家级广播电视网络公司。推进电信网、广电网、互联网三网融合，建设国家新媒体集成播控平台，创新业务形态，发挥各类信息网络设施的文化传播作用，实现互联互通、有序运行”。2012年11月8日，中国共产党第十八次全国代表大会召开。在十八大报告中，“构建和发展现代传播体系，提高传播能力”作为增强文化整体实力和竞争力的内容之一被正式提出。