第一章 导论

第一节 问题的提出

经济发展和环境保护事关人类生存之大计，如何在促进经济发展的同时合理利用资源和保护环境已成为全世界的基本共识。就中国看，改革开放以来中国保持了年均高达9%左右的GDP增长率，然而，高污染、高消耗型增长与资源可持续利用和环境保护的矛盾越来越突出，由此引发严重的自然危机（自然灾害、生态破坏等）和社会危机（环境群体性事件）。这从环保部副部长潘岳提供的一组数据中可见一斑：中国COD值世界第一，二氧化硫排放量世界第一，二氧化碳排放量世界第二。17%的土地已彻底荒漠化，30%的土地被酸雨污染，1/4的人口饮用不合格的水，1/3的城市人口呼吸着严重污染的空气。与此同时，各种环境纠纷与环境群体性事件以年均29%的速度递增，对抗程度明显高于其他群体性事件。

鉴于此，中央审时度势，提出了一系列目标要求：1983年全国环境保护会议提出“保护环境是一项基本国策”。1991年《十年规划和“八五”计划纲要》重申环境保护的基本国策。2005年十六届五中全会提出“要加快建设资源节约型、环境友好型社会”和“加大环境保护力度”。《十二五规划纲要》进一步提出“坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点。深入贯彻节约资源和保护环境基本国策……促进经济社会发展与人口资源环境相协调，走可持续发展之路”。与此同时，国家开始着手完善环保法律，随着1989年《中华人民共和国环境保护法》的颁布，1998年《建设项目环境保护管理条例》的出台，2003年《中华人民共和国环境影响评价法》的实施，目前已初步形成以《环境保护法》为主体、相关法规为配套的环保法律体系。

上述一系列指导思想、战略、政策和立法的出台表明了中央以科学发展观为统领，治理环境污染，全面建设“两型社会”和部署未来可持续发展的决心。从地方看，作为具体落实国家各项环保政策，承担公众环境权益代言人的地方政府是环境保护的首要责任主体（实际上，民意调查也证实了这种结论，见图1-1）。然而，很多时候，“政府本身是环境恶化的根源”、“政府决策不当或失误是环境污染严重发生的最为直接和最具作用力的因素之一”。现实中，中央与地方之间信息不对称、经济发展压力、观念认识的缺位、压力型体制与GDP导向的官员政绩考评机制、环境决策的复杂性等主、客观原因使得地方政府往往以追求经济发展为首要目标，在决策中忽视甚至无视环境价值，在实践中各种环境决策短视行为屡见不鲜，如“污染保护主义”式决策、“先上车后补票”式违规审批、决策助推水电集团“跑马圈水”、决策不纳入公众意见、漠视污染治理提议和正当利益诉求的“不决策”、“决定不作为”和“决定不作出决策”等。可以说，目前一些地方政府以各种形式出现的环境决策短视，是造成大量环境问题的根源。为此，如何有效规制地方政府环境决策短视行为，已成为当前亟待解决的重大现实课题。

针对地方环境决策短视，近年来国家出台一系列治理对策，如观念上的科学发展观教育、政绩标准上的绿色GDP考核、行动上由国家环保部推行的“环评风暴”、各类政策文件中关于决策民主与科学的要求等。应该说，这些措施起到了一定的规制作用，但效果难以根本彰显。实际上，对于高速增长背后的环境代价问题，中央政府可能更多地扮演着“平衡轮”的角色。这其中的关键问题在于，在面临既实质性依靠地方政府推动国家经济发展，又要致力于实现国家可持续发展战略目标的两难矛盾时，中央政府对于地方环境决策短视可能仅是“板子高高地举起但轻轻地落下”。况且，中央与地方之间的委托代理关系中存在的信息不对称，以及地方政府拥有着中央所难以约束的在经济、政治方面较大的决策“自主性”，决定了依靠中央政府单方面的制约力仍难以从根本上遏制地方环境决策短视。而从地方看，在面临着激烈的竞争、巨大的经济发展和上级考核压力的情况下，地方政府更有可能基于“理性经济人”和“政府自利性”作出短视性决策。鉴于此，可以得出的结论是，只要过度依赖经济增长的发展方式不转变，只要GDP导向的政绩考核机制仍实质性推行（而这两项条件在短期内不可能有实质性转变），依靠科层治理仅能对地方政府决策短视起微弱的约束作用。

从公民社会层面上看，随着环境污染的加剧，近年来各类环境群体性事件和环境纠纷层出不穷。在大量的环境群体性事件中，存在着一类以环保NGO或发达地区城市社区的中产者为发起主体、理性程度高、具有相对持久性、能够通过广泛动员并最终形成影响地方政府决策的理性环境抗争运动（详见第四章分析），运动中形成由媒体、专家、民众、环保NGO等多元主体构成的外压型能量场，通过场能的激发起到了治理（预防、纠正、中止）地方政府环境决策短视的功效。这从近年来所发生的一系列理性环境抗争运动（自然保育运动——保卫怒江运动、都江堰保卫战等；地方反公害运动——厦门反PX运动、广州番禺反垃圾焚烧电厂运动等）中可见一斑。另外，一些城市社区的居民借助于现行环境影响评价制度，经由理性抗争形成了由社区居民、专家、媒体、地方政府等参与的博弈能量场，通过场能的激发（对地方政府拟议项目的环境影响的鉴别评价、公民民主权利的伸张、政府责任的谴责、对话协商沟通基础上的方案优化选择）一定程度上预防或减轻了决策中的短视。这以北京六里屯反建垃圾电厂案、上海磁悬浮案、深港西部通道侧接线案最为典型。纵观这些理性环境抗争运动和环境影响评价中的对话协商，其背后反映了普通民众、环保NGO、专家旨在维护环境权利和参与环境决策的诉求，更彰显出由来自社会（公民、环保NGO、媒体、专家）、国家（中央环保部门、地方政府）甚至国际的力量（国际NGO、其他国家）形成的公共能量场激发出的公共能量能够成为地方政府环境决策短视治理的可行选择。

综上所述，在政府体制内部的双重压力中，旨在规制地方政府环境决策短视行为的压力（如观念教育、环评风暴、绿色GDP考核）难以有效遏制潜在助推地方政府环境决策短视行为的压力（如对GDP的追求、官员对政绩的内在冲动等），表明仅仅依靠科层体制的压力不足以从根本上治理地方政府的环境决策短视行为。反观各类理性环境抗争运动和环评对话，其已显现出治理地方政府环境决策短视的公共能量，因此，地方政府环境决策短视的治理可以从已具备现实基础的公共能量场中寻求解决之道。实际上，即便地方政府能够克服“理性经济人”与“政府自利性”而循规以行，基于公共能量场的治理也是必不可少的。原因在于，环境决策的多利益主体性、环境价值认知的内在冲突性、决策过程的民主性要求、决策结果的利益平衡性等特性决定了需要基于公共能量场这一治理平台进行协商博弈，以达成优化方案与利益平衡。为此，本书以为，借助于“公共能量场”这一分析工具，剖析当前各类旨在治理地方政府环境决策短视的公共能量场成功的原因、存在的不足并构建公共能量场绩效发挥的总体条件，以促进环境决策领域由环保部门、公民、环保NGO、专家、地方政府等各方形成的公共能量场进行充分的论争、协商、对话和沟通，对于治理地方政府环境决策短视，促进环境决策的民主与科学，实现经济发展与保护环境并举具有重要意义，而这也将是一项十分必要和兼具挑战性的研究领域。